和過(guò)去兩年一樣，特朗普政府7500億的2020財(cái)年軍費(fèi)申請(qǐng)?bào)w現(xiàn)了擴(kuò)軍和強(qiáng)軍意圖，也透出一些大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的味道。不過(guò)，誠(chéng)實(shí)地說(shuō)，美國(guó)國(guó)防開支的布局離“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”的戰(zhàn)略需要還有明顯距離。本文維持關(guān)于美國(guó)軍費(fèi)政治的一貫判斷：

⑴軍費(fèi)政治程序冗長(zhǎng)（表1），不能靠某個(gè)階段性結(jié)果而下定論；

⑵各軍種都在艱難地盤算取舍，而非輕松享受“強(qiáng)軍紅利”；

⑶擴(kuò)軍與強(qiáng)軍不是線性過(guò)程，并非定下戰(zhàn)略方針或新裝備研發(fā)計(jì)劃就會(huì)落實(shí)，這雖是常識(shí)卻常被忽略；

⑷從國(guó)防開支來(lái)看，美國(guó)關(guān)于大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的定位自啟動(dòng)以來(lái)便面臨降速甚至可能滑落的趨勢(shì)；

⑸“國(guó)運(yùn)”還是黨爭(zhēng)，始終是個(gè)問(wèn)題，觀察時(shí)僅原則上承認(rèn)黨爭(zhēng)存在是不夠的，更需要精確到具體博弈細(xì)節(jié)。

2020財(cái)年美國(guó)軍費(fèi)申請(qǐng)的重點(diǎn)不是新高，而是虛高；不是一路高歌猛進(jìn)，而是推遲縮減的到來(lái)。應(yīng)該說(shuō)特朗普政府花錢強(qiáng)軍的決心是有的，但錢能不能到位、該怎么花，卻遠(yuǎn)在未定之天——如何在戰(zhàn)備水平、現(xiàn)代化目標(biāo)、財(cái)政狀況和預(yù)算政治之間取舍平衡，每一步都是挑戰(zhàn)。

總量vs增速

代理防長(zhǎng)沙納漢把2020財(cái)年國(guó)防預(yù)算的編列稱為“杰作”。這讓人有些啼笑皆非。據(jù)估算，要貫徹特朗普政府的國(guó)家安全和國(guó)防戰(zhàn)略，五角大樓需要增加3-5％的支出，而目前這份“杰作”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能提供這樣的財(cái)政保障。

事實(shí)上，2020財(cái)年預(yù)算并未試圖取得穩(wěn)定的開支擴(kuò)張，而是回到了海外應(yīng)急行動(dòng)賬戶（OCO賬戶）這條老路，試圖挑戰(zhàn)近幾年來(lái)由華盛頓多方努力促成的縮減OCO、提高透明度的局面。沙納漢在輔佐馬蒂斯期間，便熱衷于以“酷炫”的新裝備和作戰(zhàn)方式來(lái)征服白宮、說(shuō)服國(guó)會(huì)山。而在2018年秋以來(lái)白宮主動(dòng)砍錢、政府停擺的窘迫氛圍中，這種殺雞取卵的方式幾乎一定會(huì)激怒民主黨以及共和黨的預(yù)算保守派，進(jìn)而影響到軍費(fèi)總量的有效增長(zhǎng)。

如果把2020財(cái)年軍費(fèi)申請(qǐng)與前兩年情況對(duì)照著看，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)軍費(fèi)增速已經(jīng)明顯放緩。在2020財(cái)年申請(qǐng)中，增幅最大的一塊是基建、住房等生活和福利開支，分別為81%和74%，而這塊占軍費(fèi)總量的比例是極小的。比較2018財(cái)年軍費(fèi)撥款、2019及2020財(cái)年申請(qǐng)的話，研發(fā)費(fèi)用增幅分別為23.7%與12.6%；采購(gòu)費(fèi)用增幅為14.9%和-1.1%；行動(dòng)與維護(hù)增幅為8.1%與3%；人員開支的增幅分別為9.4%和1.6%，增速放緩甚至倒退非常明顯。

若做軍種間比較，從2018年撥款到19和20財(cái)年申請(qǐng)，空海軍相比始終在同一水平，但考慮到海軍軍費(fèi)包含陸戰(zhàn)隊(duì)部分，空軍實(shí)際高出一些，而陸軍則穩(wěn)定在海空軍90%略高的水平。在軍費(fèi)增幅方面，陸軍分別為14.9%和4.5%，海軍為12.2.%與5.7%，空軍為13.3%與5.2%，增速放緩?fù)瑯臃浅Ｃ黠@。

專欄之前的分析已經(jīng)談到，赤字水平創(chuàng)高、2011《預(yù)算控制法案》大限、兩年期預(yù)算臨時(shí)修法過(guò)期等因素使得特朗普政府的擴(kuò)軍與現(xiàn)代化強(qiáng)軍雖然看似兇猛，實(shí)則一開始便面臨降速預(yù)期甚至倒退的窘迫局面，而一些嗅覺敏銳的軍工集團(tuán)也早在2017年就開始做中長(zhǎng)期訂單壓縮的準(zhǔn)備。

今天vs明天

特朗普政府的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)定位和國(guó)家安全戰(zhàn)略，要求美國(guó)軍事機(jī)器從關(guān)注霸權(quán)邊緣地帶區(qū)域沖突轉(zhuǎn)向未來(lái)可能的大國(guó)對(duì)抗。與此相適應(yīng)，各軍種都試圖在現(xiàn)代化能力建設(shè)和日常運(yùn)行、戰(zhàn)備水平之間尋求新的平衡點(diǎn)。

先看陸軍。2020財(cái)年部隊(duì)結(jié)構(gòu)計(jì)劃的一個(gè)重要部分是減員，國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)和陸軍預(yù)備役也要小幅度下降。而在人員減少的同時(shí)，陸上主要作戰(zhàn)單位的數(shù)量并不會(huì)改變，包括陸軍現(xiàn)役和國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)的31和27個(gè)旅級(jí)戰(zhàn)斗隊(duì)。此外，為了加強(qiáng)“多域行動(dòng)”能力，陸軍還在預(yù)算中明確要加強(qiáng)炮兵、防空、情報(bào)和工兵力量。這些都意味著，陸軍很可能面臨人手不足的窘境。

作為應(yīng)對(duì)，陸軍提出自動(dòng)化乃至自主化的預(yù)案，每年拿出幾十億美元用于前沿技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用，希望藉此加強(qiáng)其指揮控制自動(dòng)化水平、反應(yīng)速度、大范圍態(tài)勢(shì)感知能力、遠(yuǎn)程火力打擊、前沿部署防衛(wèi)和自持能力，等等。但這些都只是滾動(dòng)五年計(jì)劃的愿景，離實(shí)現(xiàn)還遠(yuǎn)得很。

產(chǎn)業(yè)界或是資本圈里的人工智能狂歡，對(duì)于國(guó)家安全而言是過(guò)于浮夸了。且不論神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)理論還處于黑箱狀態(tài)，即便通用人工智能未來(lái)取得突破，如何置于安全有效的運(yùn)作環(huán)境也還是個(gè)挑戰(zhàn)甚至是禁區(qū)。

海軍方面，2020財(cái)年預(yù)算申請(qǐng)?bào)w現(xiàn)了2016年版部隊(duì)結(jié)構(gòu)評(píng)估向新評(píng)估的過(guò)渡。分布式殺傷與無(wú)人作戰(zhàn)能力是過(guò)渡重點(diǎn)，增加艦隊(duì)規(guī)模則是實(shí)現(xiàn)過(guò)渡的保證。達(dá)到335艘的特朗普目標(biāo)并不容易，海軍在過(guò)去兩個(gè)財(cái)年增加了訂購(gòu)量，特別是主力驅(qū)逐艦和潛艇，并希望通過(guò)為現(xiàn)役艦船延壽填補(bǔ)缺口。

在新財(cái)年預(yù)算申請(qǐng)中，杜魯門號(hào)航母（CVN-75）被提前退役引發(fā)了不小的爭(zhēng)議。不過(guò)兩艘福特級(jí)航母的采購(gòu)也說(shuō)明，美海軍不會(huì)盲目求新求變，對(duì)于以航母為核心傳統(tǒng)海上力量結(jié)構(gòu)的作用有著清晰的判斷，“航母過(guò)時(shí)論”只是一種聲音。

在目前和可預(yù)見的未來(lái)，唯有航母編隊(duì)可以在茫茫大洋中同時(shí)提供或爭(zhēng)奪戰(zhàn)場(chǎng)態(tài)勢(shì)感知、穩(wěn)定的制空權(quán)、對(duì)陸打擊以及遠(yuǎn)程力量的投送能力。無(wú)論是電磁武器、小衛(wèi)星組網(wǎng)、無(wú)人機(jī)群或是任何新概念體系，在近中期都不能同時(shí)滿足這些要求。新興國(guó)家的反航母能力已明顯提高，相比蘇聯(lián)冷戰(zhàn)時(shí)不可靠的偵察、跟蹤、定位、反應(yīng)和打擊手段，已不可同日而語(yǔ)。但在大國(guó)體系對(duì)抗中，攻與防是呈螺旋型、非線性的共同演進(jìn)，目前美國(guó)海軍力量結(jié)構(gòu)不會(huì)因?yàn)閷?duì)手新質(zhì)戰(zhàn)斗力的加強(qiáng)而發(fā)生根本性改變。

空軍同樣要在今天與明天的需要之間進(jìn)行取舍。過(guò)去幾年，美空軍的戰(zhàn)略十分明確，即堅(jiān)定地從四代機(jī)向五代機(jī)過(guò)渡，即使代價(jià)是縮小機(jī)隊(duì)規(guī)模。但是由于成本控制、戰(zhàn)備水平、力量使用、軍工復(fù)合體政治等各方面因素，空軍開始采取更加折中的態(tài)度，包括人員政策以及部分調(diào)整對(duì)升級(jí)版四代機(jī)的態(tài)度。

不同于陸軍，空軍計(jì)劃增加現(xiàn)役兵力，其人員在過(guò)去五年內(nèi)穩(wěn)步增長(zhǎng)。這一方面是空軍在為過(guò)去大幅削減人數(shù)（例如地勤）的后果做補(bǔ)償，另一方面是在戰(zhàn)備與現(xiàn)代化之間進(jìn)行新的平衡與取舍。

總而言之，美軍各軍種目前都在進(jìn)行力量結(jié)構(gòu)調(diào)整，都需要在不同目標(biāo)之間進(jìn)行取舍。取舍的艱難之處在于，不僅要考慮軍費(fèi)增速急緩之間的區(qū)別，更要顧忌軍費(fèi)水平穩(wěn)定和收縮之間的差異。

“國(guó)運(yùn)”vs黨爭(zhēng)

7500億這個(gè)數(shù)字，基本會(huì)在國(guó)會(huì)被“判死刑”，無(wú)論是由于軍費(fèi)申請(qǐng)總額、OCO賬戶的使用、用于美墨邊墻修建的80億，還是考慮到2011年《預(yù)算控制法案》兩年期修正案的臨近到期。

阻力并非來(lái)自民主黨這么簡(jiǎn)單，事實(shí)上民主黨也并非一味阻撓擴(kuò)軍與現(xiàn)代化強(qiáng)軍。目前，眾議院民主黨人正在編制的2020軍費(fèi)預(yù)算總額在7300億上下，浮動(dòng)區(qū)間大致會(huì)在7,200億至7,350億美元，提高美軍應(yīng)對(duì)未來(lái)大國(guó)沖突準(zhǔn)備能力在兩黨之間是有共識(shí)的，分歧在于如何推進(jìn)、怎樣花錢。

民主黨一貫的要求是：在國(guó)防與非國(guó)防開支之間進(jìn)行配平；減少通過(guò)OCO賬戶填補(bǔ)基礎(chǔ)軍費(fèi)不足這一缺乏透明度的做法。前一個(gè)目標(biāo)是共和黨人反對(duì)的，而后一點(diǎn)則在共和黨中有許多盟友。2020財(cái)年預(yù)算申請(qǐng)直接訴求OCO賬戶的做法，無(wú)疑是會(huì)引起眾怒的。

政治是眾人之事，很多時(shí)候就是人事，目前人事狀況也不利于這7500億的通過(guò)。在國(guó)會(huì)山，至少一半的議員沒(méi)有親歷過(guò)2011-2013年令人窒息的預(yù)算政治，對(duì)接連不斷的“小雞游戲”和懸崖式預(yù)算博弈缺乏感性上的認(rèn)知與教育。而在五角大樓，目前仍有大量人事空缺，很多都是“代理”（包括防長(zhǎng)本人）或“臨時(shí)”履職狀態(tài)。這種人事狀態(tài)對(duì)于國(guó)會(huì)與軍方尋求妥協(xié)的緊迫性是不利的，如果無(wú)法在2020財(cái)年開始時(shí)（2019年10月）形成新的兩年期修正案，相關(guān)程序?qū)⑦M(jìn)入“持續(xù)決議”的不穩(wěn)定狀態(tài)。

最后，還有懸在美國(guó)頭頂?shù)木揞~赤字問(wèn)題。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室在2019年1月估計(jì)，赤字將在2020年超過(guò)萬(wàn)億、2028年突破2萬(wàn)億、2030年創(chuàng)下二戰(zhàn)后的債務(wù)占GDP比例的新高，萬(wàn)億水平赤字的新常態(tài)已幾乎是進(jìn)行時(shí)。在這種壓力下，軍方需要又更清晰的取舍、高明的技巧和積極的溝通態(tài)度。之前討論中曾提過(guò)五角大樓常耍的“小聰明”，如在遇到國(guó)會(huì)阻力時(shí)選擇砍掉國(guó)會(huì)力保的項(xiàng)目。這種小伎倆在復(fù)雜的預(yù)算政治環(huán)境中很難奏效，就像2013年弄巧成拙未能阻止強(qiáng)制自動(dòng)減支的發(fā)生。

總之，無(wú)論是軍費(fèi)的“虛高”、軍隊(duì)取舍之艱難，還是預(yù)算政治的形勢(shì)，都意味著美國(guó)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的自我定位無(wú)法得到輕易保障，單憑大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的大傘無(wú)法為美國(guó)的軍事力量結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃遮風(fēng)擋雨。

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作者祁昊天，系北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院助理教授。