2020財(cái)年軍費(fèi)政治的開(kāi)幕暖場(chǎng)頗有戲劇張力。先是白宮要求五角大樓在2020財(cái)年軍費(fèi)申請(qǐng)中拿掉330億刀，再是民主黨在中期選舉中重掌眾議院。這些變化是否將導(dǎo)致“特朗普擴(kuò)軍”結(jié)束？是，也不是。

首先，特朗普擴(kuò)軍和“重建”的持續(xù)性本就有問(wèn)題，這與民主黨是否在國(guó)會(huì)獲得更大話語(yǔ)權(quán)有關(guān)系，但民主黨的地位不是擴(kuò)軍放緩甚至調(diào)頭的必要條件。

第二，特朗普的所謂擴(kuò)軍與之前軍費(fèi)走勢(shì)之間的關(guān)系是延續(xù)大于變化，不存在什么本質(zhì)、路線上的改變。

第三，中選前被砍掉的330億雖然對(duì)財(cái)大氣卻并不太粗的美軍來(lái)說(shuō)不是小數(shù)目，但是放在未來(lái)5年財(cái)政計(jì)劃甚至更長(zhǎng)的周期中，這300億不是重點(diǎn)所在。

今年春天由國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室宣布的財(cái)政赤字萬(wàn)億預(yù)期，華盛頓局部洗牌之后重回“正軌”的軍費(fèi)政治，都只是美國(guó)軍費(fèi)進(jìn)入可能的放緩甚至回落小周期的開(kāi)始。

在回到“正軌”的軍費(fèi)政治中，府院、兩黨的扯皮將重現(xiàn)類(lèi)似奧巴馬第二任期的狀態(tài)。軍費(fèi)政治的程序成本將再次提高，特朗普前兩財(cái)年按時(shí)完成每一步軍費(fèi)程序的“成就”恐怕很難再保證，奧巴馬政府那種“拖”字訣政治很可能回歸。

美軍的“重建”希望通過(guò)裝備更新?lián)Q代、轉(zhuǎn)變作戰(zhàn)思想、調(diào)整戰(zhàn)略定位來(lái)應(yīng)對(duì)所謂“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”，從它的角度來(lái)說(shuō)，好消息是《預(yù)算控制法案》將于2021年之后失效。但是萬(wàn)億赤字的預(yù)期、軍費(fèi)回落的隱現(xiàn)以及開(kāi)始醞釀的軍費(fèi)削減意味著拆東墻補(bǔ)西墻的日子恐怕還要繼續(xù)。

白宮砍錢(qián)

本專(zhuān)欄軍費(fèi)系列曾在上回說(shuō)道，特朗普擴(kuò)軍的豪言壯語(yǔ)并不太經(jīng)得住推敲且前景脆弱甚至可能成為其最后的擴(kuò)軍。如果2018、19年兩黨不能達(dá)成新的妥協(xié)，那么2020、21財(cái)年將再次出現(xiàn)自動(dòng)減支甚至政府關(guān)門(mén)的窘境。

就在五角大樓忙了10個(gè)月即將完成新財(cái)年軍費(fèi)申請(qǐng)時(shí)，突然被白宮告知這份12月上交的計(jì)劃上限從7330億美元降為7000億。這相當(dāng)于原有上限被下調(diào)了4.5%，相較19財(cái)年預(yù)算下降了2.3%。

在此之前，五角大樓曾希望在2020與2021年分別增加840億與870億?？紤]到每個(gè)財(cái)年的預(yù)算都包含一個(gè)五年前瞻計(jì)劃，特朗普白宮這次主動(dòng)下調(diào)軍費(fèi)將不僅僅針對(duì)2020一個(gè)財(cái)年。

7330億原本包含什么？330億又是什么概念？

7330億包含6310億基礎(chǔ)軍費(fèi)和700億海外應(yīng)急行動(dòng)（OCO）經(jīng)費(fèi)（即戰(zhàn)費(fèi)），這兩個(gè)數(shù)字是假設(shè)OCO賬戶(hù)的錢(qián)不會(huì)挪用至基礎(chǔ)軍費(fèi)，而這種掛羊頭賣(mài)狗肉的操作在2011年預(yù)算法案之后便成為常規(guī)，因?yàn)镺CO賬戶(hù)不受2011法案的限制。二者加總的7010億是僅于國(guó)防部相關(guān)的051功能預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，能源部的核預(yù)算以及其他部門(mén)的國(guó)家安全相關(guān)預(yù)算加總為320億美元。最后總數(shù)7330億便是我們常講的國(guó)防預(yù)算，或050功能預(yù)算。很顯然，直接砍下330億不是個(gè)小數(shù)目，已超過(guò)OCO賬戶(hù)的一半或051功能之外的所有國(guó)家安全相關(guān)預(yù)算。

目前，五角大樓已經(jīng)十分接近完成以7330億為目標(biāo)的2020年預(yù)算編列。雖然在接到白宮命令之后已開(kāi)始以新上限編列預(yù)算，12月需要上交白宮，而白宮如果不延遲便要在明年2月提交國(guó)會(huì)，時(shí)間并不充裕。但五角大樓明確表示將不會(huì)直接放棄7330億的原方案。他們所期望的是在漫長(zhǎng)且繁復(fù)的預(yù)算政治過(guò)程中挽回這筆錢(qián)。

事實(shí)上，我們目前并不需要太多糾結(jié)于330億這個(gè)數(shù)字。一來(lái)，這只是2020財(cái)年軍費(fèi)政治大戲的引子，后文將談到，美軍目前一系列表態(tài)和新軍費(fèi)方案編列方式都有政治操作技巧在里面，下定論為時(shí)尚早。二來(lái)，不論這筆錢(qián)最終是否真被砍掉，五角大樓更要頭疼而華盛頓各方也格外鬧心的，是軍費(fèi)政治整體格局的改變或“回歸”。

中選影響

隨著民主黨重掌眾議院，特別是將重掌國(guó)防相關(guān)各委員會(huì)，軍費(fèi)政治在經(jīng)歷相對(duì)單純的兩年之后又將回到各方拉鋸的“正軌”。這一拉鋸戰(zhàn)的各方分別是要求捆綁軍費(fèi)與社會(huì)開(kāi)支的民主黨、鼓吹強(qiáng)軍備戰(zhàn)的共和黨軍費(fèi)鷹派以及憂(yōu)心赤字攀高和政府角色太重的共和黨財(cái)政保守派。

除了眾議院武裝力量委員會(huì)主席、共和黨議員索恩伯利將把位置讓給民主黨議員史密斯之外，在參眾兩院國(guó)防相關(guān)各委員會(huì)、分委員會(huì)都會(huì)有比較大的人員調(diào)整，將會(huì)在12月或轉(zhuǎn)年1月新國(guó)會(huì)正式“開(kāi)張”時(shí)宣布。

但是正如索恩伯利是堅(jiān)定的軍費(fèi)鷹派，史密斯則長(zhǎng)期以來(lái)批評(píng)軍費(fèi)無(wú)度擴(kuò)張（特別在核武器更新?lián)Q代問(wèn)題上），民主黨重掌眾議院后，多個(gè)委員會(huì)、分委員會(huì)都會(huì)有重要位子被民主黨占據(jù)。國(guó)會(huì)山的軍費(fèi)政治將告別軍費(fèi)花多少、給誰(shuí)花的相對(duì)簡(jiǎn)單問(wèn)題，而重新回到國(guó)防開(kāi)支與社會(huì)開(kāi)支如何掛鉤、政府角色、如何在新的“膽小鬼”博弈中避免雙雙墜崖的左右政治與意識(shí)形態(tài)的糾纏之中。

如果在兩年內(nèi)無(wú)法達(dá)成新的妥協(xié)，待到2018財(cái)年《兩黨預(yù)算案》失效后，2020-2021的軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將自動(dòng)降至2011年法案規(guī)定的水平。不過(guò)與2011年那次預(yù)算地震不同，華盛頓在如何妥協(xié)的問(wèn)題上已有了更多經(jīng)驗(yàn)，特別是三次為2011年《預(yù)算控制法案》“打補(bǔ)丁”、連續(xù)通過(guò)兩年期的《兩黨預(yù)算案》為5760億這條紅線之上的軍費(fèi)“續(xù)命”，同時(shí)避免無(wú)差別強(qiáng)制減支的出現(xiàn)甚至政府關(guān)張。

與此同時(shí)，2011年《預(yù)算控制法案》目前的補(bǔ)丁將在本財(cái)年過(guò)期，即2019年9月。這一補(bǔ)丁很好地發(fā)揮了為特朗普前期擴(kuò)軍重建保駕護(hù)航的作用，但也僅止于此。如果兩黨不能在18、19年內(nèi)達(dá)成新的妥協(xié)，2020、2021年的軍費(fèi)將自動(dòng)退回2011年法案規(guī)定的5760億水平。共和黨軍費(fèi)鷹派、財(cái)政保守派與民主黨三方在政府社會(huì)關(guān)系、財(cái)富分配等重大路線問(wèn)題上的根本分歧將繼續(xù)激化，軍費(fèi)趨勢(shì)變平緩甚至回落大概率將發(fā)生。

對(duì)于軍費(fèi)鷹派來(lái)說(shuō)，少有的希望之一恐怕是在軍事開(kāi)銷(xiāo)與民事支出掛鉤成定局的前提下，說(shuō)服民主黨實(shí)現(xiàn)預(yù)算雙高而非攜手“走下去”。

回落周期

在新的軍費(fèi)回落周期到來(lái)之際，會(huì)有哪些變化？

首先是錢(qián)花在哪里。每當(dāng)五角大樓不得不在戰(zhàn)備水平與新型裝備之間做二選一或有所側(cè)重時(shí)，常會(huì)傾向于前者。這并不意外，畢竟相對(duì)于前景未知且資金和人力投入周期越來(lái)越長(zhǎng)的軍事力量現(xiàn)代化而言，對(duì)于美國(guó)這樣需要維持全球霸權(quán)存在和介入能力的國(guó)家來(lái)說(shuō)，維系現(xiàn)有軍事力量戰(zhàn)備水平永遠(yuǎn)是第一位的。

況且其戰(zhàn)備水平也面臨著很大的挑戰(zhàn)。如空軍在最近一次風(fēng)災(zāi)中“趴窩”的F-22遭受重大損失，而五角大樓嚴(yán)令明年其主力戰(zhàn)機(jī)出動(dòng)率提高到80%。如本專(zhuān)欄分析過(guò)的，要實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)備水平的提升挑戰(zhàn)非常大，而這些問(wèn)題又不是一兩個(gè)財(cái)年可以解決的。因此，預(yù)算重點(diǎn)放在戰(zhàn)備、在新型裝備發(fā)展計(jì)劃中進(jìn)行取舍，沒(méi)有問(wèn)題。

這一取舍將涉及所有軍種、多個(gè)武器項(xiàng)目。例如，在新任眾議院武裝力量委員會(huì)主席、長(zhǎng)期批評(píng)核力量投入過(guò)大的史密斯影響下，核武器的更新?lián)Q代毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)受到影響。在“三位一體”核力量的更新計(jì)劃中，用以替代俄亥俄級(jí)的哥倫比亞級(jí)核潛艇比B-21隱身轟炸機(jī)、新的陸基洲際彈道導(dǎo)彈、遠(yuǎn)程巡航導(dǎo)彈擁有更強(qiáng)的削支免疫力。如果不得不砍錢(qián)甚至直接砍項(xiàng)目（如規(guī)劃中的遠(yuǎn)程巡航導(dǎo)彈便很有可能被砍），那么哥倫比亞級(jí)潛艇是最有可能得到保護(hù)的項(xiàng)目。

而在核力量的通盤(pán)取舍之外，為了保護(hù)哥倫比亞級(jí)，海軍一些尚在初期因此沒(méi)有形成政治受益群體的項(xiàng)目可能也會(huì)被犧牲，如加強(qiáng)近海支援和作戰(zhàn)能力、為瀕海戰(zhàn)斗艦“填坑”的新護(hù)衛(wèi)艦（FFG(X)）計(jì)劃。

此外，五角大樓高層多次提及要放緩包括太空、激光、高超聲速武器等項(xiàng)目。但這些本是美國(guó)希望在與中俄“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”、或奧巴馬政府所謂“第三次抵消戰(zhàn)略”中維持或重建優(yōu)勢(shì)地位的基礎(chǔ)。這種主動(dòng)放緩、“顧全大局”的表態(tài)之下，哀怨之態(tài)盡顯無(wú)遺。而作為美軍“重建”計(jì)劃和“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”方針的直接受益者，軍工企業(yè)也在密集發(fā)聲，強(qiáng)調(diào)削減這些新項(xiàng)目開(kāi)支的戰(zhàn)略危害性。二者畢竟搭臺(tái)唱戲上百年，雖口角不斷但終究是同路人，一唱一和嫻熟無(wú)比。而這種輿論和政治施壓也是一種策略。

事實(shí)上，五角大樓在面臨經(jīng)費(fèi)取舍時(shí)經(jīng)常使用這種以退為進(jìn)的“苦肉計(jì)”，例如將那些他們明知國(guó)會(huì)極為重視的項(xiàng)目列入削減名單，等待兩黨之間、府院之間纏斗，進(jìn)而從中得利。不過(guò)這種策略也有風(fēng)險(xiǎn)，例如在2013年便未能阻止自動(dòng)減支的發(fā)生，落得個(gè)弄巧成拙。

軍費(fèi)回落，錢(qián)不夠花，那么省錢(qián)是個(gè)選項(xiàng)嗎？理論上是，現(xiàn)實(shí)中難。五角大樓一直被外界詬病浪費(fèi)過(guò)甚、管理漏洞太多，這種批評(píng)聲音最近幾年尤其強(qiáng)烈，并引發(fā)了五角大樓的糾偏例如首次審計(jì)、開(kāi)列節(jié)流計(jì)劃等等。在五角大樓編列目前的預(yù)算申請(qǐng)時(shí)，便已將2019至2023年減少行政和項(xiàng)目浪費(fèi)省下的460億美元作為前提。但問(wèn)題是，成功省錢(qián)只是一個(gè)預(yù)期，而五角大樓龐大的機(jī)構(gòu)和運(yùn)作文化、各戰(zhàn)區(qū)部隊(duì)長(zhǎng)期的運(yùn)行管理機(jī)制都不是一朝一夕可以改變。11月中旬，五角大樓完成了這首次審計(jì)，不意外地沒(méi)有過(guò)關(guān)。雖然這次審計(jì)的結(jié)果本身是次要的，更重要的是國(guó)防部在晚于美國(guó)其他政府部門(mén)近30年之后終于開(kāi)始嘗試改變。但這次審計(jì)的過(guò)程與結(jié)果再一次印證了五角大樓管理中太多的資源、財(cái)產(chǎn)管理漏洞。此外，數(shù)年以百億計(jì)的節(jié)流計(jì)劃對(duì)于每年以千億計(jì)的軍費(fèi)而言即便不是杯水車(chē)薪也很難起到?jīng)Q定性影響。

在2015年軍費(fèi)系列的第一篇文章中，筆者曾說(shuō)道：“美國(guó)軍事戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型已日益淪為官僚政治、軍種間競(jìng)爭(zhēng)以及組織標(biāo)準(zhǔn)化流程合力作用的產(chǎn)物?！彪m然特朗普政府將美國(guó)所處戰(zhàn)略安全環(huán)境定位于“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”，雖然這種定位一時(shí)間似乎使美軍具備了突破僵局與掣肘進(jìn)行擴(kuò)軍、“重建”的條件，筆者依然維持如上判斷。

如果軍費(fèi)回落小周期真的發(fā)生，也不過(guò)是戰(zhàn)略再一次成為政治的附麗。

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