新西蘭位于太平洋西南部，由南島、北島兩個大島和斯圖爾特島及附近若干小島組成，屬溫帶海洋性氣候。該國全境多山，平原狹小，總面積約27萬平方公里，總人口約500萬，經濟發(fā)達，以農牧業(yè)為主，農牧產品出口約占出口總量一半。羊肉和奶制品出口量居世界第一位，羊毛出口量居世界第三位。

新西蘭受諸多自然災害影響，包括地震、火山、土壤侵蝕、山體滑坡和極端天氣事件。與世界各地所正在經歷的一樣，氣候變化又加重了自然災害的嚴重程度及頻次；隨著海平面上漲、海洋變暖、高溫天數增多、降雨量異常等漸進性變化發(fā)生，嶄新風險也將不期而至。到底還將迎來何種變化？這些變化將以何種速度演進？眼下不能斷言，但亟需做出長期規(guī)劃。

 面對氣候變化，唯一途徑就是提升韌性。韌性涵蓋氣候緩解和氣候適應兩方面。

氣候緩解行動時不我待。改變人類行為方式，減少溫室氣體排放并扼制全球變暖，是氣候變化應對的重要一步。就新西蘭而言，已發(fā)布碳減排規(guī)劃，推動向低排放韌性經濟轉型。

另一方面，氣候適應規(guī)劃的重要性更加凸顯。在過去的100年里，全球升溫幅度達到1.1℃，毀滅性影響已然顯現。2021年成為新西蘭有記錄以來最熱年份。所謂氣候適應，是評估和管理風險、評估所采取行動的有效性并根據需要調整這些行動的持續(xù)過程。提升對于不可避免的氣候變化影響的適應力，地方面對風險就會更具韌性。需要充分利用過去在自然災害方面積累的經驗，從而為未來愈發(fā)高企的風險做好準備。

氣候變化的不確定性令人警醒：已經沒有什么時間可以浪費了！現在必須采取行動，為建設更具氣候適應力的城鄉(xiāng)社區(qū)奠定基礎，同時在當下的每一件事中都要考慮氣候風險。

綜上，早已出臺的新西蘭碳減排規(guī)劃以及2022年8月3日出臺的國家氣候適應規(guī)劃，共同構成新西蘭國家層面的全面氣候變化緩解和氣候適應響應戰(zhàn)略。

2021年11月新西蘭海面溫度異常，暗紅色表示高于正常水平3℃（圖來自https://www.chineseherald.co.nz/news/new-zealand/marine-heatwave-is-unfolding/）

適應氣候變化：新西蘭的長期戰(zhàn)略

新西蘭為適應氣候變化提出了為期30年的長期策略。工作安排如下：自2020年至2050年，每隔6年開展一次全國氣候變化風險評估，共計6次；自2022年至2052年，與時俱進，基于每一次評估，共推出6部國家氣候適應規(guī)劃。本文引介的，是新西蘭2022年8月3日出臺的首部國家氣候適應規(guī)劃，它是新西蘭氣候適應長期戰(zhàn)略的一部分，也是基于2020年新西蘭第一次全國氣候變化風險評估結果制訂，其有效期限為2022-2028年。

新西蘭氣候適應長期戰(zhàn)略的愿景、目的與目標如下：

愿景：新西蘭的民眾、地方和系統(tǒng)都具有韌性，能夠適應無可避免的氣候變化所帶來的影響，且應當以公平、低成本和有序的方式達成。

目的：讓新西蘭人民對氣候變化加以預備，并適應氣候變化帶來的后果。

目標：① 降低對氣候變化影響的脆弱性；② 增強適應能力，并在各個層面的決策中都考慮氣候變化；③ 強化氣候變化韌性。

2021年6月，新西蘭南島的洪水災情（圖來自https://www.sohu.com/picture/470042584）

每6年開展一次國家氣候變化風險評估，其目的在于：識別出需要為之進行準備的氣候變化風險。第一部國家氣候適應規(guī)劃（2022-2028年），重點在于打好基礎，著眼于氣候適應行動的四大優(yōu)先考慮：

－更好的風險知情決策。

－在適宜的地點實施氣候適應型開發(fā)。

－氣候適應方案，包括有計劃的撤退（managed retreat）。

－在政府治理中嵌入氣候韌性。

如何實現更好的風險知情決策？

氣候變化對人們選擇在何處居住和投資，如何開展農業(yè)生產和業(yè)務經營，以及如何保護自身安全都將產生影響。為了做出正確決定，有必要評估當前和未來對家庭、企業(yè)和社區(qū)造成影響的氣候風險。新西蘭國家氣候適應規(guī)劃，可幫助新西蘭民眾做出更好的風險知情決定。

為確保每個人都能獲得最新的相關信息、工具、方法和指導，政府將：

－提供對最新氣候預測數據的訪問權限，為新西蘭民眾提供評估氣候風險和做出適應決策所需的數據。

－設計和開發(fā)風險、韌性和氣候適應信息門戶，為公眾提供自然災害風險信息、氣候數據和氣候決策信息。

－建立毛利人氣候平臺，使毛利人能夠積極參與政策設計并采取毛利氣候行動，支持毛利人各個部落分支制定氣候適應和減緩戰(zhàn)略和行動計劃。

－改進土地信息備忘錄上的自然災害信息，幫助民眾在購買房產時就自然災害風險做出更明智的決定

－提供有針對性的滾動計劃，使決策者能夠評估并對氣候相關風險的管理進行計劃。

氣候變化將對新西蘭帶來的影響示意圖。

如何在適宜的地點推動氣候適應型開發(fā)？

城鄉(xiāng)建成環(huán)境的使用壽命相當長。眼下做出的關于如何開發(fā)以及在何處開發(fā)的決定，的確非常重要。建筑、基礎設施和城鄉(xiāng)社區(qū)必須能夠抵御氣候變化的影響，才有助于提升適應氣候變化的能力。

為確保規(guī)劃和基礎設施投資系統(tǒng)在正確的地方指導適應氣候變化的發(fā)展，并應對不斷變化的風險，政府將：

－對資源管理系統(tǒng)加以改革，以支持具有韌性的建筑、基礎設施和社區(qū)，并鼓勵未來在適宜地點的增長和開發(fā)。地方議會應該運用其現有權力，在適當的地方推動具有氣候適應力的開發(fā)。至少，地方議會行使資源管理職能時，應采用國家氣候適應規(guī)劃中所推薦的氣候情景。

－通過國家規(guī)劃框架確定自然災害風險管理和氣候適應的方向。

－改革供水服務的制度安排，為城鄉(xiāng)社區(qū)帶來健康和福祉，并為子孫后代保護環(huán)境。

氣候適應方案有哪些？方案為何包括有計劃的撤退？

新西蘭眾多城鄉(xiāng)社區(qū)已受到自然災害事件的威脅。氣候變化雪上加霜，導致災害事件的嚴重性和頻率隨著時間推移而增加。地方議會和社區(qū)可考慮擬定一系列氣候適應方案來降低風險。管理和應對不同的氣候風險，有以下方案可供選擇。

規(guī)避；② 防護；③接納；④ 撤退。

自左至右，分別示意了對于氣候風險的規(guī)避、防護、接納和撤退方案。

為支持地方議會、城鄉(xiāng)社區(qū)、企業(yè)和個人知曉并考慮其所在地區(qū)可采用的氣候適應方案，政府將：

－通過立法，以支持資產從風險區(qū)域有計劃地撤出。

－對地方政府的未來加以審視，以確保地方議會具備敏捷、可持續(xù)和前瞻性的決策能力。

－發(fā)布關于新西蘭氣候變化成本和韌性投資的工作計劃。

－確保毛利人能夠獲得信息和建議，以幫助他們了解威脅、減少對文化資產“毛利珍寶”的影響，并達成氣候適應。

全球來看，氣候變化背景之下，氣候移民現象漸趨顯著。新西蘭的國家氣候適應規(guī)劃中提及的有計劃撤退，算是國家計劃下的“氣候移民”，是一種減少或消除無法承受風險的方法。采取有計劃撤退方案，能夠將具有文化意義的資產、活動和場所遷移到遠離氣候變化和自然災害風險的地區(qū)。就高風險地區(qū)的城鄉(xiāng)社區(qū)而言，有計劃撤退是一種氣候適應的選擇方案。某些情況下，撤退可能是最后的手段，任何時候都需要謹慎權衡成本和收益。

如何在政府治理中嵌入氣候韌性？

政府應把氣候適應力納入其所有戰(zhàn)略和政策。

就自然環(huán)境而言，當生態(tài)系統(tǒng)健康且多樣化時，可以更有效地適應氣候威脅。為支持生物多樣性的蓬勃發(fā)展，達成健康、平衡且互相連通的生態(tài)系統(tǒng)，政府將：

－實施關鍵性生物多樣性政策和戰(zhàn)略，以保護、恢復和增強本土生物多樣性對氣候變化的抵御能力。

－開展生物安全行動，保護生態(tài)系統(tǒng)和經濟免受入侵物種的侵害。

－實施重要的淡水管理計劃，以確保水的供應和安全，并保證水系健康。

居所、建筑物和地方，對民眾的健康、福祉和生活質量起著至關重要的作用。在適宜的地方推動具有氣候適應力的開發(fā)，為社區(qū)考慮氣候適應方案奠定基礎，有助于其適應不斷變化的氣候，并支持人和社區(qū)的繁榮發(fā)展。除上述行動之外，政府還將：

－減少和管理氣候災害對家庭和建筑物的影響。提供有關氣候影響和適應方案的信息，對業(yè)主、租戶和房屋建筑商提供幫助。

－提高公共住房的氣候風險抵御能力，減少氣候災害對公租房住戶的影響。

基礎設施為人們提供生活、工作、學習和娛樂所需的必要服務。為了減少現有資產的脆弱性并確保新建基礎設施適應不斷變化的氣候，政府將：

－為基礎設施制定韌性標準或規(guī)范，以推動現有和新建基礎設施資產風險降低和做出韌性規(guī)劃。

－將氣候適應性納入財政部關于基礎設施的決策，以確保在新建基礎設施和重大更新或升級計劃的決策中把氣候風險納入考慮。

－編制指南，以支持基礎設施資產的所有者去評估、理解和管理氣候變化對其基礎設施資產及所提供服務的影響和風險。

－制定和實施新西蘭交通局的氣候適應方案，以達成具有氣候適應能力的交通網絡和行程，將人、物資和地方連接起來，打造一個繁榮興旺的新西蘭。

城鄉(xiāng)社區(qū)是多樣化的，并以不同方式承受氣候變化的影響。建立和維護強大的社區(qū)，將為新西蘭民眾提供恰如其分的氣候適應工具。為支持有能力應對氣候風險的韌性社區(qū)建設，政府將：

－使應急管理系統(tǒng)現代化，以提升為新西蘭應急管理提供支撐的監(jiān)管框架。

－提高對氣候相關危害的認識，使應急預備成為日常生活的一部分。

－制定國家衛(wèi)生氣候適應方案，使衛(wèi)生部門做好準備，以滿足氣候變化背景下的社區(qū)需求。

氣候變化的影響，如洪水、干旱和海平面上升，早已加諸經濟之上。為確保經濟在氣候變化面前保持韌性，并抓住未來的機遇，政府將：

－制訂家庭洪水保險方案，以支持社區(qū)抵御極端天氣后果并促進災后恢復。

－制定戰(zhàn)略以確保貨運和供應鏈系統(tǒng)具備韌性、安全可靠，并為可能的擾斷做好預案。

－通過氣候相關信息披露計劃，幫助企業(yè)做出識別氣候相關風險、把握機遇和吸引投資的更好決策。

與自然合作，共同應對氣候變化

保護生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)，是應對氣候變化的依托。寶貴的本土生態(tài)系統(tǒng)，可以提供緩沖，保護人類免受氣候變化的影響，可匯集碳、支持生物多樣性以及改善社區(qū)福祉。為共同應對氣候和生物多樣性危機，政府將：

－優(yōu)先考慮基于自然的解決方案，以適應氣候變化，同時提供其他社會經濟和環(huán)境效益。將基于自然的解決方案嵌入交通政策，并識別出將此類解決方案融入城市形態(tài)的路徑。

－擬定一個綜合工作計劃，以達成氣候、生物多樣性和更廣泛的環(huán)境成果。

不同部門和個人應付出何種努力？

所有人都不能免于氣候變化的影響，也都應在韌性提升方面發(fā)揮作用。人人都需要做好準備，為建成具有氣候適應能力的新西蘭而付出努力。

就中央政府而言，應發(fā)揮領導作用，并出臺政策和制度，以支持有效氣候適應能力建設。地方政府在氣候影響和風險管理方面處于第一線。地方議會在自然災害、民防和應急管理以及提高社區(qū)韌性方面承擔重要職責。毛利人扮演著獨特角色，在社區(qū)氣候適應能力提升和文化景觀保護方面的作用不可或缺。社區(qū)和個人需要做好準備，以應對氣候變化對日常生活的影響以及為私人資產帶來的風險。私營部門需要有所投入，以降低企業(yè)和資產的風險。企業(yè)也應敏銳察覺和抓住國家氣候適應行動所帶來的嶄新經濟機會，例如引入新技術和進入新市場。

對原住民的考慮：如何在毛利人主導之下實現毛利人的公平轉型？

新西蘭的原住民毛利人（圖來自http://slide.tj.sina.com.cn/travel/slide_48_33503_113817.html#p=5）

不同社區(qū)會以不同方式經歷和承受氣候變化。新西蘭國家氣候適應規(guī)劃考慮了適應能力較差且受氣候變化影響不成比例的社區(qū)——包括毛利人、太平洋島民和少數民族社區(qū)、低收入群體、殘疾人和老年人、婦女、兒童和青年以及農村社區(qū)。

毛利人是新西蘭原住民和少數民族，目前人口約70萬。新西蘭國家氣候適應規(guī)劃中，對毛利人的權益和參與有特別考慮。確保由毛利人自行領導的毛利人公平轉型，以維護《懷唐伊條約》之下的毛利人權利和利益。實現公平轉型，意味著建立毛利人與權力之間的關系和能力，以便毛利人作為合作伙伴推進氣候響應工作。毛利人領導的氣候變化倡議Te Ihirangi已提供框架，將毛利人的價值觀和原則融入氣候變化世界觀。該框架為推進氣候適應戰(zhàn)略和國家適應計劃提供了一種視角。

無論國家氣候變化適應規(guī)劃，還是碳減排規(guī)劃，都反映了相互聯(lián)系的原則。這正是毛利人氣候變化倡議的核心，為毛利人和新西蘭政府共同合作開辟了途徑：

－為毛利氣候行動開發(fā)一個新平臺，使被稱為“大地原居民”的毛利人能積極參與氣候響應行動。

－制定毛利氣候戰(zhàn)略和行動計劃，在新西蘭國家氣候響應行動中，實現毛利人部族的提升和毛利人教育的改善。

－確保為社區(qū)行動、部族行動和解決方案提供所需資金和資源。

2018年到2028年：首部新西蘭國家氣候變化適應規(guī)劃的準備期和有效期

如前所述，新西蘭首部國家氣候變化適應規(guī)劃的出臺，經歷了數年前期工作準備，并將持續(xù)使用到2028年。為了邁向韌性、可持續(xù)、多產而包容的新西蘭，2018年至2028年的工作如下所列：

2018年，氣候變化適應技術工作團隊建議公布。

2019年，2002年新西蘭氣候變化應對法案的修正案，要求制定國家氣候適應規(guī)劃。

2020年，首部國家氣候變化風險評估公布。

2022年，首部國家氣候變化適應規(guī)劃公布；新西蘭政府與毛利人共同設計毛利人氣候行動平臺。

2023年將開展以下工作：

－啟動風險和韌性門戶網站。

－通過自然和建成環(huán)境法和空間規(guī)劃法。

－提供對地方政府的未來加以審視的最終報告和建議。

－實施關于本土生物多樣性的國家政策聲明。

－貨運和供應鏈戰(zhàn)略啟動。

－新西蘭交通局氣候適應計劃公布。

2024年將開展以下工作：

－新西蘭氣候預測數據集可供使用。

－大型金融機構需要披露氣候風險和機遇相關信息。

－長期規(guī)劃，為社區(qū)設定戰(zhàn)略方向。

－氣候適應法案通過。

－建立新的水務實體。

－出臺政府公租房機構的氣候適應型公共住房倡議。

－新的民防和應急管理立法生效。

－水供應和水安全項目立項。

2025年將開展以下工作：

－啟動公共氣候危害教育戰(zhàn)略。

－國家規(guī)劃框架為氣候適應和自然災害風險管理確定方向。

－建筑規(guī)范更新完成。

－將氣候風險納入財政部決策。

2026年將開展以下工作：

－第二次全國氣候變化風險評估發(fā)布。

－更新住房和城市開發(fā)融資模型，把氣候風險納入考慮。

－新西蘭電力傳輸氣候適應計劃發(fā)布。

－確定對建筑規(guī)范的更新。

2027年將出臺長期規(guī)劃，為社區(qū)設定戰(zhàn)略方向。

2028年，將繼續(xù)制定區(qū)域空間戰(zhàn)略，以及自然和建成環(huán)境法案計劃。這一年，將公布第二部國家氣候變化適應規(guī)劃。

關于新西蘭首部國家氣候變化適應規(guī)劃中涵蓋的行動方案，以篇幅為46頁的行動表的形式，分部門分專業(yè)分項詳細列出，限于本文篇幅，不做羅列。

綜上，新西蘭的首部全國氣候適應規(guī)劃，可謂“現在就開始管理風險，為未來而著手去管理風險”。