2018年6月30日，廣州，幾個老人在樹蔭下休閑。隨著老齡化社會的一步步推進，雇傭的保姆和家庭護理越來越多地取代了子女的照顧和陪伴。 視覺中國 資料圖

老齡化是本世紀全球人口發(fā)展的突出趨勢。中國人口老齡化速度很快，壓力尤其突顯。這要求中國的社會經(jīng)濟體系、制度安排和城鄉(xiāng)空間規(guī)劃需要盡快調(diào)整，以適應人口老齡化的過程。由于絕大多數(shù)老年人仍然生活在社區(qū)，建設能夠更好地適應老年人口綜合需求的城鄉(xiāng)社區(qū),是積極應對老齡化的題中應有之義。

世界衛(wèi)生組織在1980年代提出“健康老齡化”的概念，在1990年哥本哈根世界老齡大會上將“健康老齡化”確立為應對老齡化的全球戰(zhàn)略。2002年的世界老齡大會通過了世界衛(wèi)生組織提出的“積極老齡化”的行動建議，將健康、參與和保障構(gòu)成應對老齡化的政策框架基礎。積極老齡化強調(diào)發(fā)揮老年人口在物質(zhì)、社會和精神方面的潛力，支持老年人口根據(jù)其需要、愿望和能力參與社會經(jīng)濟活動和公共事務。

在積極老齡化的視野下來討論養(yǎng)老服務體系建設，依托社區(qū)和在老年人口生活的地點加強養(yǎng)老服務顯得尤其重要。

什么是社區(qū)整合性養(yǎng)老服務體系

上海在2005年率先提出“9073”的養(yǎng)老服務事業(yè)的總體格局，即90%的人口由家庭自我照顧，7%的人口享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務，3%的人口享受機構(gòu)中養(yǎng)老服務?？傮w上看，“9073”的養(yǎng)老服務體系，只是解決了政府養(yǎng)老的財政預算如何安排的問題，并不能對如何實施養(yǎng)老服務體系建設提供細化的工作指南。

在積極老齡化視野下，需要基于“社區(qū)主義”的發(fā)展趨勢加強養(yǎng)老服務體系建設，其工作重點是依托社區(qū)整合資源和整合服務供給，促進家庭、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老的有機聯(lián)動，提供綜合性、專業(yè)性的服務，增強養(yǎng)老服務和社區(qū)生活的緊密結(jié)合。

借鑒日本、中國臺灣等國家地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設的經(jīng)驗，社區(qū)整合性養(yǎng)老服務體系建設包括以下幾個方面：

第一是服務供給的聯(lián)動性。社區(qū)整合性養(yǎng)老服務，是依托社區(qū)實現(xiàn)家庭-社區(qū)-機構(gòu)養(yǎng)老服務的相互支持和共同聯(lián)動。在社區(qū)內(nèi)可以建立包括老年活動中心、托老服務、老年生活公寓和護理醫(yī)院等不同功能的多樣化機構(gòu)，豐富養(yǎng)老服務能力，以及根據(jù)老年人口不同的分級服務需求提供服務。社區(qū)整合性服務是建設一個完整的社區(qū)平臺，為老年人口家居生活和機構(gòu)養(yǎng)老開展支持和服務。

第二是服務內(nèi)容的綜合性。社區(qū)整合性養(yǎng)老服務，不僅致力于滿足老年人口的生活照料和家庭服務，同時支持老年人口健康促進和醫(yī)療護理，以及包括文化、體育、休閑發(fā)展等綜合需求。不僅要實現(xiàn)包括預防、康復、醫(yī)療和照顧相結(jié)合的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，而且需要擴展醫(yī)養(yǎng)體的結(jié)合，以及和文化、教育等多樣性需求的緊密結(jié)合。

第三是服務主體的多元性。社區(qū)整合性養(yǎng)老服務，不僅應積極增強家庭養(yǎng)老的能力，同時需要鼓勵鄰里互助、通過志愿者和義工，加強專業(yè)社會工作者、醫(yī)生、護理員、法律從業(yè)人員等服務供給力量，提供系統(tǒng)整合的專業(yè)服務和社會服務。

第四是服務資源的多樣性。社區(qū)整合性的養(yǎng)老服務體系建設最大的優(yōu)勢，是共享和調(diào)動社區(qū)內(nèi)不同的資源對養(yǎng)老服務提供支持，例如學校的食堂、社區(qū)的文化站、圖書館、社區(qū)衛(wèi)生中心、醫(yī)院、超市、餐飲等，通過社區(qū)資源網(wǎng)絡的整體性構(gòu)造，強化社區(qū)功能整體的作用，增強養(yǎng)老服務的能力。

第五是服務流程的整體性。社區(qū)整合性養(yǎng)老服務，需要政府的管理和投入、社會組織的公益服務，以及市場服務的產(chǎn)業(yè)等共同發(fā)揮作用。通過對養(yǎng)老服務的需求評估、服務供給、服務監(jiān)管和需求反饋，形成制度化的服務流轉(zhuǎn)，執(zhí)行專業(yè)化、標準化的服務標準。同時通過社區(qū)養(yǎng)老服務信息的優(yōu)化，不斷提高服務質(zhì)量，實現(xiàn)精準化的養(yǎng)老服務。

社區(qū)整合性養(yǎng)老服務體系的支撐機制

第一，通過社區(qū)規(guī)劃為整合性養(yǎng)老服務提供適老生活的基礎環(huán)境和社會設施。

老齡化帶來具體地點的人口結(jié)構(gòu)和人口生活內(nèi)容發(fā)生變化，因此需要空間的調(diào)整實現(xiàn)有效應對。社區(qū)整合性養(yǎng)老服務體系建設，要求改變割裂性的家居養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老的建設標準和設計標準，豐富社區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容，提供分層次的社區(qū)養(yǎng)老服務規(guī)劃的設計方案，為依托社區(qū)的養(yǎng)老服務發(fā)展提供更加有效的物質(zhì)基礎環(huán)境的配置。

社區(qū)整合性養(yǎng)老服務要求依托機構(gòu)養(yǎng)老標準開展家庭適老化改造，這將為建筑和家裝領域帶來新的標準化要求和新的發(fā)展機遇。在社區(qū)中需要為老年人的生活需求提供相關的物理環(huán)境和設施建設，例如適合老年人行走的步道、無障礙設施，適合老年人休息的長椅和涼棚，更大比例慢行交通的公共道路，促進健康鍛煉和生態(tài)服務的廣場，公園等。根據(jù)老年人口生活需求提供15分鐘養(yǎng)老服務圈的服務安排，居委會、街道對道路，公園，體育，文化服務，社區(qū)商業(yè)和餐飲業(yè)設施，老年醫(yī)療護理和養(yǎng)老床位數(shù)形成指導性的規(guī)定。

在社區(qū)規(guī)劃和建設實施適老化改造的過程中，需要重視老年人口自身的需求，將老年人口的參與作為城市社區(qū)規(guī)劃的基礎。老年人的參與、其子女的參與，包括社會工作者等社會組織的參與應該作為社區(qū)規(guī)劃的必要基礎，在社區(qū)規(guī)劃過程中得到實施，才能使城市的物理空間實現(xiàn)老年友好。這也進一步說明，社區(qū)規(guī)劃應該采取一種治理的指導原則。治理的發(fā)展需要基層黨組織發(fā)揮積極作用，需要廣泛的社會動員以發(fā)現(xiàn)公眾需求，通過不同社會組織開展對話和協(xié)商，才能將供給和需求實現(xiàn)有機結(jié)合，并從根據(jù)上實現(xiàn)需求為中心的規(guī)劃。在充分參與的基礎上，社區(qū)發(fā)展應該通過社區(qū)規(guī)劃師制訂工作清單，通過治理的機制開展社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)更新，才能建設適應所在社區(qū)人口特點和具體需求的養(yǎng)老服務空間安排。

在城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃和建設過程中，應該根據(jù)城鄉(xiāng)社區(qū)的不同類型，所在社區(qū)人口總量結(jié)構(gòu)和人口構(gòu)成的不同，在空間環(huán)境和社會規(guī)劃中實現(xiàn)不同的具體設置。在人口密集的城市中心的社區(qū)養(yǎng)老服務的規(guī)劃配置，和在郊區(qū)農(nóng)村的社區(qū)養(yǎng)老服務基礎設施建設，由于人口數(shù)量和人們生活方式的顯著不同，帶來人口的需求不同，其社區(qū)規(guī)劃的安排也應該有不同的特點。

在社區(qū)整合性養(yǎng)老服務體系建設的空間規(guī)劃中，應特別重視老年服務物質(zhì)設施在時間和空間上進行合理配置，以及增強功能的彈性。例如重視發(fā)展一些復合型的養(yǎng)老設施，這樣能夠使老年服務的空間安排可以發(fā)揮最大化的效用。這也恰恰能夠表現(xiàn)出需要增強養(yǎng)老服務在社區(qū)發(fā)展中的整體性。例如在一些城市的郊區(qū)，老年活動中心和養(yǎng)老院供過于求，而在中心城市的空間卻不足。在一些城市中心社區(qū)，可以將幼兒園和養(yǎng)老院的場地結(jié)合起來，這樣能夠一定程度上擴充養(yǎng)老服務的空間，并形成一種通過老年人口照料幼童、幼童豐富老年人口精神生活的良好的互動。一些社區(qū)公共空間，白天可以作為通勤和商業(yè)、餐飲服務的空間，晚上可以作為老年人口體育鍛煉的地點。這一定程度上能避免由于缺乏場地，居民區(qū)內(nèi)的廣場舞出現(xiàn)擾民的現(xiàn)象，老年人的體育鍛煉和社會交往能夠得到增強，同時能夠豐富社區(qū)的文化活動。努力探索增強空間的彈性，對于實現(xiàn)基于社區(qū)的整體養(yǎng)老服務有巨大的潛力。

第二，通過科技創(chuàng)新建設智慧養(yǎng)老社區(qū)及為老年人生活發(fā)展提供精準化服務。

科技發(fā)展有助于整合社區(qū)服務各種資源，提高服務效率，并增強老年人口獲得各類服務的可及性。特別是基于科技的服務深化，能夠使老年人口在活動性下降的過程中得到必要的支持，繼續(xù)實現(xiàn)其公共生活的參與，例如一些社區(qū)通過綜合性的網(wǎng)絡應用解決老年人口所需要的家政服務、維修服務、交通服務、餐飲購物，等等?？萍挤找彩菇逃?、健康等各類遠距服務得以可能，特別是電子健康檔案的社區(qū)應用，能夠幫助老年人的醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院和家庭醫(yī)生的服務整合。此外，科技創(chuàng)新還能增強老年人口之間的社會網(wǎng)絡，提升老年人口社會參與的能力。

中國不少地區(qū)正在開展智慧養(yǎng)老社區(qū)的探索項目，通過養(yǎng)老服務平臺和信息化結(jié)合在一起，構(gòu)成了智慧養(yǎng)老服務平臺?；陴B(yǎng)老服務平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)管理，從而能夠提供更加精準化的老年服務，例如主動地對老年健康、安全提供預警、服務和救助。通過養(yǎng)老服務信息平臺，有助于對養(yǎng)老服務狀況開展及時評估，有利于對優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務體系，乃至于社區(qū)空間規(guī)劃和設計提出建議。同時，從養(yǎng)老服務平臺的運營模式看，通過對接企業(yè)、會員制的居民投入，以及政府的財政支持和監(jiān)管，有助于實現(xiàn)整合化的服務。

第三，通過社會治理提升社區(qū)養(yǎng)老服務的共同參與和多元供給。

社區(qū)整合性的養(yǎng)老服務體系建設離不開政府的主導，但是由于政府的資源是有限的，單純依靠政府的行政投入，依靠政府的行政管理是難以完成的。只有通過廣泛的公共參與和社會力量的積極投入，在社區(qū)中形成養(yǎng)老服務的共同體，才能實現(xiàn)社區(qū)依托的養(yǎng)老服務體系建設。因此，社區(qū)整合性的養(yǎng)老服務體系的建設需要基于社區(qū)發(fā)展能力的提高，需要社區(qū)本身從行政化的社區(qū)事務安排中轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕疫\行的社會治理共同體。

社區(qū)整合性養(yǎng)老服務體系的建設，需要在基層社區(qū)中建立豐富的專業(yè)性服務網(wǎng)絡，需要專業(yè)性的養(yǎng)老服務人力資源隊伍，包括護理員、營養(yǎng)師，醫(yī)生，社會工作者等等，同時通過各種專業(yè)性的社會組織、市場組織來參與到社區(qū)養(yǎng)老服務的具體供給中去。社區(qū)養(yǎng)老服務要形成產(chǎn)業(yè)市場，才能使社區(qū)養(yǎng)老服務具有可持續(xù)性。政府可以通過養(yǎng)老服務補貼、購買服務等各種手段，激勵市場主體、社會組織和社會企業(yè)的發(fā)展，豐富社區(qū)養(yǎng)老服務的社會主體的發(fā)育。

第四，通過公共政策為社區(qū)整合性養(yǎng)老服務提供制度支持。

基于中國國情，社區(qū)整體養(yǎng)老服務體系特別需要政府主導，離不開有效的公共政策供給和管理制度安排。這包括在國家宏觀層面和地方政府層面，應該為加強社區(qū)整合性養(yǎng)老服務體系的建設制定專項計劃。政府需要主導制定社區(qū)養(yǎng)老服務設施管理和運行的制度規(guī)定，規(guī)范養(yǎng)老服務的標準，對養(yǎng)老服務進行科學監(jiān)管，促進養(yǎng)老機構(gòu)建設融資和企業(yè)債券，增強對養(yǎng)老服務的財政補貼和對養(yǎng)老服務提供稅收減免，完善對養(yǎng)老服務專業(yè)人才的培養(yǎng)和資格認定的制度規(guī)定，等等。政府不同部門應該形成合力，形成整合性的公共政策體系和管理制度安排，才能使社區(qū)整合性的養(yǎng)老服務實現(xiàn)有效運作。

在中國快速老齡化的過程中，需要探索在城鄉(xiāng)社區(qū)中因地制宜地形成富有特色的養(yǎng)老模式，形成社區(qū)整合性養(yǎng)老服務體系的規(guī)劃設計方案、技術(shù)應用方案、社會治理建設方案，以及和相關公共政策制定和實施的方案。只有這樣，才能夠有助于強化社區(qū)生活共同體的養(yǎng)老服務功能，創(chuàng)造出老年人口積極參與其中的社會生活形態(tài)，實現(xiàn)積極老齡化的發(fā)展目標。

（作者任遠系復旦大學人口研究所教授。本文完整版本刊于《城鄉(xiāng)規(guī)劃》2020年第3期。）