應(yīng)對(duì)當(dāng)前地方債務(wù)形勢(shì)的嚴(yán)峻性有清醒認(rèn)識(shí)。圖為2020年7月30日，無人機(jī)拍攝的鎮(zhèn)安縣鎮(zhèn)安中學(xué)豪華建筑群。位于陜西省西南部的鎮(zhèn)安縣是深度貧困縣，2019年剛脫貧摘帽，全縣年財(cái)政收入不足2億元，但修建這所中學(xué)卻花了7.1億元。 新華社 圖

在對(duì)地方政府債務(wù)的討論中，地方政府近乎無限的投資沖動(dòng)成為一個(gè)核心關(guān)注點(diǎn)。某些地方領(lǐng)導(dǎo)為在有限任期內(nèi)謀政績(jī)，圖發(fā)展，其投資沖動(dòng)近乎無限。人心不足蛇吞象，一旦缺乏有效制衡，貽害無窮。

但另一方面，地方政府的可用財(cái)力有限，可能無力支撐這種投資沖動(dòng)。目前對(duì)地方政府債務(wù)（以下簡(jiǎn)稱為“地方債務(wù)”）的評(píng)估通?？紤]的是地方綜合財(cái)力，即一般公共預(yù)算財(cái)力和政府性基金預(yù)算財(cái)力之和；但這一概念嚴(yán)重高估了地方可用于償債的可用財(cái)力。一般公共預(yù)算支出要優(yōu)先用于“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆钡取叭！敝С?，政府性基金預(yù)算也需要承擔(dān)征地拆遷補(bǔ)償和土地出讓前期開發(fā)支出等成本性支出。在扣除“三?！焙驼鞯爻杀竞?，地方可用財(cái)力可能所剩不多。

本研究主要目的是厘清地方可用財(cái)力，并藉此重新測(cè)算地方債務(wù)率。本研究表明，地方公共預(yù)算財(cái)力中可用財(cái)力不足30%，而政府性基金財(cái)力中可用財(cái)力不足50%；中西部地區(qū)由于地方公共預(yù)算收入和政府性基金收入較少，可用財(cái)力占比更低；由此導(dǎo)致可用財(cái)力口徑債務(wù)率遠(yuǎn)高于綜合財(cái)力口徑債務(wù)率。因此，應(yīng)對(duì)當(dāng)前地方債務(wù)形勢(shì)的嚴(yán)峻性有清醒認(rèn)識(shí)。

評(píng)估收支壓力對(duì)可用財(cái)力的影響，不僅關(guān)乎地方債務(wù)率，在更大背景下看，也有助于認(rèn)識(shí)地方財(cái)政困難度。事實(shí)上，在“優(yōu)等生”深圳都直呼今年是“財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)最為嚴(yán)峻復(fù)雜的一年”的當(dāng)下，準(zhǔn)確評(píng)估地方可用財(cái)力，顯得更為重要。

一、綜合財(cái)力與可用財(cái)力

（一）綜合財(cái)力

在討論地方債務(wù)時(shí)，地方綜合財(cái)力是一個(gè)核心概念。比如，綜合財(cái)力直接影響債務(wù)率。

公式1：某地區(qū)債務(wù)率=債務(wù)余額/綜合財(cái)力

財(cái)政部2017年發(fā)布的《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》表明，對(duì)地方財(cái)力的評(píng)估，通常依據(jù)以下三個(gè)公式：

公式2：某地區(qū)政府財(cái)力=一般公共預(yù)算財(cái)力+政府性基金預(yù)算財(cái)力

公式3：某地區(qū)一般公共預(yù)算財(cái)力=本級(jí)一般公共預(yù)算收入+上級(jí)一般公共預(yù)算補(bǔ)助收入-地方一般公共預(yù)算上解

公式4：某地區(qū)政府性基金預(yù)算財(cái)力=本級(jí)政府性基金預(yù)算收入+上級(jí)政府性基金預(yù)算補(bǔ)助收入-地方政府性基金預(yù)算上解

這三個(gè)公式具有較強(qiáng)的可操作性，因而被廣泛使用。但問題在于，綜合財(cái)力概念嚴(yán)重高估了地方可用償債的財(cái)力。一方面，從優(yōu)先順序來看，地方一般公共預(yù)算支出必須優(yōu)先用于“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生”等剛性支出。2018年和2019年的中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告均指出，部分地方基層財(cái)政收支矛盾加劇，“三?！眽毫哟?。另一方面，政府性基金收入也有成本性支出?？鄢乇ＶС龊统杀拘灾С龊螅胤娇捎秘?cái)力大幅減少。

（二）可用財(cái)力的估算口徑

下文具體介紹對(duì)地方可用財(cái)力的估算。

第一，政府性基金財(cái)力中，將扣除成本性支出、調(diào)出資金后的收益視作可用財(cái)力。此處主要扣除土地出讓收入中的成本性支出，其他科目基金收入并未扣除。另，近年來一般公共預(yù)算加大從政府性基金調(diào)入資金的力度，故需扣除調(diào)出資金。

政府性基金支出科目中有成本性支出統(tǒng)計(jì)，如212類城鄉(xiāng)社區(qū)支出中，08款國有土地使用權(quán)出讓收入支出中有01項(xiàng)征地和拆遷補(bǔ)償支出，02項(xiàng)土地開發(fā)支出，05項(xiàng)補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出。不幸的是，全國層面和多數(shù)地區(qū)的基金支出未公開到項(xiàng)級(jí)，無法準(zhǔn)確測(cè)算。

目前所見，財(cái)政部公布了2015年和2009年全國土地出讓情況。2015年全國土地出讓支出中，用于征地拆遷補(bǔ)償、補(bǔ)助被征地農(nóng)民、土地出讓前期開發(fā)等的成本性支出為26845億元，占支出總額的72.6%；其中前兩項(xiàng)支出占53.2%，而在2009年，這兩項(xiàng)的占比分別為51.1%和40.4%。鑒于土地出讓收入和支出有所差異，且土地開發(fā)成本內(nèi)涵復(fù)雜，綜合考慮，我們假定2015年成本性支出取72.6%和53.2%的中間值62.9%。下文對(duì)川渝等地的分析表明，2018年成本性支出略低于2015年，設(shè)定為55%。

下文分析的粵湘貴三省中，僅湖南有2018年項(xiàng)級(jí)數(shù)據(jù)，成本性支出占比54%，其中征地補(bǔ)償和補(bǔ)助農(nóng)民34%，取二者中間值約約42.7%。其他地區(qū)均需推算。假定作為發(fā)達(dá)地區(qū)的廣東的成本性支出之比與全國一致，兩年分別取62.9%和55%。另據(jù)調(diào)研，四川2015年、2018年成本性支出占比為79%和70%，其中征地補(bǔ)償和補(bǔ)助農(nóng)民分別占58%、49%，取中間值兩年分別為68.2%、59.6%；重慶市本級(jí)2015、2018年成本性支出中間值61.1%、55.4%；云南2018年中間值59.9%。假定貴州的成本占比略低于川滇渝，2015年和2018年分別取60%和50%，湖南2015年也取60%。

第二，一般公共預(yù)算中的可用財(cái)力測(cè)算。對(duì)公共預(yù)算中的可用財(cái)力，目前并無一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。理想的情況是，從地方綜合財(cái)力中，扣除需用于必保的“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生”等“三?！钡呢?cái)力，將剩下的支出彈性較大，地方政府有很強(qiáng)支出自主權(quán)的資金視作可用財(cái)力。然而，對(duì)工資、運(yùn)轉(zhuǎn)支出的準(zhǔn)確測(cè)算需要支出功能科目和經(jīng)濟(jì)科目明細(xì)，而二者尤其是經(jīng)濟(jì)科目數(shù)據(jù)可得性較差。民生支出更難界定，目前并無公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，且各地執(zhí)行口徑也有較大差異。

考慮數(shù)據(jù)可得性，我們采用了兩種辦法進(jìn)行大致估算。

其一，收入法，根據(jù)收入來源估計(jì)。

首先，地方財(cái)力中，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助收入基本上都是不可用于償債的財(cái)力，需要扣除。中央對(duì)地方財(cái)政補(bǔ)助收入金額巨大，貴州等中西部地區(qū)尤為明顯。有論者認(rèn)為，中央未對(duì)地方承擔(dān)足夠支出責(zé)任，以致地方過度舉債。巨額轉(zhuǎn)移支付表明這一說法與現(xiàn)實(shí)相悖。但原則上講，中央轉(zhuǎn)移支付只能用于提供基本公共服務(wù)，以及部分具有地區(qū)間外部性的項(xiàng)目，這些支出基本都屬于“三保”支出。上級(jí)一般性轉(zhuǎn)移支付尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付雖可由地方自主支配，但并不應(yīng)用于地方償還債務(wù)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也是指定用途，故都不屬于可用財(cái)力。剔除上級(jí)補(bǔ)助收入后，中西部可用財(cái)力會(huì)大降。

其次，地方自有收入應(yīng)當(dāng)有部分屬于可用財(cái)力。但具體多大比例，學(xué)界和實(shí)務(wù)界并無一致看法。此處做一個(gè)粗略假定，假定其中70%仍需用于剛性支出，30%是可用財(cái)力。

再次，地方政府還有從政府性基金和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入的資金，將這些收入全部視作可用財(cái)力。

其二，支出法，依據(jù)一般公共預(yù)算功能分類支出決算明細(xì)表進(jìn)行測(cè)算。以2018年為例，把主要科目分類處理。

首先，一般公共服務(wù)、公共安全類主要是工資和運(yùn)轉(zhuǎn)類支出；教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化體育類既有工資、運(yùn)轉(zhuǎn)支出，也有民生支出。對(duì)上述科目，將其他支出款計(jì)入可用財(cái)力?？萍碱愐布{入其他款。

其次，農(nóng)林水類主要是民生支出，將其他農(nóng)林水款，其他農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利項(xiàng)，以及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)款，水利款中的水利工程建設(shè)、農(nóng)田水利項(xiàng)等主要用于建設(shè)的科目納入可用財(cái)力。

再次，城鄉(xiāng)事務(wù)、節(jié)能環(huán)保、交通運(yùn)輸?shù)瓤颇恐饕琼?xiàng)目支出，將其中扣除行政管理事務(wù)、補(bǔ)貼性支出的余額視作可用財(cái)力。資源勘探、商業(yè)服務(wù)業(yè)、金融、援助其他地區(qū)、其他支出等類全部計(jì)為可用財(cái)力。

但中西部地區(qū)上述科目中，有大量資金來自中央補(bǔ)助尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，故還可能高估。

二、可用財(cái)力的測(cè)算結(jié)果

下文對(duì)地方可用財(cái)力進(jìn)行一個(gè)初步估算。我們主要分析全國地方財(cái)政，廣東、湖南、貴州等東中西部三個(gè)代表性省份，以及近期備受關(guān)注的貴州省獨(dú)山縣的可用財(cái)力。

表1 . 2018年全國地方財(cái)政與三省財(cái)力與債務(wù)率測(cè)算（單位：億元）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部與各省財(cái)政部門公開的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告與報(bào)表。注：債務(wù)率=債務(wù)余額/財(cái)力。債務(wù)率1為通常的綜合財(cái)力口徑；債務(wù)率2、3為公共預(yù)算和基金預(yù)算可用財(cái)力口徑，但債務(wù)率2的公共預(yù)算可用財(cái)力1為收入法，債務(wù)率3的公共預(yù)算可用財(cái)力2為支出法?？捎寐?可用財(cái)力/綜合財(cái)力，如可用率1=公共預(yù)算收入法可用財(cái)力/公共預(yù)算綜合財(cái)力。全國2015、2018年調(diào)出資金數(shù)不可得，為估算值。表2、3同。

表2 . 2015年全國地方財(cái)政與三省財(cái)力與債務(wù)率測(cè)算（單位：億元）。

表3. 獨(dú)山縣2017-2020年財(cái)力與債務(wù)率測(cè)算（單位：億元）。

數(shù)據(jù)來源：獨(dú)山縣政府公開的歷年決算、預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案數(shù)據(jù)。注：三年基金成本系數(shù)均設(shè)定為50%。無2019年支出明細(xì)，故可用率2缺失。

表1和表2報(bào)告了全國地方財(cái)政和三省的2018年和2015年的主要數(shù)據(jù)。表1表明，兩種口徑下的可用財(cái)力雖有差異，但均遠(yuǎn)小于綜合財(cái)力，債務(wù)率遠(yuǎn)高于通?？趶?。廣東省由于地方收入雄厚，政府性基金財(cái)力較多，可用財(cái)力口徑下的債務(wù)率有所上升，但仍處于較低水平。而湖南和貴州等中西部地區(qū)由于高度依賴上級(jí)補(bǔ)助，支出剛性較強(qiáng)，且政府性基金收入規(guī)模較低，故可用財(cái)力更低，該口徑的債務(wù)率是綜合財(cái)力口徑的3-4倍。2015年數(shù)據(jù)有所差別，但趨勢(shì)基本一致。由此可見，綜合財(cái)力口徑嚴(yán)重低估地方實(shí)際債務(wù)率，地方債務(wù)形勢(shì)非常嚴(yán)峻。

我們也對(duì)獨(dú)山縣的可用財(cái)力進(jìn)行了測(cè)算。表3表明，上級(jí)補(bǔ)助收入遠(yuǎn)超本級(jí)收入，顯示上級(jí)政府為當(dāng)?shù)亍叭！碧峁┝擞辛χС?。即使是綜合財(cái)力口徑，2018年債務(wù)率也已超200%。2019年基金收入大幅增長(zhǎng)，但債務(wù)余額也明顯增長(zhǎng)，債務(wù)率進(jìn)一步攀升。當(dāng)?shù)乜捎秘?cái)力遠(yuǎn)低于綜合財(cái)力，一般公共預(yù)算財(cái)力可用率可能低于20%?？捎秘?cái)力口徑債務(wù)率最低的2019年也超過800%，是綜合財(cái)力口徑下債務(wù)率的4倍多。鑒于2020年基金收入預(yù)算數(shù)僅6.5億元，債務(wù)率可能超過2017年的1390%。

總之，上述分析顯示，地方一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的可用財(cái)力遠(yuǎn)低于綜合財(cái)力，值得警惕。

需要強(qiáng)調(diào)的是，即使不考慮參數(shù)設(shè)定偏誤，上述分析可能仍高估了地方可用財(cái)力，低估了債務(wù)率。首先，本文未考慮隱性債務(wù)。但眾所周知，地方隱性債務(wù)規(guī)模也不可小覷。2019年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告也指出：有的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。若考慮隱性債務(wù)，地方債務(wù)率將進(jìn)一步上升，其償債能力更是堪憂。

其次，與省、市級(jí)財(cái)政相比，縣級(jí)財(cái)政可用財(cái)力占比會(huì)更低。一方面，省市財(cái)政可以調(diào)整稅收、非稅和政府性基金分成體制，也可對(duì)補(bǔ)助收入雁過拔毛，獲得額外財(cái)力。另一方面，基層財(cái)政面臨更多的政策性支出壓力，如民生方面省、市出臺(tái)的地方性“擴(kuò)圍提標(biāo)”政策，主要壓力集中在基層。

三、政策性建議

本研究的分析表明，地方可用財(cái)力遠(yuǎn)低于綜合財(cái)力，一般公共預(yù)算財(cái)力中可用財(cái)力不足30%，而政府性基金財(cái)力中可用財(cái)力低于50%。地方財(cái)政可用財(cái)力較低，收支矛盾將更加突出。與綜合財(cái)力口徑債務(wù)率相比，地方實(shí)際債務(wù)率較高，中西部地區(qū)債務(wù)形勢(shì)尤為嚴(yán)峻。過去部分地方財(cái)政是預(yù)算內(nèi)管吃飯，預(yù)算外管建設(shè)；如今部分地方財(cái)政可能是一般公共預(yù)算管“三?！?，政府性基金預(yù)算管還債。

有鑒于此，提出以下四點(diǎn)政策建議：

第一，相關(guān)部門應(yīng)系統(tǒng)厘清性地方可用財(cái)力，客觀認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)率與財(cái)政困難程度。本研究表明，綜合財(cái)力概念嚴(yán)重高估了地方可用于償債的財(cái)力，低估了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要厘清地方可用財(cái)力。

具體而言有三點(diǎn)：首先，相關(guān)部門尤其是財(cái)政、審計(jì)等部門應(yīng)當(dāng)對(duì)地方一般公共預(yù)算中的“三?！敝С龅葎傂灾С觥⑼恋爻鲎屖杖胫械某杀拘灾С鲞M(jìn)行系統(tǒng)測(cè)算；其次，要甄別地方公共預(yù)算支出中的過高標(biāo)準(zhǔn)的地方性人員津貼福利和民生支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，增加一般公共預(yù)算可用財(cái)力；再次，對(duì)土地出讓收入中的成本性支出的真實(shí)性進(jìn)行嚴(yán)格審視，增加政府性基金預(yù)算可用財(cái)力。

第二，清醒認(rèn)識(shí)地方可用財(cái)力較弱地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)督促和幫助地方全力化解存量債務(wù)，嚴(yán)控新增債務(wù)增長(zhǎng)。國務(wù)院辦公廳2016年發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》對(duì)各種控制措施有比較系統(tǒng)的歸納，如財(cái)政重整計(jì)劃包括但不限于以下措施：拓寬財(cái)源渠道；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；處置政府資產(chǎn)；申請(qǐng)省級(jí)救助；加強(qiáng)預(yù)算審查；改進(jìn)財(cái)政管理，等。應(yīng)督促地方嚴(yán)格執(zhí)行上述措施，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，硬化地方政府預(yù)算約束。可用財(cái)力較低、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)往往也是轉(zhuǎn)移支付較多的地區(qū)，若不硬化地方政府預(yù)算約束，只能上級(jí)政府買單。而地方政府預(yù)期到上級(jí)有緊急償債援助，會(huì)將上級(jí)補(bǔ)助視作免費(fèi)午餐，必然會(huì)進(jìn)一步舉債；每個(gè)理性的地方政府都會(huì)如此，眾人竭澤而漁，終將耗盡上級(jí)的有限公共資金，形成某種形式的囚徒困境和公地悲劇。因此，硬化地方政府約束勢(shì)在必行，上述《應(yīng)急處置預(yù)案》也指出：地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則。要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定，確保地方政府對(duì)自己行為負(fù)責(zé)。

第四，強(qiáng)化地方政府舉債問責(zé)。只有充分問責(zé)，才能真正規(guī)范地方政府舉債行為。問責(zé)既應(yīng)有事前防范，也應(yīng)有事后追責(zé)。既可有橫向的本級(jí)政府內(nèi)部人大、審計(jì)等問責(zé)，也可有上級(jí)部門的縱向問責(zé)，還應(yīng)有市場(chǎng)問責(zé)和百姓問責(zé)。應(yīng)完善制度建設(shè)與執(zhí)行，充分發(fā)揮各類監(jiān)督主體積極性，有效防范不合理舉債和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

問責(zé)通常涉及三個(gè)維度：信息、對(duì)話、強(qiáng)制。有信息方可評(píng)價(jià)優(yōu)劣，有對(duì)話才能加強(qiáng)溝通，有強(qiáng)制才能有效約束地方政府。上述三方面在近年來均有較大進(jìn)步。近年來，中央對(duì)地方債務(wù)開前門，堵后門，使得地方債信息更加透明。對(duì)地方債實(shí)行倒查責(zé)任，終身追責(zé)，也有較強(qiáng)的震懾力。

但無庸諱言，目前的問責(zé)工作確實(shí)仍存在一些可供改進(jìn)空間。如信息方面，目前的財(cái)政預(yù)決算信息公開的完整性規(guī)范性不足，質(zhì)量有待提高；政府性基金預(yù)算的公開度尤其不足；部分省級(jí)政府只公布本級(jí)信息，不公布全轄區(qū)信息。這些都限制了對(duì)地方財(cái)力的了解，應(yīng)加以改進(jìn)。