五年前的7月，聯(lián)合國五個常任理事國和德國（又稱“P5+1”）與伊朗簽署核協(xié)議；五年后，彼時的贊歌已成為今日的挽歌——伊朗核問題脫離外交的、和平的、多邊主義的談判軌道，進入眼下單邊的、不穩(wěn)定、不確定的狀態(tài)。對此，特朗普總統(tǒng)可謂“功不可沒”。

特朗普對其談判技藝有著“迷之自信”，當總統(tǒng)前出過一本叫做《做生意的藝術(shù)》（The Art of the Deal）的暢銷書，自認總能談出“更好的協(xié)議”（better deal），這也是他退出各種機制、條約和協(xié)議的底層邏輯之一。可惜“打破一個舊世界，建設(shè)一個新世界”，往往說得到，做不到，在伊朗核問題上，他就是這樣操作的，也是這樣搞砸的。

協(xié)議殺手

特朗普從不掩飾對伊朗核協(xié)議的嫌惡。2015年協(xié)議剛談成，他就發(fā)推攻擊，認為這是一個“必須予以阻止的災(zāi)難”，對美國構(gòu)成了“直接的國家安全威脅”。在“推王”特朗普的推特賬戶中，與伊朗相關(guān)的推文超過了400多條，甚至在候任期間他就開始暗示要廢除伊朗核協(xié)議。

協(xié)議的終結(jié)程序在特朗普入主白宮的第一天就開始了。雖然在時任國務(wù)卿蒂勒森等人的影響下，該協(xié)議仍維持了一段時間，但特朗普退出之心非常堅定——他拒絕向國會認證伊朗是否遵守協(xié)議，并替換了國務(wù)卿和國家安全事務(wù)顧問。隨著蓬佩奧和博爾頓走馬上任——前者是伊核協(xié)議的最激烈的批評者之一，后者則有“軍控協(xié)議殺手”之謂，伊朗核協(xié)議便只有死路一條了。 2018年5月8日，美國宣布退出伊朗核協(xié)議。

退出伊朗核協(xié)議需要理由嗎？特朗普不需要。他試圖指控伊朗不遵守協(xié)議，卻拿不出可靠的證據(jù)，只好說伊朗違背“協(xié)議精神”。

2017年10月，特朗普宣布其對伊戰(zhàn)略：反擊伊朗在中東制造動蕩的行為、對伊朗施加新的制裁、應(yīng)對伊朗的導(dǎo)彈和武器擴散、阻止伊朗獲得核武器，同時宣布不再向國會提供停止制裁伊朗是否屬于“合適而恰當” 舉措的認證。翌年5月，國務(wù)卿蓬佩奧又在傳統(tǒng)基金會演講中開列了對伊朗的12項要求清單。

這兩個演講被冠以美國對伊朗的“新” 戰(zhàn)略，但細察其內(nèi)容，不過是以前美國對伊朗強硬政策的匯總和加強版。特朗普政府假裝穿上了“新鞋”，走的依然是“老路”。

兩種風(fēng)格

應(yīng)對伊朗核問題，要說特朗普政府和奧巴馬政府有什么不同，那主要表現(xiàn)在處理的方式上，這既體現(xiàn)了共和黨和民主黨黨派政策偏好的區(qū)別，更是總統(tǒng)個人風(fēng)格的區(qū)別。

奧巴馬對伊朗姿態(tài)相對溫和、低調(diào)而謹慎；特朗普400多條涉及伊朗的推文則充斥著傲慢、諷刺、指責(zé)和威脅，曾揚言美國能把伊朗“炸回到石器時代”。 奧巴馬政府制裁伊朗的目的是推動談判；特朗普政府的“極限施壓” 則是迫使伊朗屈服。在談判中，奧巴馬聚焦核問題，目標清晰，輕重緩急明確；特朗普對伊朗的要求清單冗長、強硬且輕重緩急不分。

具體到協(xié)議內(nèi)容，奧巴馬政府認可了伊朗發(fā)展獨立核燃料循環(huán)體系的權(quán)利，但要求予以嚴厲限制、嚴格視察和保障監(jiān)督。特朗普政府則試圖完全剝奪伊朗的核權(quán)利，要求伊朗向國際原子能機構(gòu)全面申報核項目中與軍事層面有關(guān)的內(nèi)容、停止鈾濃縮、永不進行后處理、關(guān)閉重水反應(yīng)堆、允許國際原子能機構(gòu)進入伊朗國內(nèi)任一地點視察，近乎將伊朗當作“戰(zhàn)敗國” 予取予求。

從介入伊核談判到最后達成伊核協(xié)議，奧巴馬政府格外注重大國間的協(xié)調(diào)與合作，兼顧各國利益；各國也的確為協(xié)議達成做出了各自的貢獻。所以伊核協(xié)議本質(zhì)上是一個多國參與并經(jīng)聯(lián)合國安理會確認的多邊協(xié)議，美國不能也不應(yīng)該未經(jīng)與其他各方協(xié)商就退出協(xié)議。特朗普政府不顧其他國家的反對，退出協(xié)議并恢復(fù)制裁，竟還期待其他國家配合美國政策，自然得不到呼應(yīng)。

總的來看，奧巴馬政府在伊核問題上重在管控危機；特朗普政府則試圖解決危機， 希望通過一攬子的方式，系統(tǒng)解決所有問題。特朗普政府有非常理想化的政策目標，但沒有實現(xiàn)這些目標的政策手段。 特朗普一再宣稱要與伊朗談判一個比2015年伊核協(xié)議“更好的協(xié)議” ，但是伊朗根本不予回應(yīng)。

有種幻覺叫“更好的協(xié)議”

按下特朗普的自詡不表，在伊朗核問題上達成“更好的協(xié)議”是否可能呢？或者換個問法，2015年有沒有可能談成一個比當時簽署的文本更好的協(xié)議呢?

伊核協(xié)議受詬病之處在于所謂的“日落條款”， 許多共和黨議員和強硬派專家學(xué)者認為該條款相當于為伊朗核項目開綠燈，伊朗可能秘密發(fā)展先進離心機，而且伊朗發(fā)展洲際導(dǎo)彈能力也沒有受到限制。但同樣，也有很多人為協(xié)議辯護，奧巴馬政府甚至準備了一個有關(guān)伊核協(xié)議的小冊子，詳細介紹了協(xié)議內(nèi)容和各方反應(yīng)。

當年有沒有機會談成一個更好的協(xié)議，這其實是一個偽問題。談判是雙向互動，更何況伊核談判是多方參與的過程，如果按照反對協(xié)議的那些美國政客和專家的意愿去談，伊朗根本不可能同意，因而也不可能會有什么“更好的協(xié)議”。

從伊朗核項目的發(fā)展歷程和談判過程來看，如果美國更早做出退讓，采取以“止損” 為目的的“次優(yōu)選擇”，伊核問題或有更好的解決方案。假設(shè)美國在2013-2015年談判關(guān)鍵階段所做的政治投入和主要妥協(xié),能夠放在小布什總統(tǒng)的第二任期，伊核問題或許不至于發(fā)展到當前狀態(tài)，伊核協(xié)議中所謂的退讓也不至于引起美國國內(nèi)如此大的爭議。

美國和伊朗圍繞伊核的博弈呈現(xiàn)為交叉升級的模式。期間伊朗雖然承受了巨大經(jīng)濟壓力，但擁有和運行的離心機越來越先進，數(shù)量持續(xù)增加，濃縮鈾豐度提升，庫存持續(xù)增加，核設(shè)施增加，在鈾濃縮能力之外開始建設(shè)后處理設(shè)施，伊朗核潛力得到較大、較全面的提升。換句話說，拖的時間越長，伊朗棄核的意愿就越弱。

2015年的伊朗核協(xié)議標志著有關(guān)各方以外交談判的方式實現(xiàn)了階段性“止損”，對于這個決議，應(yīng)該反思的不是能否談判一個“更好的協(xié)議”，而是“早干嘛去了？”就此而言，“更好的協(xié)議”與其說是真實的可能，不如說是特朗普的幻覺，而不管作為談判對手的伊朗信不信，他自己先信了。

沒有最糟，只有更糟

美國退出伊朗核協(xié)議之后，伊核問題進入不確定階段，三個問題將共同塑造伊核問題的走勢：伊朗是否加快發(fā)展核項目、美國和伊朗互動走向何方、大國圍繞伊核問題如何博弈。

伊朗核協(xié)議是多邊協(xié)議，美國退出之初，英法德曾公開表示履行協(xié)議承諾，伊朗也采取了克制、謹慎、有理有利有節(jié)的政策，在承受美國制裁壓力的同時繼續(xù)履行協(xié)議義務(wù)， 等待其他各方外交斡旋的結(jié)果。不過，隨著美國制裁升級，協(xié)議勢難挽回，伊朗從2019年5月開始采取對等反應(yīng)，逐步取消一部分在伊核協(xié)議中的承諾，并恢復(fù)、增加核活動。2020年1月，伊朗宣布第五次也是最后一次采取減少協(xié)議承諾的措施，此后其核項目不再接受任何限制。今后，如果美國繼續(xù)“極限施壓”的對伊政策，不排除伊朗加速提升鈾濃縮和后處理技術(shù)能力的可能性，伊朗也許不會突破底線發(fā)展核武器，但將成為具有很大擁核潛力的國家。

美國退出伊核協(xié)議后，雙邊關(guān)系開始出現(xiàn)多種可能導(dǎo)致危機的事態(tài)，消極互動呈現(xiàn)升級趨勢：去年6月，分屬于日本和挪威的兩艘油輪在霍爾木茲海峽附近受到攻擊， 美國指責(zé)伊朗；6月20日，伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊擊落了美國“全球鷹”無人機，特朗普命令對伊朗進行報復(fù)性打擊但在最后一刻取消了軍事行動；7月，掛英國國旗的油輪被伊朗扣押；9月，沙特阿美石油公司的設(shè)施遭到巡航導(dǎo)彈和無人機襲擊；12 月，美國在伊拉克的軍事基地遭到導(dǎo)彈襲擊；今年初，美軍利暗殺伊朗高級將領(lǐng)蘇萊曼尼將軍，伊朗用導(dǎo)彈回擊美國在伊拉克的兩處軍事基地……雙方雖然迄今“斗而不破”，但引爆發(fā)軍事沖突的危險重重。

核協(xié)議中其他五方的政策和行動同樣攸關(guān)伊核問題的前景。這些國家在伊核問題上既有責(zé)任，也有利益，它們能否通力合作對抗美國的壓力，保持與伊朗的合作，并以此鼓勵伊朗在核擴散問題上保持克制，無疑將影響到整個事態(tài)的走向。

眼下，特朗普的四年任期已進入尾聲，未來幾個月內(nèi)，伊朗核問題不太可能有積極進展，不惡化已屬理想狀態(tài)。當然如果他勝選連任，也不必期待什么“更好的協(xié)議”，對特朗普總統(tǒng)而言，伊核問題雖然搞不好，但還可以搞得更糟啊。

-----

作者樊吉社，系中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究院研究員。