6月1日，中國(guó)首部衛(wèi)生健康領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律——《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》（下稱(chēng)“基本醫(yī)衛(wèi)法”）正式實(shí)施。

“基本醫(yī)衛(wèi)法”被稱(chēng)為衛(wèi)生健康領(lǐng)域第一部“牽頭總管”的基礎(chǔ)性、綜合性法律，亦被視作是健康領(lǐng)域的基本法。2019年12月28日第13屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第15次會(huì)議通過(guò)。

此前，我國(guó)已制定有《傳染病防治法》《精神衛(wèi)生法》《職業(yè)病防治法》《獻(xiàn)血法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《食品安全法》《藥品管理法》《疫苗管理法》等10多部單行法律、40多部行政法規(guī)和眾多行政規(guī)章，但這些法律都是針對(duì)某一特定具體領(lǐng)域的分散立法，缺乏系統(tǒng)性。歷經(jīng)20年醞釀出臺(tái)的《基本醫(yī)衛(wèi)法》，既是對(duì)此前若干單行法律的系統(tǒng)性整合，同時(shí)也融入了醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的經(jīng)驗(yàn)成果。

基本醫(yī)衛(wèi)法共10章110條，包括總則、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生人員、藥品供應(yīng)保障、健康促進(jìn)、資金保障、監(jiān)督管理、法律責(zé)任及附則。

總則提綱挈領(lǐng)，明確核心理念是“醫(yī)療健康事業(yè)以人民為中心”、“堅(jiān)持公益性原則”、“國(guó)家和社會(huì)尊重、保護(hù)公民健康權(quán)”以及“公民依法享有從國(guó)家和社會(huì)獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利”……

其他八章則根據(jù)上述價(jià)值定位具體闡述，社會(huì)辦醫(yī)、鄉(xiāng)村醫(yī)生、醫(yī)患糾紛、院前急救、弱勢(shì)人群健康、心理健康等諸多待解的現(xiàn)實(shí)難題自此有了法律標(biāo)尺。

江蘇省衛(wèi)健委副主任李少冬在日前舉辦的“基本醫(yī)衛(wèi)法”實(shí)施新聞通氣會(huì)上向包括澎湃新聞（www.nxos.com.cn）在內(nèi)的媒體表示，該法為醫(yī)療衛(wèi)生和健康領(lǐng)域中分散、獨(dú)立的一些部門(mén)立法提供了一個(gè)法律基礎(chǔ)和基本框架。法律的生命力在于實(shí)施，江蘇將會(huì)乘著此次法律東風(fēng)，結(jié)合江蘇實(shí)際及疫情防控需要，制定一些新的法規(guī)規(guī)章予以配套完善，彌補(bǔ)在院前急救、婦幼保健、兒童醫(yī)院、精神衛(wèi)生等方面的短板和不足。

首次明示“健康權(quán)”

在諸多業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，“基本醫(yī)衛(wèi)法”一大亮點(diǎn)是首次在法律層面上明確提出健康是人的基本權(quán)益。健康攸關(guān)生命，但健康作為一項(xiàng)權(quán)利出現(xiàn)在人類(lèi)認(rèn)知中，卻是晚近的事。

中國(guó)衛(wèi)生法學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、清華大學(xué)法學(xué)院教授王晨光認(rèn)為，基本醫(yī)衛(wèi)法意義上的健康權(quán)不僅包括不受侵犯的自由權(quán)，還包括更廣的獲得醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利，具有積極個(gè)人權(quán)利的性質(zhì)。

概括而言，《基本醫(yī)衛(wèi)法》規(guī)定的健康權(quán)包括：公平獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)權(quán)、個(gè)人健康信息權(quán)、獲得緊急醫(yī)療救助權(quán)、健康教育權(quán)、參加醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)、醫(yī)療服務(wù)知情同意權(quán)、特殊群體健康保障權(quán)、健康損害賠償權(quán)、參與健康決策權(quán)等權(quán)利。

中南大學(xué)法院學(xué)院、醫(yī)療衛(wèi)生法研究中心陳云良教授認(rèn)為，健康權(quán)具有社會(huì)屬性，是一種積極權(quán)利，需要靠國(guó)家的積極作用才能充分實(shí)現(xiàn)?；诮】禉?quán)的社會(huì)權(quán)屬性，該法的核心與靈魂就是“確立國(guó)家在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給方面的主導(dǎo)義務(wù)”。

公民健康權(quán)要得到完整的保護(hù)，除建立完整的醫(yī)療衛(wèi)生法體系之外，還要在其他法律中作出相應(yīng)規(guī)定。江蘇省衛(wèi)健委副主任李少冬注意到，“把健康融入各項(xiàng)政策”，系首次在基本法律層面上作出規(guī)定，各部門(mén)公共政策制定和實(shí)施的全過(guò)程應(yīng)將健康納入考量范圍，“這將從源頭上消除影響健康的各種隱患”。

“將健康融入各項(xiàng)政策”，在醫(yī)學(xué)界被稱(chēng)為“HiAP”（Health in All Policies），是世界衛(wèi)生組織提出并倡導(dǎo)的制度，其基本出發(fā)點(diǎn)在于：健康很大程度上是由衛(wèi)生保健領(lǐng)域以外的因素決定的，如飲用水、環(huán)境等等。

個(gè)人選擇亦是決定健康的主要因素，如吸煙、嗜酒、熬夜等一些不良生活習(xí)慣。該法明確，公民是自己健康的第一責(zé)任人，應(yīng)樹(shù)立和踐行健康理念；公民應(yīng)當(dāng)尊重他人健康權(quán)利和利益。

李少冬認(rèn)為，健康權(quán)的明確提出，并保障其公平可及，理順了國(guó)家和社會(huì)、醫(yī)療衛(wèi)生和健康機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。人民的健康權(quán)利從此有了立法保障。

堅(jiān)持“公益性”

改革開(kāi)放后的20多年，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革走了一些彎路。時(shí)至今日，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的提供究竟應(yīng)由政府主導(dǎo)，還是市場(chǎng)化、商業(yè)化仍存爭(zhēng)議?！盁o(wú)統(tǒng)一規(guī)范、各自為政是其中主因”，李少冬表示。比如，江蘇宿遷等地賣(mài)掉公立醫(yī)院的影響延續(xù)至今。

伴隨醫(yī)保入局，新一輪醫(yī)改于2005年啟動(dòng)。這輪醫(yī)改調(diào)整過(guò)往“市場(chǎng)化”導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)，政府投入占醫(yī)療總費(fèi)用比例大幅提升。

15年后，這一輪醫(yī)改的改革經(jīng)驗(yàn)被“基本醫(yī)衛(wèi)法”全盤(pán)吸收——該法明確，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)應(yīng)堅(jiān)持“公益性”原則，基本公共衛(wèi)生服務(wù)由國(guó)家免費(fèi)提供；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系堅(jiān)持以非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為主體、營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充。

同時(shí)，還約定基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有“可及性”、“公平性”，即通過(guò)適宜藥物、技術(shù)和設(shè)備提供所有公民均能獲取和享有的醫(yī)療服務(wù)。

公立醫(yī)院是承擔(dān)公益性角色的主力軍，因此監(jiān)管更趨嚴(yán)格?；踞t(yī)衛(wèi)法作出以下禁止性規(guī)定，政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得與其他組織投資設(shè)立非獨(dú)立法人資格的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，不得與社會(huì)資本合作舉辦營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，讓公立醫(yī)院回歸服務(wù)宗旨。

公立醫(yī)院科室是否可開(kāi)放承包等爭(zhēng)議熱點(diǎn)也得到明確——非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得向出資人分配收益，禁止偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣(mài)、出租、出借醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證，不得對(duì)外出租、承包醫(yī)療科室。

財(cái)政投入是區(qū)別政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)的根本因素。基本醫(yī)衛(wèi)法專(zhuān)設(shè)一整個(gè)章節(jié)規(guī)定“資金保障”，要求各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生與健康事業(yè)的職責(zé)，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、財(cái)政狀況和健康指標(biāo)相適應(yīng)的醫(yī)療衛(wèi)生與健康事業(yè)投入機(jī)制，將醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)政府預(yù)算，按照規(guī)定主要用于保障基本醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、基本醫(yī)療保障和政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行發(fā)展。

強(qiáng)基層

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)堅(jiān)持以公益性為原則，但國(guó)家力量的重點(diǎn)仍然是基層。

基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力薄弱已成為當(dāng)下約束我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的一大癥結(jié)?！盎踞t(yī)衛(wèi)法”明確，優(yōu)先支持縣級(jí)以下醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展，并首次在法律上提出“農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”和“城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”的概念，這對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)和完善基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提供了清晰的法律基礎(chǔ)和指引。

今年4月，江蘇省衛(wèi)健委明確今年內(nèi)將基本建成80個(gè)農(nóng)村區(qū)域性醫(yī)療衛(wèi)生中心，并且納入江蘇省政府今年十大重點(diǎn)任務(wù)。農(nóng)村醫(yī)衛(wèi)中心輻射2-4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原則上服務(wù)人口10萬(wàn)以上，且要全面落實(shí)國(guó)際基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。

新一輪醫(yī)改推動(dòng)的分級(jí)診療，出發(fā)點(diǎn)亦在于改變醫(yī)療資源配置不平衡，解決“大醫(yī)院人滿(mǎn)為患，小醫(yī)院門(mén)可羅雀”的問(wèn)題。然而推行數(shù)年來(lái)，“人才不愿來(lái)，來(lái)了留不住”依然是橫亙?cè)卺t(yī)療資源下沉的一道關(guān)卡。

該法另一個(gè)突出亮點(diǎn)便是專(zhuān)門(mén)提及鄉(xiāng)村醫(yī)生。第56條明確村醫(yī)隊(duì)伍建設(shè)、職業(yè)發(fā)展、補(bǔ)助及養(yǎng)老問(wèn)題，“建立縣鄉(xiāng)村上下貫通的職業(yè)發(fā)展機(jī)制，完善對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員的服務(wù)收入多渠道補(bǔ)助機(jī)制和養(yǎng)老政策”。

江蘇省衛(wèi)健委副主任李少冬評(píng)價(jià)說(shuō)，鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員的職業(yè)空間將迎來(lái)重大發(fā)展，縣鄉(xiāng)村三級(jí)上下貫通，村醫(yī)不再是“一干就是一輩子”，按照相應(yīng)的選拔機(jī)制，有能力的鄉(xiāng)村醫(yī)生將獲得更多的晉升機(jī)會(huì)和更優(yōu)厚的待遇，讓基層醫(yī)療醫(yī)療隊(duì)伍煥發(fā)出新的生機(jī)與活力。

強(qiáng)調(diào)國(guó)家力量“?；尽钡耐瑫r(shí)，基本醫(yī)衛(wèi)法鼓勵(lì)“社會(huì)辦醫(yī)”，滿(mǎn)足人民群眾的多樣化、差異化和個(gè)性化健康需求。社會(huì)力量舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在醫(yī)保定點(diǎn)、特定醫(yī)療技術(shù)準(zhǔn)入等方面享有與公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)同等的稅收、財(cái)政補(bǔ)助、用地等政策。

立法治醫(yī)鬧

近年來(lái)醫(yī)患糾紛、醫(yī)鬧、殺醫(yī)案件屢出不窮，醫(yī)患關(guān)系和醫(yī)療秩序等問(wèn)題也成為本該是死生托付之交的醫(yī)患雙方心中難言的痛。王晨光認(rèn)為，這部法律對(duì)于規(guī)范醫(yī)療秩序和保護(hù)醫(yī)護(hù)人員權(quán)益做出了明確的規(guī)定，但其重大意義絕非僅僅限于“立法治醫(yī)鬧”。

第57條明確，禁止任何組織或者個(gè)人威脅、危害醫(yī)療衛(wèi)生人員人身安全，侵犯醫(yī)療衛(wèi)生人員人格尊嚴(yán)。國(guó)家采取措施，保障醫(yī)療衛(wèi)生人員執(zhí)業(yè)環(huán)境。

中國(guó)衛(wèi)生法學(xué)會(huì)常務(wù)理事、學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任曹艷林指出，盡管此前我國(guó)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》已經(jīng)規(guī)定“全社會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重醫(yī)師。醫(yī)師依法履行職責(zé)，受法律保護(hù)”。但從法律層面明確規(guī)定醫(yī)療衛(wèi)生人員人身安全、人格尊嚴(yán)不容侵犯，全社會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重醫(yī)療衛(wèi)生人員等，在我國(guó)還是首次。這從法律層面宣示了醫(yī)療衛(wèi)生人員的地位和尊嚴(yán)。

同時(shí)，該法對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生人員的執(zhí)業(yè)要求更加嚴(yán)格，進(jìn)一步規(guī)范醫(yī)務(wù)人員行為，如明確不得對(duì)患者實(shí)施過(guò)度醫(yī)療，不得利用職務(wù)之便索要、非法收取財(cái)物或者牟取其他不正當(dāng)利益。

備受關(guān)注的薪酬獎(jiǎng)勵(lì)制度改革也得到明確。該法提出，國(guó)家建立健全符合醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特點(diǎn)的人事、薪酬和獎(jiǎng)勵(lì)制度，體現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生人員職業(yè)特點(diǎn)和技術(shù)勞動(dòng)價(jià)值。

此外，基本醫(yī)衛(wèi)法還填補(bǔ)了之前衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)沒(méi)有法律正式賦權(quán)的空白，給衛(wèi)生監(jiān)督工作實(shí)現(xiàn)了“正身”。法律同時(shí)規(guī)定，國(guó)家建立健全機(jī)構(gòu)自治、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的醫(yī)療衛(wèi)生綜合監(jiān)督管理體系，體現(xiàn)多方共治的格局。

李少冬在會(huì)上表示，法律的生命力在于實(shí)施，貫徹好、實(shí)施好基本醫(yī)衛(wèi)法，需要立足江蘇衛(wèi)生健康實(shí)際，結(jié)合疫情防疫需要，制定一些新的法規(guī)規(guī)章予以配套完善，如健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，補(bǔ)齊基層公共衛(wèi)生發(fā)展短板等。

6月1日，這一基礎(chǔ)性法律的實(shí)施，昭示萬(wàn)里長(zhǎng)征邁出堅(jiān)實(shí)一步，但是健康中國(guó)的大廈遠(yuǎn)未落成，后續(xù)還需配套的法律法規(guī)以及具體機(jī)制制度細(xì)化完善，同樣，也還有一些法律空白的部分，仍待考驗(yàn)各方智慧。