十三屆全國人民代表大會三次會議正在北京舉行。5月25日下午，澎湃新聞（www.nxos.com.cn）從全國人大代表、安徽省農業(yè)科學院副院長趙皖平處獲悉，他已向全國人大會議提交了《關于鞏固各類動物在動物防疫法上的法律定位，建立長效動物防疫法律機制的建議》。

趙皖平指出，新冠病毒肺炎疫情暴發(fā)，充分暴露出我國動物防疫法律保障存在許多不足和短板，包括：野生動物法與動物防疫法脫節(jié)、實驗動物法與動物防疫法銜接不夠、伴侶動物立法缺失、食品安全法執(zhí)行與動物防疫法脫節(jié)、防疫法執(zhí)行不力、司法保護范圍偏窄等。

為此，他建議修改《野生動物保護法》《實驗動物管理條例》《畜牧法》和《動物防疫法》中的相關內容：將野生動物保護范圍從重點關注“珍貴、瀕危”擴大至所有野生動物、禁止公益目的之外的野生動物人工繁育、禁止商業(yè)目的的野生動物捕獵、殺害和虐待、繼續(xù)嚴厲打擊野生動物非法交易；對實驗動物進行嚴格管理，加強對違法行為的懲罰力度，如在《刑法》中增加虐待動物罪。

趙皖平還建議，為伴侶動物專門立法，取締各地的貓狗肉館，查處非法經營行為；根據(jù)不同畜禽的防疫標準，將其分為可屠宰利用和不可屠宰利用。對于尚未具備檢疫規(guī)程的動物，應禁止以產地檢疫替代屠宰檢疫；改革防疫法執(zhí)行體制，以及將動物類損害公益案件納入公益訴訟范圍。

野生動物的食用和藥用存在巨大公衛(wèi)風險

趙皖平介紹，根據(jù)我國現(xiàn)有《野保法》，除了國家重點保護的野生動物，其他野生動物，包括地方重點保護動物和“三有”保護動物（即有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物），只要具有合法來源證明，便在可食用的范圍內。然而，野生動物在《動物防疫法》中卻只有產地檢疫要求，即其防疫定位為“不可屠宰”，因此顯示出兩法的重要脫節(jié)。

即便是合法交易，絕大多數(shù)野生動物也無法進行產地檢疫。公開信息顯示，目前我國農業(yè)部門只頒布了生豬、家禽、反芻動物、馬屬動物、犬、貓、兔、蜜蜂等約10種動物的產地檢疫規(guī)程，野豬、野禽等可對應參照上述規(guī)程進行產地檢疫。

在藥用目的的狩獵、儲存和運輸過程中，同樣存在疾病傳播的風險，傳統(tǒng)醫(yī)藥產業(yè)也將繼續(xù)威脅野生動植物。

此外，趙皖平認為，《野保法》關于人工繁育的規(guī)定也加劇了公共衛(wèi)生風險。他介紹，《野保法》仿照肉、蛋、乳制品等產品的質量控制體系，設計了人工繁育許可制度、生產專用標識以及可追溯制度等“管理措施”。然而，肉、蛋、乳制品等生產、加工、銷售是以產地和屠宰檢疫為公共衛(wèi)生和食品安全的保證，不可以簡單仿照。人類一般是在零距離接觸、收購、運輸或宰殺的過程中感染野生動物攜帶的病毒，人工養(yǎng)殖擴大種群規(guī)模無異于擴大傳染病風險。

“人類的技術發(fā)展跟不上自然界微生物的千變萬化。眼下，新型冠狀病毒肆虐全球，比SARS病毒更為不可捉摸，無人能預測下個病毒會如何變異?！壁w皖平說。

實驗動物違規(guī)使用、隨意處置現(xiàn)象嚴重

除了《野保法》，趙皖平認為《實驗動物管理條例》也與防疫法的立法宗旨脫節(jié)，尤其缺乏對實驗動物活體、被淘汰的實驗動物以及實驗動物尸體的有效管理。

趙皖平在議案中舉例稱，中國裁判文書網2020年1月2日曾發(fā)布一份判決書，將中國科研機構如何處置實驗動物的內幕首次公之于眾。判決書所載的案情及證人證言顯示，將淘汰的實驗動物向消費市場售賣，很可能是一個屢見不鮮的公開操作。違規(guī)使用、隨意帶出、隨意丟棄實驗動物等現(xiàn)象也非常嚴重。

再比如，國內某醫(yī)學院用大量狗做實驗后隨意丟棄，該校每年200只實驗用活犬均來源于貓狗販子偷盜的黑色產業(yè)鏈；北京奧林匹克森林公園曾出現(xiàn)大量白鼠等。

趙皖平還指出，《實驗動物管理條例》也未能落實對實驗動物的福利理念。盡管《管理條例》第二十七條規(guī)定，從事實驗動物工作的人員對實驗動物必須愛護，不得戲弄或者虐待。但是經過數(shù)次修改，《管理條例》未能提煉地方立法、部門規(guī)章以及相關倫理標準的規(guī)則和精神，將實驗動物福利納入立法指導思想。其第二十七條僅僅是倡導性條款，既無具體措施，也無違法責任，這導致實驗動物福利不能得到切實保障。

其主要表現(xiàn)為：動物實驗前準備不足，無端引起了動物的饑餓、恐懼等不適；實驗過程中對實驗動物缺乏人文關懷，甚至在存活的實驗動物面前解剖或肢解其同類；實驗后對可以再次利用的動物不能及時正確處理，對不能再次利用的實驗動物不能采取無痛苦地處死，或將已經死亡的動物尸體隨意丟棄到仍在存活的實驗動物籠中等。

伴侶動物立法保護空白，貓狗肉被默許食用

趙皖平介紹，我國農業(yè)部門沒有制定過犬和貓的屠宰檢疫規(guī)程，即根據(jù)《動物防疫法》，應依法不得屠宰。因此，犬、貓在我國的法律定位為“非食品來源”。但是，由于缺少專門立法，政府部門缺少對保護伴侶動物的防疫意義的重視，缺少采取科學的管理措施，以便控制與伴侶動物相關的人畜共患病。

他在議案中提到，國務院食品安全辦2015年曾在《關于犬類屠宰許可和監(jiān)管問題的復函》中明確指出，我國尚不具備出臺犬類屠宰檢疫規(guī)程的條件?！稄秃贩Q，首先，世界動物衛(wèi)生組織和絕大多數(shù)國家均沒有犬類屠宰檢疫的相關規(guī)定或要求；其次，我國尚無明確的肉用犬品種，市場上銷售的犬以個人散養(yǎng)為主，來源復雜，且存在不法分子毒盜犬類現(xiàn)象，食用狗肉存在較大潛在風險；以及犬類屠宰和食用狗肉涉及動物福利等問題，國際國內廣泛關注，一旦處理不當，將會產生負面效應。

但事實上，市場監(jiān)管部門曾以“農業(yè)部門尚未出臺檢疫規(guī)程、無法出具檢疫證明的除外”的通知自行免除了對無檢疫規(guī)程的動物肉類的監(jiān)管職責。趙皖平說，近年來“貓狗肉銷售無需經過屠宰檢疫檢驗”成為執(zhí)法基調：運貓、狗車在公路上暢通無阻，幾乎無人過問是否符合動物運輸條件和檢疫要求?！皥?zhí)法者混同‘法無禁止即可為’的民法原則與‘法無授權不可為’的行政法原則?！壁w皖平說。

此外，趙皖平認為，我國缺乏狂犬病防治長效機制，未進行任何捕殺野犬的制度安排，也是伴侶動物管理缺失的體現(xiàn)。

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法普遍不作為

趙皖平在上述議案還指出，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中普遍存在不作為、“隔山開證”（即動物檢疫人員不到現(xiàn)場檢疫，直接開具動物檢疫合格證）、只收費不檢疫、違規(guī)監(jiān)管等行為。

趙皖平舉例稱，貴州省余慶縣檢察院調查了轄區(qū)內40戶野生動物人工養(yǎng)殖場，涉及野生動物25765只，竟然發(fā)現(xiàn)僅有少部分養(yǎng)殖戶辦理了相關馴養(yǎng)繁殖手續(xù)備案手續(xù)。

更為嚴重的是，林業(yè)部門發(fā)放的野生動物“馴養(yǎng)繁殖許可證”和“經營利用許可證”成為盜獵洗白的道具，很多持證養(yǎng)殖場都是“掛羊頭賣狗肉”，“將偷獵的野生動物拿到飼養(yǎng)場‘洗白’后高價出售”。對一般人來說，很難辨別被入藥、被剝皮獲取皮毛的動物是野生的還是養(yǎng)殖的，這給舉報和監(jiān)管帶來阻礙。

趙皖平說，上述種種現(xiàn)象導致無論是合法捕獲還是盜獵而來的野生動物，基本上沒有進行產地檢疫，便進入食品、藥品、皮毛、工藝制作等交易市場，存在巨大風險隱患。

建議盡快建立長效動物防疫法律機制

針對野生動物管理，趙皖平建議修改《野保法》有關條款，使其與《動物防疫法》更好銜接。建議修改內容包括：將公眾健康和公共衛(wèi)生安全納入立法指導思想、將保護范圍從重點關注“珍貴、瀕危”擴大至所有野生動物、禁止公益目的之外的野生動物人工繁育、禁止商業(yè)目的的野生動物捕獵、殺害和虐待、繼續(xù)加強野生動物非法交易，加大處罰力度等。

針對實驗動物管理，趙皖平稱，應重構立法宗旨和基本原則，具體包括增加對活體實驗動物和實驗動物尸體的管理規(guī)定，對其進行嚴格管理，明確動物實驗應遵循的“替代、減少和優(yōu)化”原則。在法律責任方面，趙皖平建議增加對危害公共衛(wèi)生安全行為的行政責任、刑事責任和民事責任，并同步修改《治安管理處罰法》，增加對虐待動物行為的行政處罰措施，以及在《刑法》中增加虐待動物罪。

針對伴侶動物，趙皖平建議，應肯定伴侶動物的“非食品原料”法律定位，敦促市場監(jiān)管部門嚴格執(zhí)行《動物防疫法》和《食品安全法》，取締各地的貓狗肉館，查處伴侶動物養(yǎng)殖、收購、運輸、屠宰和銷售等非法經營行為。

針對畜禽管理，他建議分別從經濟技術、生態(tài)和防疫三個指標對其進行評估分類，比如在防疫指標下，根據(jù)不同畜禽的防疫標準，將其分為可屠宰利用和不可屠宰利用。對于尚未具備檢疫規(guī)程的動物，應禁止以產地檢疫替代屠宰檢疫。

針對防疫執(zhí)法問題，趙皖平建議明確規(guī)定國家畜牧獸醫(yī)局從農業(yè)農村部的內設機構改為直屬機構，使其具有獨立管制資格，有助于形成中央垂直系統(tǒng)與地方政府畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)緊密合作的格局，破除相互推諉等難題。

此外，他提出將疾控中心定位為直屬衛(wèi)健委的獨立管制機構的建議，以保證傳染病疫情的及時準確發(fā)布，并借鑒國外經驗，在疾控中心設立人畜共患病的風險防控和管控機制。

司法層面，他建議出臺司法解釋，將動物類公益損害案件納入公益訴訟受案范圍，明確相關個人或社會組織就該類行為提起公益訴訟的權利。