2019年，全球防范工作監(jiān)測委員會（GPMB）撰寫了一份報告《一個危機四伏的世界：全球突發(fā)衛(wèi)生事件防范工作年度報告》(A World At Risk: Annual report on global preparedness for health emergencies )。全球防范工作監(jiān)測委員會是一個獨立的監(jiān)測和宣傳機構(gòu)，2018年5月由世界銀行和世界衛(wèi)生組織共同召集建立。該報告特別了關(guān)注流行病和大流行病的生物風(fēng)險，并提出了全球領(lǐng)導(dǎo)者為防范緊迫威脅必須采取的七項行動。

澎湃新聞翻譯了該報告的全部內(nèi)容。本篇從聯(lián)合國的角度，提出協(xié)調(diào)國際社會合作的辦法。

盡管備災(zāi)的責(zé)任主要由地方和國家領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)，但有效的國際應(yīng)對系統(tǒng)對全球安全網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建不可或缺。嶄新的全球趨勢和挑戰(zhàn)漸增，帶來更復(fù)雜的衛(wèi)生緊急情況，國際社會必須做出更好的防范與預(yù)備。貧窮、匱乏、衛(wèi)生狀況不佳以及政府機構(gòu)薄弱，可導(dǎo)致疫病暴發(fā)升級為大范圍的人道主義災(zāi)難，并迅速蔓延至國家當(dāng)局無法控制的程度。世衛(wèi)組織就國際社會對任何突發(fā)衛(wèi)生事件做出的響應(yīng)提供領(lǐng)導(dǎo)，但需要聯(lián)合國其他機構(gòu)可靠而系統(tǒng)的支持，從而解決世衛(wèi)組織管理范圍之外的后勤和人道主義發(fā)展相關(guān)事宜。

迄今為止取得的進(jìn)展

盡管剛果民主共和國因埃博拉疫情得到越來越多的關(guān)注，工作不斷取得進(jìn)展，但第十次埃博拉疫情仍在暴發(fā)中，這揭示出全球和國家對疫病流行的防范工作面臨的復(fù)雜挑戰(zhàn)。所取得的若干進(jìn)展如下所列：截至2019年7月，已有17萬人接種了明顯有效的疫苗，并有可供使用的治療方法（有些方法是在早先暴發(fā)中研究確定的，有些則是新發(fā)現(xiàn)的）；剛果民主共和國衛(wèi)生部的高層人員大力參與；世衛(wèi)組織迅速部署一個多學(xué)科緊急事件管理團隊；鄰國的防范水平得以提高；創(chuàng)新技術(shù)的運用（參考文獻(xiàn)58）。

機構(gòu)間常設(shè)委員會（IASC）（2019年4月）啟動了經(jīng)修訂的全系統(tǒng)適用的“傳染性疫病事件中人道主義對策全系統(tǒng)升級”議定書，以對既有的人道主義對策加以調(diào)整（參考文獻(xiàn)59,60）。

持續(xù)存在的挑戰(zhàn)和障礙

1）國際協(xié)調(diào)機制并不適合于復(fù)雜環(huán)境中的突發(fā)衛(wèi)生事件

諸如剛果民主共和國東部和也門等國家和地區(qū)的不安全環(huán)境，已然模糊了衛(wèi)生緊急狀況與人道主義緊急狀況之間的界線，需要采取新的國際防范和響應(yīng)措施。嶄新而靈活的方法，應(yīng)對緊急情況響應(yīng)的不同領(lǐng)域中的多部門主要國際行動者提供系統(tǒng)性的協(xié)調(diào)，從而可對行動做出實時的計劃、監(jiān)測、評價和調(diào)整。

2）并不明確由誰負(fù)責(zé)

聯(lián)合國秘書長延遲確定了2014-2016年西非埃博拉危機中公共衛(wèi)生緊急情況的領(lǐng)導(dǎo)者（聯(lián)合國埃博拉應(yīng)急特派團）。2019年5月23日，即剛果民主共和國東部埃博拉疫情暴發(fā)后10個月之后，聯(lián)合國秘書長才任命聯(lián)合國埃博拉應(yīng)急協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)對聯(lián)合國全系統(tǒng)的控制工作加以監(jiān)管（參考文獻(xiàn)61）。在2009年H1N1流感暴發(fā)期間，盡管聯(lián)合國系統(tǒng)流感協(xié)調(diào)員也參與其中，但世衛(wèi)組織總干事卻更明確地就此負(fù)責(zé)，這導(dǎo)致了工作混淆（參考文獻(xiàn)62）。

3）世衛(wèi)組織的協(xié)調(diào)和召集機制捉襟見肘

世衛(wèi)組織在突發(fā)衛(wèi)生緊急事件方面的領(lǐng)導(dǎo)力來自《國際衛(wèi)生條例（2005）》所列，但其召集和協(xié)調(diào)機制不足以為各國的能力建設(shè)提升和應(yīng)對全球疫情提供全力支持，也無法確保就全球疫病防范承擔(dān)更大責(zé)任。除此之外，世衛(wèi)組織缺乏聯(lián)合國提供的更廣泛而系統(tǒng)的支持，以解決超出其能力范圍的諸如違反安全和貿(mào)易條約等問題（參考文獻(xiàn)63）。

4）缺失用于在早于宣布突發(fā)衛(wèi)生緊急事件（PHEIC）之前的中間觸發(fā)機制

《國際衛(wèi)生條例（2005）》在名為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC）”標(biāo)題之下為激活全球資源提供了非常明確的標(biāo)準(zhǔn)。但是，該系統(tǒng)在疫情暴發(fā)早期動員國家和國際資源以及指導(dǎo)多部門行動的能力方面存在欠缺。許多利益相關(guān)方都誤解了PHEIC系統(tǒng)的用途。宣布為PHEIC之后，將采取具體行動，包括共享關(guān)鍵信息以進(jìn)行風(fēng)險評估，調(diào)整應(yīng)急計劃并根據(jù)需要實施臨時措施。PHEIC的作用僅限于疫情蔓延的后期，且發(fā)出PHEIC的聲明可能會帶來潛在的負(fù)面影響（例如，采取單方面且不明智的限制旅行或貿(mào)易的國家行動）（參考文獻(xiàn)64,65）。如若能在宣布PHEIC之前設(shè)定中間觸發(fā)機制（intermediate triggers），就可在較早的應(yīng)急階段動員更廣泛的國家和國際社會投入，且不會影響IHR（2005）所列明的PHEIC標(biāo)準(zhǔn)的實施（參考文獻(xiàn)66）。

需要采取的行動

聯(lián)合國必須加強協(xié)調(diào)機制

聯(lián)合國秘書長必須會同世衛(wèi)組織和聯(lián)合國人道主義事務(wù)部，明確聯(lián)合國所承擔(dān)的全系統(tǒng)的角色與職責(zé)，加強在不同國家的衛(wèi)生和人道主義緊急情況下的協(xié)調(diào)；在衛(wèi)生緊急情況下應(yīng)及時觸發(fā)以迅速重啟預(yù)備和響應(yīng)策略；強化聯(lián)合國在備災(zāi)方面的系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力，包括采取例行模擬演習(xí)的方式。世衛(wèi)組織應(yīng)在宣布《國際衛(wèi)生條例（2005）》中所列的國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件之前，采取某種方式在疫情暴發(fā)的早期階段來動員更廣泛的國家、地區(qū)和國際社會的投入。

2020年9月前的進(jìn)度指標(biāo)

- 聯(lián)合國秘書長會同世衛(wèi)組織總干事和主管人道主義事務(wù)副秘書長，加強協(xié)調(diào)，并明確各自的角色和職責(zé)，并就不同國家以及各種衛(wèi)生和人道主義緊急狀況下及時啟動協(xié)調(diào)一致的聯(lián)合國全系統(tǒng)衛(wèi)生應(yīng)急行動。

- 聯(lián)合國（包括世衛(wèi)組織）至少開展兩次全系統(tǒng)培訓(xùn)和模擬演練，其中一項演習(xí)應(yīng)涵蓋對故意釋放致死性呼吸道病原體事件的應(yīng)對。

-  世衛(wèi)組織制定若干中間觸發(fā)機制，在疫情暴發(fā)早期，動員國家、國際和多邊行動，以補充《國際衛(wèi)生條例（2005）》中有關(guān)疫情后期和更晚期階段的既有機制。

- 聯(lián)合國秘書長與衛(wèi)生、安全和外國事務(wù)官員舉行高級別對話，以確定世界如何應(yīng)對致命的呼吸道病原體大流行所造成的威脅，以及管理極端復(fù)雜和不安全的疫病暴發(fā)情境下的防范措施。

最終目標(biāo)

聯(lián)合國全系統(tǒng)對全球衛(wèi)生緊急情況的響應(yīng)不再有任何含混或拖延。設(shè)立明確的規(guī)則、角色和職責(zé)，還應(yīng)確定領(lǐng)導(dǎo)人，授予其對全系統(tǒng)加以協(xié)調(diào)的權(quán)限。領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)具有經(jīng)由定期模擬或?qū)嶋H事件而積累的領(lǐng)導(dǎo)全球應(yīng)急行動的經(jīng)驗。世衛(wèi)組織能夠在疫情暴發(fā)或突發(fā)衛(wèi)生事件的早期迅速動員國家和合作伙伴。

參考文獻(xiàn)：

58、Ibid, IOAC.

59、Standard operating procedure. Humanitarian systemwide scale-up activation. Protocol for the control of infectious disease events. Geneva: Inter-Agency Standing Committee; 2019 (https://interagencystandingcommittee.org/system/files/190404_iasc_ infectious_disease_scale-up_activation_protocol_web.pdf, accessed 20 August 2019).

60、KeymessagesontheIASCsystemwidescale-upactivationfortheEbolaresponse.In:Inter-AgencyStandingCommittee[website]. Geneva: Inter-Agency Standing Committee; 2019 (https://interagencystandingcommittee.org/iasc-transformative-agenda/news- public/key-messages-iasc-system-wide-scale-activation-ebola-response, accessed 20 August 2019).

61、DR Congo: ‘No time to lose’ says newly appointed UN Ebola response coordinator. In: UN News [website]. New York: United Nations; 2019 (https://news.un.org/en/story/2019/05/1039051, accessed 20 August 2019).

62、Independent Oversight Advisory Committee. From “never again” to the “new normal”: What does the 2018–2019 Ebola outbreak in the Democratic Republic of the Congo tell us about the state of global epidemic and pandemic preparedness and response?” Commissioned paper by the GPMB at www.who.int/gpmb

63、University of Oxford and Chatham House, UK. The status of governance and coordination for health emergency preparedness, readiness and response. Commissioned paper for the GPMB at www.who.int/gpmb

64、JohanGiesecke,onbehalfofSTAG-IH.ThetruthaboutPHEICs.Lancet.5July2019(http://dx.doi.org/10.1016/S0140-6736(19)31566-1, accessed 20 August 2019).

65、Tomori O, Durrheim D, Gostin L, Kavanagh MM. Ebola in North Kivu, DR Congo – is it an undeclared public health emergency of international concern (PHEIC)? Travel Med Infect Dis. 2019;29:1–3.

66、University of Oxford and Chatham House, UK. The status of governance and coordination for health emergency preparedness, readiness and response. Commissioned paper for the GPMB at www.who.int/gpmb.

（注：基于原報告的版權(quán)申明，本版本并非由世界衛(wèi)生組織提供，世衛(wèi)組織不對本翻譯內(nèi)容的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。詳細(xì)內(nèi)容請參考英文原版報告。）