美軍在聯(lián)邦應(yīng)急響應(yīng)中扮演著重要角色，但表現(xiàn)卻不盡如人意，因?yàn)榉磻?yīng)緩慢、效率低下時常遭到詬病。這固然與外界預(yù)期太高有關(guān)，但軍地聯(lián)動、部門協(xié)調(diào)障礙重重也是不爭的事實(shí)。此外，美國的軍政大趨勢也使這一局面難以改善，比如聯(lián)邦收權(quán)、現(xiàn)役部隊(duì)對此類任務(wù)失去興趣、國民警衛(wèi)隊(duì)的防控優(yōu)勢等。

兩道難題

第一道難題是聯(lián)邦與州的協(xié)調(diào)。

《美國憲法》第十修正案規(guī)定，“凡是憲法沒有賦予聯(lián)邦，且沒有禁止各州所享有的權(quán)力，均由各州及人民保留?！?878年《地方民團(tuán)法案》（Posse Comitatus Act，字面意思為“郡的權(quán)力”）對此憲法精神做了進(jìn)一步的明確，強(qiáng)調(diào)州長對國民警衛(wèi)隊(duì)的調(diào)動權(quán)。此即美國聯(lián)邦與地方政軍關(guān)系的基石。

1988年的《斯塔福德救災(zāi)與應(yīng)急支援法案》及其修訂版雖然擴(kuò)大了總統(tǒng)的權(quán)力，但并未突破《民團(tuán)法案》。從根本上來說，國民警衛(wèi)隊(duì)仍然是“州長的隊(duì)伍”，不同于現(xiàn)役部隊(duì)和預(yù)備役。

《民團(tuán)法案》的另一個重要精神是嚴(yán)禁軍事力量介入國內(nèi)執(zhí)法、治安、維穩(wěn)，可引申至疫區(qū)相關(guān)任務(wù)。不過，《美國法典》第十卷卻明確了州長在多種任務(wù)場景下調(diào)配國民警衛(wèi)隊(duì)的權(quán)力，包括維持治安。而《法典》第三十二卷還規(guī)定，警衛(wèi)隊(duì)可在執(zhí)行州長任務(wù)同時接受聯(lián)邦酬勞，執(zhí)行包括治安、執(zhí)法在內(nèi)的任務(wù)。“9·11”之后，警衛(wèi)隊(duì)在美國多地機(jī)場維持治安，便是根據(jù)這一條款來進(jìn)行的。這些規(guī)定打開了軍隊(duì)的國內(nèi)執(zhí)法治安禁區(qū)。

當(dāng)重大疫情發(fā)生時，州長應(yīng)急響應(yīng)的首選肯定是自己的隊(duì)伍，亦即本州的國民警衛(wèi)隊(duì)。多數(shù)情況下，州長還會依據(jù)《民團(tuán)法案》實(shí)行“聯(lián)州自保”，在調(diào)動本州警衛(wèi)隊(duì)的基礎(chǔ)上向鄰州“借兵”。只有在地方部隊(duì)無力應(yīng)付時，州政府才會向聯(lián)邦請求現(xiàn)役部隊(duì)的介入。

這時，州和聯(lián)邦之間的協(xié)調(diào)就成了問題。上篇說過，州政府向聯(lián)邦求援，要經(jīng)過一套十余步的“協(xié)助申請”。對于不熟悉華盛頓相關(guān)機(jī)制運(yùn)作的地方文官來說，這一機(jī)制帶來了巨大挑戰(zhàn)。例如2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害期間，地方及聯(lián)邦層面都宣布了緊急狀態(tài)，但這一程序始終未啟動，致使聯(lián)邦和地方協(xié)調(diào)溝通一度陷于崩潰，直接影響了白宮和五角大樓的有效災(zāi)害評估、軍隊(duì)部署決策，以及人員和物資的調(diào)配。

第二類協(xié)調(diào)難題在國防部與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間。

聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間通過多種機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，包括跨機(jī)構(gòu)工作組、跨機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)官、共同編制行動預(yù)案與計劃，以及機(jī)構(gòu)聯(lián)合訓(xùn)練演習(xí)等等。在軍方，“國防協(xié)作官”很關(guān)鍵，他們向聯(lián)合部隊(duì)指揮官及北方司令部負(fù)責(zé)，傳遞協(xié)調(diào)軍事響應(yīng)的需并派遣聯(lián)絡(luò)官。

盡管如此，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間的溝通仍然障礙重重。比如，衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、聯(lián)邦應(yīng)急管理局、國土安全部、國務(wù)院等部門往往高估軍隊(duì)的響應(yīng)能力，而低估了疫情災(zāi)害對物資、物流、人員等方面造成的巨大壓力。再如，五角大樓與其他機(jī)構(gòu)雖有日常溝通機(jī)制，但在聯(lián)合行動計劃的實(shí)施與評估過程中難以實(shí)時對表，各機(jī)構(gòu)步調(diào)不一致導(dǎo)致效率耗損是大概率事件。

在具體表現(xiàn)上，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的信息系統(tǒng)并未做到無門檻共享，特別是軍方的數(shù)據(jù)信息，即使不涉密，獲取成本也偏高。目前，聯(lián)邦應(yīng)急管理局承擔(dān)了絕大部分跨機(jī)構(gòu)信息的匯總工作，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)很難繞開它去獲取其他部門的信息數(shù)據(jù)，這樣一來，既抬高了行政成本，也降低了效率。一些非常重要的日常推演數(shù)據(jù)、經(jīng)驗(yàn)匯總及相應(yīng)預(yù)案修正無法有效同步更新。

這也是為什么應(yīng)急管理局一再建議各機(jī)構(gòu)加強(qiáng)信息透明和分享機(jī)制，比如將信息發(fā)布在“國土安全信息網(wǎng)絡(luò)”上，這是一個對聯(lián)邦、州、地方、政府及私人國土安全相關(guān)部門都開放的網(wǎng)絡(luò)平臺。

至于軍隊(duì)和地方，原本就有矛盾和偏見，加上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，互相不買賬的情況時有發(fā)生。美國軍地聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演具有下沉式、基層化的特點(diǎn)，預(yù)案和準(zhǔn)備也都在基層展開。這種演習(xí)的好處是實(shí)操性強(qiáng)，微觀及基層迅速發(fā)現(xiàn)問題；弊端是中高層協(xié)調(diào)缺失，有些演習(xí)軍方只出動連級防化部隊(duì)，而地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)如警察系統(tǒng)的大員們常常不買他們的賬。

歷史趨勢

美國立國早期，聯(lián)邦政府參與國內(nèi)災(zāi)害救援是禁區(qū)，被認(rèn)為超越了憲法賦予的權(quán)力。即便各州向聯(lián)邦政府申請救災(zāi)援助，也往往被拒絕。加之大規(guī)模常備軍被認(rèn)為有損美國政治健康，又受限于當(dāng)時的交通條件、人口密度等因素，在天災(zāi)人禍面前，美軍基本派不上什么用場。這種情況在南北戰(zhàn)爭之后有所改變，但總體來說，軍隊(duì)參與國內(nèi)民事支援的幅度依然有限，1868至1898年的三十年間，有案可查的只有17次。

進(jìn)入20世紀(jì)，聯(lián)邦統(tǒng)籌的觀念得到強(qiáng)化。這時，美國已經(jīng)從相對扁平分散的農(nóng)業(yè)國發(fā)展成為以大都市為核心的工業(yè)國，隨著州與聯(lián)邦依存度的不斷提高，“垂直治理”和“統(tǒng)一調(diào)配”的優(yōu)勢日益凸顯。相應(yīng)地，聯(lián)邦救災(zāi)的相關(guān)法律程序和經(jīng)費(fèi)管理進(jìn)行了調(diào)整，現(xiàn)役部隊(duì)成為主力。

不過，這種情況并沒有持續(xù)太長時間。1930年代以后，紅十字會和國民警衛(wèi)隊(duì)開始承擔(dān)更多責(zé)任，現(xiàn)役部隊(duì)逐漸邊緣化。二戰(zhàn)爆發(fā)后，美軍專注海外作戰(zhàn)，基本淡出了國內(nèi)任務(wù)。

二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府在國內(nèi)應(yīng)急響應(yīng)中的重要性再一次提升，但軍隊(duì)的作用卻在持續(xù)下降。1950年，《聯(lián)邦救災(zāi)法案》授權(quán)總統(tǒng)先斬后奏，可以繞開國會對災(zāi)害進(jìn)行反應(yīng)。紅十字會與公共衛(wèi)生局可基于聯(lián)邦立場，統(tǒng)一調(diào)配各州國民警衛(wèi)隊(duì)與民防部門。1974年，國會通過《聯(lián)邦救災(zāi)法案》修正案；1979年，聯(lián)邦應(yīng)急管理局成立；1982年，《經(jīng)濟(jì)法案》進(jìn)行修訂，調(diào)整了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間的物資與服務(wù)交易規(guī)則……這些都強(qiáng)化了聯(lián)邦政府在國內(nèi)救援體系中的核心地位。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，強(qiáng)化軍隊(duì)本土應(yīng)急響應(yīng)支援職能的聲音再次出現(xiàn)。原因有二：一是聯(lián)邦應(yīng)急管理局及地方官員在1990年代初的幾次災(zāi)害中應(yīng)對不利，最后還是靠軍隊(duì)才挽回危局；二是冷戰(zhàn)結(jié)束后，美軍在國家安全政策中的定位和任務(wù)轉(zhuǎn)型提上議事日程，強(qiáng)化對內(nèi)功能是諸多新主張之一。

盡管如此，現(xiàn)役部隊(duì)的應(yīng)急響應(yīng)能力并未明顯提高。除了上文提到的諸多掣肘，軍隊(duì)擴(kuò)大救災(zāi)參與的最大阻力，來自軍隊(duì)本身。美軍向來對所謂的“美式戰(zhàn)爭”情有獨(dú)鐘，這種戰(zhàn)爭的特點(diǎn)一是渴望并依賴技術(shù)上的優(yōu)勢，二是對于低烈度任務(wù)和非戰(zhàn)爭行動缺乏興趣。美軍高層更是時刻警惕軍隊(duì)資源被“挪用”到訓(xùn)練與作戰(zhàn)之外的領(lǐng)域。

現(xiàn)役部隊(duì)在應(yīng)急響應(yīng)中的角色持續(xù)弱化，取而代之的是各州的國民警衛(wèi)隊(duì)。一來國民警衛(wèi)隊(duì)擁有“子弟兵”屬性，奔赴疫情一線的官兵救助的都是本鄉(xiāng)本土親人朋友。相較之下，現(xiàn)役部隊(duì)則像是“雇傭兵”，為了聯(lián)邦薪酬才出動的聯(lián)邦“雇員”，與美國社會的隔閡十分明顯。

二來國民警衛(wèi)隊(duì)熟悉其所在的州，與相關(guān)行政部門打交道的經(jīng)驗(yàn)豐富，溝通渠道相對暢通，加之對當(dāng)?shù)氐娜宋?、?jīng)濟(jì)和地理狀況都更為了解，人員和物資調(diào)配起來也更快更妥當(dāng)。

最后，也是最重要的，國民警衛(wèi)隊(duì)是“州長的兵”。各州府調(diào)動本州國民警衛(wèi)隊(duì)并向鄰州求援兵，效率比啟動聯(lián)邦應(yīng)急機(jī)制高得多。

鑒于國民警衛(wèi)隊(duì)的上述優(yōu)勢，近年的《國防授權(quán)法案》曾做過相應(yīng)調(diào)整，授權(quán)使州長與總統(tǒng)在必要時協(xié)商安排國民警衛(wèi)隊(duì)軍官擔(dān)任災(zāi)疫區(qū)前線特遣部隊(duì)的總指揮官，不僅指揮本州警衛(wèi)隊(duì)，也可在緊急狀態(tài)下指揮聯(lián)邦現(xiàn)役部隊(duì)。不過，這項(xiàng)安排的實(shí)際操作困難重重，遭到現(xiàn)役部隊(duì)抵觸，不僅難以提高救援前線的效率，反而可能加劇軍隊(duì)內(nèi)部矛盾。

進(jìn)入后反恐時代，美軍再一次面臨任務(wù)轉(zhuǎn)型。特朗普總統(tǒng)的大國競爭定位，勢必會影響美軍在國內(nèi)民事支援中的作為。雖然也有意見認(rèn)為，參與疫情防控、搶險救災(zāi)有助于提高部隊(duì)?wèi)?yīng)對戰(zhàn)場環(huán)境下不同任務(wù)的能力，但總的來說，五角大樓對挖掘美軍的對內(nèi)功能不感興趣，而更希望把人力、財力、物資、裝備和時間集中起來，專注于地緣競爭。

-----

作者祁昊天，系北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院助理教授。