近期，武漢疫情牽動著世界的心。

很明顯，這是一次公共衛(wèi)生突發(fā)事件，考驗的是對其進行應急管理的水平和能力。

關于應急管理，雖然事出“急”迫，應對卻不能去吃熱豆腐般心“急”，需要的是科學化、系統(tǒng)化的管理能力。應急管理不止對中國而言是個重大課題，對全世界而言都是如此。各國均在不斷積累相應經驗，以建設更具有實際可操作性、高效性的應急管理系統(tǒng)。

無頭管理到多頭管理

我國是一個災害多發(fā)頻發(fā)的國家，與此類同，美國也是一個災害多發(fā)的國家。

最初，美國的自然災害發(fā)生時，地方政府是救災責任主體。有時候，地方政府會因感到資源不足力不從心而求助于州政府乃至聯(lián)邦政府，但彼時還沒有相應法律規(guī)定聯(lián)邦政府在此間應該負有何種責任。因此，“求援”常會被拒絕或“怠慢”而得不到足夠幫助。

19世紀初，美國國會通過立法，向新罕布什爾州遭受火災的社區(qū)提供財政援助，拉開了聯(lián)邦政府參與地方救災的“序幕”。

進入20世紀后，美國的國際地位不斷隨著國內國際環(huán)境發(fā)生著變化，其對于“災害”及“應急”的概念也發(fā)生著變化。

20世紀30年代，聯(lián)邦政府開始投資應急管理領域?！?934年防洪法》出臺。金融公司和公共道路局被授權為公共設施的災后修復、重建提供救災貸款。這與當時經濟危機的背景十分相適應。

50年代后開始，聯(lián)邦政府開始系統(tǒng)化地災難援助?！?950年救災法》明確了州與地方政府要求聯(lián)邦援助的標準程序，重點旨在災后長期恢復援助，例如贈款、貸款，而不是立即提供災難援助。這個時期，“災害”規(guī)劃的一個重點是加強民防以抵御核攻擊。無疑，這和二戰(zhàn)后的兩極化世界格局緊密相關?！?950年民防法》規(guī)定了為地方提供應急援助政策，主要側重核攻擊的災后恢復。那時，每個社區(qū)都有民防主任，州及地方政府中的民防官員成為美國應急管理史上首次被認可的政府官員。全國上下齊心協(xié)力要為抵抗核攻擊、核戰(zhàn)爭、核輻射等做好充分應急準備。

然而，雖然“冷戰(zhàn)”愈演愈烈，但核災害未來，而自然災害已造成了巨大傷亡和重大損失。整個60年代都不太平，1960年，蒙大拿州發(fā)生7.3級地震；同年，颶風“唐娜”襲擊佛羅里達西海岸；1961年，颶風“卡拉”橫掃得克薩斯州；1962年，火山灰風暴造成超3億美元損失；1964年，阿拉斯加威廉王子灣9.2級地震并引起海嘯；1965年和1969年颶風“貝茜”和“卡米爾”致數百人傷亡以及上億美元的損害。

肯尼迪總統(tǒng)曾經在白宮內設立應急準備辦公室。1974年，美國國會頒布《救災法》。但救災系統(tǒng)非常碎片化，100多個聯(lián)邦機構不同程度地參與風險及災害的應對與處置。

多頭管理到集中管理

1978年，卡特總統(tǒng)提交了一份“3號重組計劃”給國會，提出將減災、備災與應急行動歸并為一個聯(lián)邦緊急管理機構，設立直屬總統(tǒng)領導的聯(lián)邦緊急管理局FEMA（Federal Emergency Management Agency）。

1979年，FEMA成立。

說起來高大上，但FEMA并不會有了個“美名”就能夠出色完成任務。

事實上，一開始，也是步履蹣跚。部門整合就是大難題，大家仍然“同名異夢”，外部法律監(jiān)管還是“老一套”，為了合規(guī)，FEMA得回應國會和議會20多個不同委員會的要求。而且，從“民防”基礎上發(fā)展起來的應急管理，還沒有擺脫民防思路。

此時，冷戰(zhàn)結束了，而自然災害再次來襲。1989年的“雨果”颶風和1992年的“安德魯”颶風、“伊尼基”颶風，使FEMA應急準備不足、缺少資源、通信不暢、行動遲緩等隱藏問題暴露無遺，遭到公眾嚴厲批評。

1993年，克林頓政府開始對FEMA大刀闊斧改革。1994年《聯(lián)邦民防法》廢止，相關法定責任轉移到《斯塔福德法》，FEMA有了協(xié)調應對所有類型災難的法定責任。改革后的FEMA成為具有綜合性應急能力的調配機構，能力獲得了國內與國際認可。

但90年代后，新的問題又出現了，那就是，恐怖主義?？植乐髁x到底是一種“災害”、一類“犯罪”，還是一場“戰(zhàn)爭”？FEMA、司法部、國防部進行了大爭論。

爭論未果，2001年，震驚世界的“9·11”事件再一次把應急管理推上風口浪尖。美國將反恐職能分解為危機管理與后果管理，前者以司法部為主，負責識別恐襲風險源，突出執(zhí)法職能；后者以FEMA為主，提供救援及恢復援助。隨后的炭疽病毒等事件，更促使美國在2002年組建了國土安全部，FEMA被并入其中的“應急準備與響應司”，失去了權威性。

同上個世紀一樣，天災再次襲來。2005年，被稱為“天災版9·11”的“卡特里娜”颶風襲擊了美國墨西哥灣沿岸，大量人員傷亡，更多人至今仍流離失所，經濟損失高達960億美元。美國公眾對國士安全部應對不力極度憤怒。

2006年，布什政府啟動了FEMA的又一次重大變革，FEMA作為國土安全部的獨立實體運作，進行立法授權，明確FEMA在緊急狀態(tài)下可以提升為內閣級部門，其長官直接對總統(tǒng)負責。

美國應急管理體系進入又一個新時代。

一個龐雜的系統(tǒng)

目前，當發(fā)生在美國本土的重特大災害使州和當地政府無法應對時，事發(fā)地州長須向總統(tǒng)發(fā)出正式請求及匯報，由總統(tǒng)授權FEMA響應該災害，FEMA負責協(xié)調全國的應急資源和力量進行應對。

美國突發(fā)公共事件的應急體系分為國家（聯(lián)邦政府）、州及地方三級，民間不同領域的應急計劃和預案也被納入其中。FEMA是美國家應急管理的核心協(xié)調決策機構，除了華盛頓特區(qū)的總部，FEMA將全美劃分為10個應急區(qū)，每個區(qū)設立了應急辦公室。

在總部，有國家響應協(xié)調中心（NRCC，National Response Coordination Center）。這是一個跨機構中心，旨在整合全美所有應急資源與力量，NRCC協(xié)調所有受影響地區(qū)并提供必需的應急資源和政策指導，以支持事故級的響應行動。同時其專門負責提供國家級的應急管理協(xié)調、應急預案、資源配置、搜集與發(fā)布事故信息并持續(xù)保持事態(tài)感知；有城市搜索與救援隊（USAR，Urban Search and Rescue），主要負責在結構倒塌、狹小空間、礦難、地震等災害中營救幸存者；有移動應急響應支援隊（MERS，Mobile Emergency Response Support），提供地方公共安全支援，如可通過配置了衛(wèi)星鏈路、計算機、電話、發(fā)電機的應急通信車保證災區(qū)的對外聯(lián)系；有移動空運電信系統(tǒng)（MATTS，Mobile Air Transportable Telecommunications System）及便攜式基站供應急救援人員使用。

各應急辦公室直接與相應州開展合作，協(xié)助各州制定事故現場指揮體系和應急預案、儲備應急資源、開展應急培訓等。在發(fā)生重特大事故時，大部分救援資金來自于FEMA負責的“總統(tǒng)災害救助基金”。事故處理后，應急區(qū)辦公室會進行跟蹤調查并對經費使用開展審計。

州級應急管理機構大多建設了本級的應急運行中心（EOC，Emergency Operations Center）及備用中心。該中心是一個中心化、綜合性的指揮場所，緊急情況下其在戰(zhàn)略層面執(zhí)行災害管理職能，EOC主要負責收集和分析數據，在適用的法律范圍內作出決策以保護生命和財產安全，保持組織連續(xù)性等，同時將決策結果發(fā)送給所有相關機構和個人。

FEMA的職責范圍涵蓋各種自然災害，以及各種突發(fā)公共事件，全面負責應急準備、預防、監(jiān)測、響應、救援和災后恢復工作。其全職工作人員2600人，還有符合應急工作標準的志愿者和兼職人員4000人。在它的集中管理下，形成了集軍、警、消防、醫(yī)療、民間救難組織為一體的指揮和調度體系。

公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應急管理機制

從這次疫情可以看到，公共衛(wèi)生突發(fā)事件在應急管理中從來占有特殊地位。

美國的公共衛(wèi)生突發(fā)事件預警和應急管理能力在全球首屈一指，在歷經了“西尼羅河”腦炎、“9·11”事件、SARS、猴痘病毒及炭疽事件的考驗之后，美國公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急體系發(fā)揮著與國防安全同等重要的作用。

美國傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生體系基本架構是“國家—州—地方”三級公共衛(wèi)生部門，之間的協(xié)作較為松散，不便于突發(fā)事件的應急響應。

在“9·11”事件和炭疽風波后，美國的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急系統(tǒng)形成了新的三級應對體系。第一層級是美國疾病控制和預防中心(CDC，Center for Disease Control and Prevention)。CDC主要職能是制定全國性的疾病控制和預防戰(zhàn)略、公共衛(wèi)生監(jiān)測和預警、突發(fā)事件應對、資源整合、公共衛(wèi)生領域管理者和工作人員的培訓、健康教育和健康促進、提供實時衛(wèi)生信息以幫助大眾進行衛(wèi)生防范等。

第二層級是衛(wèi)生資源和服務部(HRSA，Health Resources and Services Administration)?！癏RSA醫(yī)院應急準備系統(tǒng)”主要通過提高醫(yī)院、門診中心和其他衛(wèi)生保健合作部門的應急能力，來發(fā)展區(qū)域應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的能力。該系統(tǒng)在全國實行分區(qū)管理，區(qū)內以州為單位實現聯(lián)動。根據衛(wèi)生部的要求各州都建立了戰(zhàn)略領導、管理、協(xié)調和評估機制以應對各種可能發(fā)生突發(fā)事件。

第三層級是大都市醫(yī)療應對系統(tǒng)(MMRS，Metropolitan Medical Response System)，其為地方層次的應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的運作系統(tǒng)。MMRS始于1996年，2003年加入FEMA。MMRS是一個以反應為主的系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過地方的執(zhí)法部門、消防部門、自然災害處理部門、醫(yī)院、公共衛(wèi)生機構和其他“第一現場應對人員”之間的協(xié)作與互動，使公共衛(wèi)生突發(fā)事件能在城市范圍內、危機發(fā)生之初有效控制，直到州或聯(lián)邦政府到來。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對需要有系統(tǒng)性的保障。從物資保障看，CDC在全國至少12處設有專用藥品存放地，每個存放場內至少有84種藥品，如抗生素、神經毒氣解毒劑等，公共衛(wèi)生突發(fā)地12小時內就可獲得這些藥品。全國應急物品救援反應系統(tǒng)可在12小時內為任何災區(qū)提供至少50噸的救援物資，其儲備量與轉運速度確保了應急工作的順利開展；資金保障方面主要有醫(yī)療保險和國家撥款；此外，還有社會心理保障和應急反應者職業(yè)安全保障等。

反應果斷與團結合作亦至關重要。2014年應對埃博拉病毒，奧巴馬總統(tǒng)召集各國政府應對這一挑戰(zhàn)，并首次授權首次部署美國軍隊抗擊疫情(“聯(lián)合援助行動”)。國會在兩黨合作的基礎上迅速批準了奧巴馬政府提出的60億美元援助的大部分要求，建立了一個由全國醫(yī)院和醫(yī)療設施組成的四級網絡。

三個特點：法治化、科學化、透明化

總體而言，可以看到，美國應急管理體系有這樣三個特點。

一是法治化保障統(tǒng)一管理。

從法律制度上保證權責分明、權責對等，是統(tǒng)一指揮系統(tǒng)運轉順暢的關鍵。應急響應由原先的單一災種、分部門處理發(fā)展為綜合性應急處理，形成統(tǒng)一性的響應機制，這是非常時期的必要選擇。但這種“集中制”的應急處置體系更加需要，在組織設置、功能分配、部門協(xié)調、資源保障等方面處理方案周密、職責分工明確，使各級機構相互制約、相互協(xié)作，合理配置救災資源，確保應急工作的順利運轉。完善的法律法規(guī)體系是做好應急管理工作的基本保障。應對突發(fā)事件，必然會涉及人力、物力等資源的征用、調撥、補償，應急物資的緊急采購、供應，動用國家儲備物資等。《斯塔福德法案》對聲明授權聯(lián)邦政府援助有詳細規(guī)定，且有細則規(guī)定了應急恢復的代價如何由州政府和聯(lián)邦政府分擔。有公式詳細規(guī)定了聯(lián)邦政府必須向州政府支付的數額，包括合法的維護、修復項目與更換損壞設施，并規(guī)定聯(lián)邦政府份額“不得少于75%”。

二是科學化保障系統(tǒng)管理。

從美國應急管理系統(tǒng)的演變看，當過分強調其政治性時，往往會導致其管理失策、應急失敗。唯有注重其科學性，方能保證有效的系統(tǒng)管理。公共衛(wèi)生突發(fā)事件管理也是很好的例子，CDC不僅是一個協(xié)調機構，也是科學機構，美國在公共衛(wèi)生突發(fā)事件上有大量相關科研投入，以實現盡早知曉、了解突發(fā)事件的緣起、趨勢和走向，從而更好的應對。在其他應急事務上，也是如此。唯有以科學依據為基礎、進行科學決策、科學程序設計，才能達到應急管理服務社會、造福民眾的目標。正因為如此，美國的應急管理系統(tǒng)隨著時間推移、環(huán)境變化而不斷調整，而其理念，也從最初的“被動”應對，變成了當前戰(zhàn)略規(guī)劃中的“建立全民應急準備的文化，為應對巨災做好國家準備，降低FEMA復雜性”。

三是透明化保障全社會參與。

1993年開始的FEMA改革在強化綜合性應急管理的同時，突出了應急管理中全社會參與的作用，指出“全社會參與是指一種包括居民、應急管理實際工作者、組織和社區(qū)領導者以及政府官員能夠共同理解和評估各自社區(qū)的需求，并決定用最好的方法來組織和保護他們財產、能力和興趣的方式”。FEMA在其戰(zhàn)略規(guī)劃中指出，如果沒有全社會的支持，FEMA將一事無成。對全社會力量的調動是建立在信息公開透明的基礎上的。一方面，及時、準確的信息發(fā)布機制有助于減輕社會的恐慌感，發(fā)布公共防范信息也在培訓上有助于居民正確應對；另一方面，對外發(fā)布信息并加強國際合作，也有助于得到更廣泛的有益意見、建議和支持、幫助。

后記

毋庸置疑，應急管理是個龐大的課題。

成熟的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置體系對最大限度降低人員傷亡和經濟損失、有效維護社會穩(wěn)定具有重大意義。

美國應急管理也并非十全十美，也常受到其本國居民的詬病、抨擊甚至憤然辱罵。但隨著在不斷的成功和失敗案例中摸爬滾打走來，其仍然是全球最為成熟的應急管理系統(tǒng)之一。因此，值得我們思考借鑒。

幾千年來，人類都在積累應對各種災禍的經驗。不斷總結、及時反省、應時而變，總是必要的。

（作者萬喆為經濟學家，澎湃新聞特約評論員）