【編者按】

2019年新加坡政府發(fā)布了《新加坡2050總體規(guī)劃草案》，充分體現(xiàn)了“精打細算、精雕細刻”的城市更新理念，從土地復合利用、地下空間開發(fā)、本土特色復興、科學機制保障等四個方面對城市更新進行了謀劃。歸納總結(jié)新加坡城市有機更新重點舉措，對上海推動城市更新、提升經(jīng)濟密度具有重要意義。

“新加坡2050”規(guī)劃中的有機更新亮點

（一）土地復合利用，中心區(qū)功能混合緊湊發(fā)展

“新加坡2050”提出要進一步利用市中心土地進行彈性的復合開發(fā)利用，主要表現(xiàn)在三個方面：一是商業(yè)用地與住宅用地之間的復合，加強CBD資源城市化、社區(qū)化，一般為“底層商場+高層住宅+室外交互空間”模式，同時鼓勵老舊寫字樓轉(zhuǎn)為商住混合，引入酒店或其他創(chuàng)新功能，對于符合條件的更新項目予以容積率獎勵。二是商業(yè)用地和公共設(shè)施用地之間的復合，大型公共設(shè)施不再給獨立用地，結(jié)合經(jīng)營性服務(wù)業(yè)態(tài)集中配置，如將圖書館、診所配置在大型商業(yè)中心內(nèi)部。三是以公共設(shè)施為載體，實現(xiàn)多功能復合，例如，在軌交站點，通過立體復合開發(fā)，引入多元商業(yè)業(yè)態(tài)，并在部分站點門口設(shè)立新的一站式綜合設(shè)施，包含社區(qū)俱樂部、小型市場和小販中心等，主要服務(wù)通勤人士和周邊居民兩大類人群。

（二）分層功能布局，有序開展地下空間前期規(guī)劃

新加坡土地有限，在水深限制、海平面上升和環(huán)境生態(tài)等多重問題下，全面開發(fā)地下空間勢在必行。新加坡很早就規(guī)定土地所有權(quán)人可以“合理且必要”使用和享受地下空間，政府鼓勵私人合理開發(fā)地下室等私人公共空間，同時，積極主導大面積公共功能的地下空間開發(fā)。一是整理和共享不同類型地塊的地下信息，構(gòu)建地下空間數(shù)據(jù)服務(wù)平臺。主要包括公共市政網(wǎng)信息、建筑坐標和地質(zhì)數(shù)據(jù)等，供工程勘測及項目實施參考。二是開發(fā)立體數(shù)據(jù)庫，逐步繪制精確的新加坡地下3D地圖。繪制詳細顯示新加坡地質(zhì)構(gòu)造的3D模型圖，使復雜的地下空間可視化，確保地下用途與地面用途的兼容整合，并支持三維地理空間分析。三是布局市政公用設(shè)施、運輸、倉儲以及工業(yè)設(shè)施。盡可能騰出地面用于住宅，辦公樓和綠化等，提高生活品質(zhì)，并率先在濱海灣、裕廊創(chuàng)新區(qū)和榜鵝數(shù)碼園區(qū)三個重點區(qū)域規(guī)劃試點建設(shè)地下城。按使用深度可分為淺層和深層規(guī)劃，主要有地下交通設(shè)施、地下基礎(chǔ)設(shè)施和地下綜合體等三種空間利用形式：淺層地下空間主要建設(shè)地下交通設(shè)施和地下綜合體，如公交樞紐、地鐵、地下停車場、商業(yè)娛樂場所等；深層地下空間主要建設(shè)地下基礎(chǔ)設(shè)施，如能源中心、倉儲物流系統(tǒng)、共同溝、戰(zhàn)備系統(tǒng)等。

（三）重視歷史文化，強調(diào)本土風貌保護特色復興

新加坡非常注重歷史風貌保護與發(fā)展的協(xié)調(diào)，由重建局主導，古跡保護局負責收集專家意見和保留項目規(guī)則制定與日常監(jiān)管，建屋發(fā)展局則在保護過程中給予住房和住房補貼等方面的支持。政府主要在兩大方面發(fā)力：一是強調(diào)激活保護區(qū)經(jīng)濟活力。重視傳統(tǒng)建筑區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的改善與環(huán)境維護翻修，極力避免保護區(qū)成為僵化蕭條的“記憶場所”，將傳統(tǒng)功能的延續(xù)與商業(yè)潛力、旅游發(fā)展結(jié)合，激活了保護區(qū)的經(jīng)濟活力，使城市開發(fā)與保護得到有效的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。二是重視保留傳統(tǒng)小尺度交互空間的特色保護。一方面，注重傳統(tǒng)鄰里商業(yè)步行街、社區(qū)小廣場等交互空間的保留與使用；另一方面，注重保留獨特的“小販中心文化”并積極申遺，利用“地塊再開發(fā)必須保留”的強制要求以及“中期用途，個案規(guī)劃”的積極引導手段，小販中心建設(shè)發(fā)展成果顯著，目前共有114座，2027年前還將新建13座。

（四）構(gòu)建科學機制，多重手段保障有機更新

新加坡構(gòu)建了良好的機制，保障了城市更新計劃的落實和適時調(diào)整。

一是設(shè)立規(guī)劃專職部門。國家發(fā)展部下設(shè)城市重建局（URA），全權(quán)負責全國空間規(guī)劃的編制與實施管理，具有規(guī)劃發(fā)展最高權(quán)限，地區(qū)政府沒有土地規(guī)劃開發(fā)權(quán)力。

二是法律保障。規(guī)劃法對主管部門和私人土地所有者以及發(fā)展商的權(quán)力和職責作了明確劃定，以減少責任推諉、提升效率，政府尤其重視前期規(guī)劃的可行性研究。

三是積極融資。在限定土地用途的基礎(chǔ)上，制定各類經(jīng)濟和稅收激勵政策鼓勵私人投資者投標，同時要求購買土地的開發(fā)商必須嚴格遵循開發(fā)類型、開發(fā)進度等限制條件。

四是收取彈性開發(fā)費。開發(fā)費是指在規(guī)劃許可下進行增加土地價值的開發(fā)項目（包括更改用地性質(zhì)、提高容積率等）時，政府征收的稅款，費率每6個月審查一次，并對九類用地分別依據(jù)社會發(fā)展態(tài)勢進行動態(tài)調(diào)控。

五是技術(shù)支持。搭建“一張圖”（One Map）平臺，作為“城市綜合公共信息平臺+電子審批”系統(tǒng)，以總體規(guī)劃區(qū)劃內(nèi)容為核心，疊加專詳規(guī)劃和城市設(shè)計導則，包含全域、各區(qū)、街區(qū)、宗地、建筑等多維度的城市深度信息，便于城市精細化管理和規(guī)劃設(shè)計動態(tài)追蹤覆蓋，方便企業(yè)實時了解城市土地使用情況，還可以滿足項目在一個月內(nèi)完成總規(guī)中的個案調(diào)整。

六是制定有效的激勵政策。例如，劃入保留區(qū)的建筑允許變更為服務(wù)性功能；允許保留區(qū)免除發(fā)展增值稅，改造后的保留區(qū)可免稅；解除屋租管制，保留區(qū)內(nèi)房主可按市場價制定租金，增強其積極性。

“新加坡2050”規(guī)劃的城市更新理念對上海的啟示

一是將中心區(qū)土地復合利用的重點優(yōu)先放在經(jīng)營性用地上。經(jīng)營性用地功能混合規(guī)劃的策略可分為三個層次：整體尺度，合理運用容積率組團狀布置，使各個區(qū)域密度呈有機團狀分布；中層尺度，高容積街區(qū)與低容積街區(qū)結(jié)合，相關(guān)業(yè)態(tài)緊密聯(lián)系、互促發(fā)展；街區(qū)尺度，中小型空間作為基底優(yōu)先發(fā)展建設(shè)，主要結(jié)合TOD模式，利用軌道樞紐、商業(yè)綜合體中靈活的小空間增加小尺度業(yè)態(tài)，穿插其中提供更方便的混合商業(yè)服務(wù)。

二是科學推進地下空間規(guī)劃，分層布置開發(fā)計劃。隨著上海發(fā)展速度加快，越來越多的地下工程涌現(xiàn)，同時出現(xiàn)的還有地下商業(yè)、交通、娛樂空間規(guī)劃不協(xié)調(diào)，各功能板塊間連接效能差，地下市政設(shè)施建設(shè)沖突等各種問題。因此，一方面，上海需盡快編制與城市發(fā)展戰(zhàn)略以及功能分區(qū)相適應(yīng)的地下空間詳細規(guī)劃，提高城市空間發(fā)展的科學性和整體性；另一方面，有必要根據(jù)地質(zhì)條件分深度、分階段開發(fā)，提前劃定不同深度用地空間范圍、使用權(quán)屬界限，做好前期建設(shè)準備，有計劃地推動市政公用和工業(yè)倉儲設(shè)施下放。

三是重視城市更新中本土文化的商業(yè)外溢表現(xiàn)。其一，適當考慮針對歷史文化街區(qū)劃出一定比例的開發(fā)經(jīng)營區(qū)，可以針對不同建筑，制定“一棟一令”專項優(yōu)惠開發(fā)政策，試點增加經(jīng)營服務(wù)性功能并進行可行性探索，優(yōu)先對產(chǎn)權(quán)清晰的建筑，由“禁止開發(fā)”轉(zhuǎn)向“適度開發(fā)”。其二，對傳統(tǒng)小尺度交互空間進行深挖，對各個街道使用頻繁的公共空間的運維（例如，類似小販中心的社區(qū)食堂、公共綠地公園）加強財稅政策支持。

四是利用多重政策手段支撐城市更新。其一，盡快制定上海城市更新執(zhí)行層面的規(guī)定細則和標準。例如，針對“更新使用的建筑達不到現(xiàn)有消防審批的要求怎么辦？老建筑的更新使用應(yīng)該建立怎樣的規(guī)范？”等反復出現(xiàn)的現(xiàn)實問題，制定合適的標準或特殊規(guī)定給予不同類別的更新項目支持；其二，建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)平臺。分類梳理、調(diào)整和制定關(guān)于更新項目的政策規(guī)章，主要側(cè)重規(guī)劃信息公示和使用、土地所有權(quán)期限以及公共程序等方面。同時，搭建統(tǒng)一的城市更新項目管理系統(tǒng)并盡快普及使用，按程序適時調(diào)控地塊的發(fā)展參數(shù)，實時公示更新信息。

（作者張靚系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所城市部研究人員，張云偉系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所城市部部長）

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謀劃“十四五”系列專欄由上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所聯(lián)合澎湃新聞·智庫報告共同發(fā)起，當前上海正在積極謀劃“十四五”規(guī)劃前期思路研究，上海城市未來發(fā)展動力在哪里？城市功能和布局如何更好地塑造？城市能級和品質(zhì)如何進一步提升？面對新一輪發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇問題，上海必須給出自己的清晰答案。