黨的十九屆四中全會(huì)《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”。在這里，把鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)治理作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要組成部分，進(jìn)行了明確的部署。

1.鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)治理在國(guó)家治理體系中有著重要作用

一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)是人類社會(huì)在一定的發(fā)展階段，從事鄉(xiāng)村生產(chǎn)、交換、消費(fèi)、分配等活動(dòng)的行為與方式的總和。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)相區(qū)別，有著某種自然經(jīng)濟(jì)的特質(zhì)。而在我國(guó)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)通常是指以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)。

我國(guó)農(nóng)村以行政村為單位實(shí)行村民自治。在實(shí)踐中，每一個(gè)行政村都設(shè)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，管理鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；二是管理農(nóng)民土地承包，開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。以農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的土地承包制度是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)治理的總體目的就是把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造成為符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的市場(chǎng)主體，增加農(nóng)民收入，確保糧食安全。

我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展曾經(jīng)走過(guò)了輝煌的歷史。上世紀(jì)80年代蓬勃興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)大都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有制，具有鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，這是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最輝煌時(shí)期。90年代以后，大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛改制為民營(yíng)企業(yè)，但蘇南有些村的集體經(jīng)濟(jì)組織仍保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房、土地的產(chǎn)權(quán)或少量股份，作為集體經(jīng)濟(jì)組織的收益來(lái)源，并在某種程度上維系著集體經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的聯(lián)系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到了很大影響，但集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)仍是穩(wěn)固的。一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織擁有豐沛的土地資源。我國(guó)現(xiàn)有耕地為20.23億畝，農(nóng)村確權(quán)頒證的集體承包土地約為15億畝。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積約為4200萬(wàn)畝，而未利用土地大約是該面積的3～5倍。這些集體土地歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理。另一方面，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)享受國(guó)家充分的政策扶持。我國(guó)從2002年開(kāi)始，國(guó)家相繼實(shí)施良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等。2006年，全面取消了農(nóng)業(yè)稅。從2004年延續(xù)至今，國(guó)家對(duì)水稻、小麥等一直實(shí)行糧食最低價(jià)收購(gòu)制度。黨和政府支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，這是因?yàn)猷l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著極其重要的作用。

首先，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)是村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為每一個(gè)行政村的集體經(jīng)濟(jì)組織，為村民委員會(huì)的正常運(yùn)行提供了大量財(cái)力的幫助。2018年，江蘇全省集體經(jīng)濟(jì)組織支付給村民委員會(huì)及村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理費(fèi)用為113.22億元。從2019年起，江蘇省將村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)提升至38萬(wàn)元。這個(gè)保障是指村集體經(jīng)濟(jì)自身保障不足38萬(wàn)元的，由省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼至38萬(wàn)元，村級(jí)組織的基本運(yùn)行費(fèi)用仍以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)。

其次，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)是糧食安全的有力保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)的統(tǒng)的一方，在糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)方面做了大量的工作。在現(xiàn)行體制下，大中型規(guī)模的農(nóng)田整治、水利建設(shè)、抗旱排澇等費(fèi)用由各級(jí)政府財(cái)政安排。而行政村范圍內(nèi)的小型農(nóng)田、河道整理，灌溉、排澇等費(fèi)用大都由村集體經(jīng)濟(jì)組織支付，成為為農(nóng)服務(wù)“最后一公里”的基本保障。

再次，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)是農(nóng)民福利的重要來(lái)源。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民自己的合作經(jīng)濟(jì)組織，在農(nóng)村的公益事業(yè)、農(nóng)民集體福利方面貢獻(xiàn)了大量的資金。江蘇省共有行政村（含涉農(nóng)居委會(huì)）約17600個(gè)。據(jù)江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳分析，約有4600個(gè)村年終有分紅或福利分配，占村總數(shù)的25%；約有10000個(gè)村年終雖未有分紅，但卻承擔(dān)了村里部分的公共支出，占村總數(shù)的57%；約有3000個(gè)村既沒(méi)有分紅，也沒(méi)有承擔(dān)村里的任何公共支出，僅占村總數(shù)的18%。2018年，江蘇全省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶分配資金為31.07億元，全省農(nóng)戶1410.63萬(wàn)戶，戶均分配為220.3元。

2.鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境

鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)作為鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，盡管擁有豐沛的土地資源和國(guó)家充分的政策支持。但是，由于多方面的原因，就目前來(lái)講，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)仍是我國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)是我國(guó)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是我國(guó)社會(huì)生活中的低收入群體。

我們必須看到：農(nóng)村豐沛的土地資源沒(méi)有轉(zhuǎn)化為顯著的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。我國(guó)的集體農(nóng)地主要由農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要由村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)工商用房或作為建設(shè)用地直接出租。近幾年來(lái)，大多數(shù)工業(yè)企業(yè)都進(jìn)入了縣區(qū)的工業(yè)園區(qū)，而農(nóng)村集體土地一般地處偏僻的鄉(xiāng)村，租金收入比較有限。

國(guó)家充分的政策扶持沒(méi)有孕育出強(qiáng)大的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。我國(guó)人均耕地面積約為1.41畝，農(nóng)村人均承包土地面積約為3.58畝。農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模普遍較小，盡管這些年農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平有所提高，但農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式仍比較傳統(tǒng)。農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率普遍較低，導(dǎo)致大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本增高，在國(guó)際市場(chǎng)上普遍缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力。

龐大的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)仍是經(jīng)濟(jì)體系中的薄弱環(huán)節(jié)。2017年，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總收入僅為0.46萬(wàn)億，而我國(guó)國(guó)有企業(yè)總收入52.2萬(wàn)億，前者僅為后者的0.8%；2018年，江蘇農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總收入為451.22億元，而江蘇省、市兩級(jí)國(guó)有企業(yè)總收入為8345億元，前者僅為后者的5.4%。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)薄弱，也是農(nóng)民收入較低的一個(gè)原因。2018年，我國(guó)農(nóng)民人均年收入為1.46萬(wàn)元，城鄉(xiāng)居民收入比為2.7：1。

應(yīng)該講，改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一直比較緩慢，明顯滯后于城市經(jīng)濟(jì)。仔細(xì)分析，這里有著深刻的歷史原因與社會(huì)原因。

從歷史看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從人民公社轉(zhuǎn)化而來(lái)，存在著政企不分的歷史痕跡。許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人由村黨政負(fù)責(zé)人兼任，村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了大量的社會(huì)公益性職能，村行政管理費(fèi)用大都由村集體經(jīng)濟(jì)組織支出等。

從體制看，我國(guó)《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定性為特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)主體。以江蘇為例，至2018年底，全省17600個(gè)行政村（包括涉農(nóng)居委會(huì)）中，村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)管理職能的村數(shù)約6200個(gè)，占總數(shù)的35%；辦理工商登記注冊(cè)的為 3895個(gè)，僅為22%；申領(lǐng)稅務(wù)登記證的則更少。

從自身看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村的年輕人大量進(jìn)城，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏經(jīng)營(yíng)人才。許多村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地資源，但缺乏經(jīng)營(yíng)人才，僅依靠土地或房屋出租獲取收入。江蘇昆山等地區(qū)甚至實(shí)行了村財(cái)鄉(xiāng)管。

3.以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)治理

我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，本質(zhì)上是一個(gè)社區(qū)性的福利型組織，擁有龐大的土地資源，但摒閉了外來(lái)資本與成員的進(jìn)入，村民分享土地資源帶來(lái)的有限收益。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中，這種社區(qū)性的福利組織缺乏應(yīng)有的活力。振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，必須推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，使集體經(jīng)濟(jì)組織適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。但是，改革面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)是：既要把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織打造成為充滿活力的市場(chǎng)主體，又要維護(hù)集體所有制的性質(zhì)、保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

在改革過(guò)程中，我們既要設(shè)定統(tǒng)一規(guī)則，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，又要確?！安还茉趺锤?，不能把集體經(jīng)濟(jì)改垮了?！蔽覀兗纫膭?lì)外來(lái)資本進(jìn)入，改善集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)，又要防止外來(lái)資本侵犯農(nóng)民利益，改變集體經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)；我們既要鼓勵(lì)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平，又要保護(hù)土地承包戶利益，防止失地農(nóng)民成為社會(huì)問(wèn)題等。說(shuō)到底，我們擔(dān)負(fù)著既要讓農(nóng)民集體在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲取利益，又要確保農(nóng)民在市場(chǎng)博弈中不受大的侵害的責(zé)任，這種責(zé)任一直要延續(xù)至新一代農(nóng)民的成長(zhǎng)。

我國(guó)的農(nóng)村改革注定是一個(gè)緩慢的過(guò)程，需要伴隨一代農(nóng)民的成長(zhǎng)而循序漸進(jìn)。從當(dāng)前來(lái)講，推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化需要重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：

加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的法律性質(zhì)。全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)將《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》納入了立法規(guī)劃。通過(guò)立法，將明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)特征、成員認(rèn)定、治理結(jié)構(gòu)、責(zé)任資產(chǎn)、社會(huì)資本進(jìn)入等，逐步把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展納入法治軌道。

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造成為規(guī)范的社區(qū)性經(jīng)濟(jì)合作社或股份合作社，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)勢(shì)，打造鄉(xiāng)村振興的新型經(jīng)濟(jì)主體。

努力推進(jìn)集體建設(shè)土地入市，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)能力。新《土地管理法》今年1月1日正式實(shí)行，集體土地可以依法入市。但是，集體土地入市，當(dāng)前必須解決兩個(gè)問(wèn)題：一是城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃的全覆蓋；二是合理分配集體土地入市收益，調(diào)動(dòng)各方面的積極性；以此盤活農(nóng)村最大的不動(dòng)產(chǎn)，變土地資源為土地資產(chǎn)，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)最大的財(cái)富增值機(jī)會(huì)。

保持承包土地穩(wěn)定長(zhǎng)久不變，鞏固與完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。這是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的一項(xiàng)重大改革。必須明確承包土地長(zhǎng)久不變的深刻內(nèi)涵，鼓勵(lì)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包土地，長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，逐步提高我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提升我國(guó)農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。承包土地長(zhǎng)久不變，也為將來(lái)土地承包權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓留有余地。

（本文原題為《徐鳴：鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)》，作者徐鳴為南京大學(xué)長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院特聘研究員，江蘇省政協(xié)理論研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，原江蘇省委常委、副省長(zhǎng)。微信首發(fā)于公眾號(hào)“長(zhǎng)江產(chǎn)經(jīng)智庫(kù) ”（ID：YangtzeIDEI），澎湃新聞獲授權(quán)轉(zhuǎn)發(fā)。）