修邊墻，在中國不同朝代的防御體系中扮演過不同角色，有時是積極進(jìn)取的彈性攻防體系，有時是暮氣沉沉的坐守家門，有時是大而無當(dāng)、空耗錢糧的華麗擺設(shè)。今天的美國也在修墻，堵的是非法跨境，防的是拉美族裔對盎格魯-撒克遜主流文化和政治經(jīng)濟(jì)文化結(jié)構(gòu)的改變，是與亨廷頓最后著作《我們是誰》的共鳴。

想要修墻，先要有錢，而錢從哪里出又擊中了預(yù)算政治、軍費(fèi)政治的利益交易命門。

錢怎么花，花多少？

2020財年（2019年10月1日起）的頭兩個半月，美國政府是靠“繼續(xù)決議”過活的，在新財年撥款案通過之前，“繼續(xù)決議”允許美國政府以上一財年的預(yù)算水平維持運(yùn)作，但各類長期項目均受到不同程度的影響。直到12月19日，第二次“繼續(xù)決議”到期前一天，撥款案總算通過，并由特朗普簽字生效。

美國預(yù)算政治向來不乏僵局，特別是在冗長、精細(xì)、繁瑣預(yù)算過程的最后一步。2019財年之初，由于兩黨未能就撥款案達(dá)成共識，美國政府經(jīng)歷了最長的35天“關(guān)門”。由于國會不同意美墨邊境修墻撥款的要求，總統(tǒng)特朗普通過行政手段從五角大樓的預(yù)算中“強(qiáng)行”劃撥了36億美元，并宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，試圖繞開國會從軍費(fèi)中劃撥經(jīng)費(fèi)。國會投票否決緊急狀態(tài)，但被激怒的特朗普首次動用否決權(quán)斃掉了國會的決議。

2020財年的戲碼十分相似，又卡在了邊境修墻的資金問題上。經(jīng)過今年夏天的妥協(xié)，20財年的國防授權(quán)法案基本成型，最終在12月初通過了兩院妥協(xié)版。但是授權(quán)案與撥款案是兩回事——授權(quán)法案規(guī)定國防政策與各項計劃，并授權(quán)國會為這些技術(shù)撥付資金，最終錢如何花出、花多少，還要由撥款法案決定。

此次撥款案在2019年軍費(fèi)撥款基礎(chǔ)上增加了200億，達(dá)到7380億，未達(dá)到特朗普政府要求的7500億。修墻方面，國土安全部被劃撥了13億7500萬，用于貫徹《邊界安全改進(jìn)計劃》，遠(yuǎn)低于特朗普要求的50億。為了預(yù)防去年的情況再現(xiàn)，撥款案沒有在軍事建設(shè)費(fèi)用方面留有余地，民主黨則放棄了將軍費(fèi)和國土安全賬戶之間轉(zhuǎn)賬額度由95億降為15億的要求。

2019年12月20日到期的“繼續(xù)決議”為2020財年第二次，于11月19日分別在眾議院和參議院以231對192票、74對20票通過。參議院這20張否決票全部來自共和黨，其中既有軍費(fèi)鷹派也有預(yù)算保守派，前者極其反感短期預(yù)算措施，后者則認(rèn)為前期兩黨達(dá)成共識的預(yù)算總數(shù)是對美國財政狀況極不負(fù)責(zé)的做法。

新?lián)芸畎傅?2個具體項目被打成了兩個包——HR1158和HR1865，前者包括國防部、商務(wù)部、司法部、科學(xué)相關(guān)部門，后者包括教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、食品、藥品、環(huán)境、外交、交通等部門。12月17日，眾議院以280比138、297比120通過兩個打包法案；19日，就在特朗普彈劾案啟動之后，參議院以81比11、71比23通過。

在大選政治和彈劾特朗普占用了大量政治資源的情況下，華盛頓平穩(wěn)度過12月20日“死線”屬實(shí)難得，但要說“有驚無險”卻也過于輕描淡寫了——“繼續(xù)決議”帶來的損失已經(jīng)造成，對于特朗普政府大國競爭定位下的強(qiáng)軍來說既有驚亦有險。

特朗普對于復(fù)雜、晦澀的撥款過程基本沒有興趣，對他來說，重要的是拿到錢去修墻和擴(kuò)軍。過去幾個月，共和黨在美墨邊境修墻問題上始終沒給白宮足夠的支持，撥款案雖然通過了，但總統(tǒng)修墻的錢還是沒法全數(shù)到位，更談不上政治運(yùn)作的“撥亂反正”了。

誰之過？

預(yù)算僵局不斷，令各界膩煩不已的戲碼一再上演，責(zé)任在誰？

這里我們不妨如實(shí)地“虛構(gòu)”一番撥款法案通過前國會山的論戰(zhàn)——

首先發(fā)話的是參議院共和黨領(lǐng)袖、肯塔基州參議員米奇?麥康納爾：關(guān)于一再被僵局所擾的預(yù)算程序，我想向我的民主黨朋友們呼吁，請不要把精力全部放在政治議題上面（指彈劾一事）。你們一方面批評特朗普總統(tǒng)的各項外交及安全政策，例如在中東特別是敘利亞的軍事政策，另一方面卻對美國軍人毫不關(guān)心，對新財年的軍隊撥款、軍費(fèi)僵局對美國國家安全的中長期破壞毫不關(guān)心！

眾議院的共和黨隨即加入戰(zhàn)斗，一封公開信呈到眾院撥款委員會主席、紐約州民主黨眾議員尼塔?羅伊的手里。公開信批評眾院在民主黨主導(dǎo)下過度專注于總統(tǒng)的彈劾問題，新財年預(yù)算程序正處在最關(guān)鍵階段，撥款委員會卻完全被政治性議題綁架了。

對面攻擊，民主黨自然不會按兵不動。參議院撥款委員會副主席、民主黨參議員帕特里克?萊希反擊道：民主黨人之所以反對目前的方案，一方面因?yàn)槊袷麻_支不足，另一方面則因?yàn)樾迚τ媱潌栴}太多且侵蝕軍費(fèi)開支，民主黨才是真正保護(hù)美國軍人和國家安全利益的。

參議院民主黨領(lǐng)袖、紐約州參議員查克?舒默也站出來呼應(yīng)萊希，并對麥康納爾喊話：親愛的米奇，“繼續(xù)決議”的通過說明兩黨議員有能力在元旦之前搞定2020財年撥款案，但我們不能回避問題的關(guān)鍵。特朗普總統(tǒng)修墻的立場導(dǎo)致2019財年政府關(guān)門35天，我們都知道這一點(diǎn)，我們希望共和黨朋友們能夠認(rèn)真坐下來與我們商討解決方案，而不是無視核心問題。

這時，參議院共和黨二號人物、南達(dá)科他州參議員約翰?桑恩站出來唱紅臉，呼吁兩黨將注意力鎖定在步驟性、階段性的問題上，先在12個撥款案的劃撥款項總額方面達(dá)成共識，也就是一系列的302（b）法案。

11月23日，亦即第二輪“繼續(xù)決議”開始兩天后，兩黨在破局302（b）方面取得進(jìn)展，12個法案的劃撥款總數(shù)分別得以確定。雙方妥協(xié)之下，2020財年較上年獲得了220億國防預(yù)算和270億非國防開支的增長。不過關(guān)鍵的修墻問題仍被回避。

前面說過，19財年國會為修墻撥款14億，未達(dá)到白宮要求的50億，特朗普從五角大樓賬面轉(zhuǎn)出36億補(bǔ)貼此項目。新財年，特朗普要求撥款86億，其中50億來自國土安全部。在撥款案通過之前的302（b）細(xì)節(jié)中，國會領(lǐng)袖們針對國土安全部的開支水平取得了共識，但這筆錢有多少可以用于修墻并未達(dá)成一致意見。最終撥款案只給不到14億也并不太意外。

“繼續(xù)決議”如何繼續(xù)？

前面說過，“繼續(xù)決議”把政府開支凍結(jié)在前一財年水平，是避免政府關(guān)門的最后一道保險。作為一種延時器，它日益成為美國預(yù)算政治中的常規(guī)操作。白宮甚至曾拋出一年期“繼續(xù)決議”的方案。

1974年，美國財年開始的時間由7月改為10月。在這之后，美國出現(xiàn)過21次新財年撥款案的延期，過去6年便出現(xiàn)過4次，包括去年最長的35天政府關(guān)門。在過去十年，國會本應(yīng)在10月1日財年開始之前完成總計120項具體領(lǐng)域的撥款案，實(shí)際上只完成了7項，多數(shù)時候要靠“繼續(xù)決議”為新財年開頭。

但“繼續(xù)決議”說白了也是飲鴆止渴，就特朗普擴(kuò)軍而言，“拖延”已經(jīng)打亂許多長期項目的進(jìn)展。預(yù)算委員會、武裝力量委員會、撥款委員會的共和黨議員曾就此共同發(fā)布報告，向民主黨施壓。在他們看來，影響最大的是14%裝備采購預(yù)算增幅的延緩，另外現(xiàn)役裝備的維護(hù)也可能出問題。

具體而言，“繼續(xù)決議”對各軍種的影響不同：陸軍方面估計29個采購項目和37個現(xiàn)有項目受影響，乃至?xí)和＃豢哲娒媾R的最大問題是人員短缺，撥款案下不來，意味著人員無法到位；海軍方面，在現(xiàn)役艦船艇的維護(hù)工作中，有14艘的工作可能出現(xiàn)問題。

在項目方面，新概念平臺、訓(xùn)練與戰(zhàn)備、老設(shè)備升級等項目都會受到影響。新平臺如高超項目，其中涉及的提前采購項目會被延誤，后面的計劃供貨期也將順延。訓(xùn)練與戰(zhàn)備方面，如海軍與陸戰(zhàn)隊的直升機(jī)訓(xùn)練系統(tǒng)原計劃是在剛過去的11月簽約，也由于“繼續(xù)決議”而拖延。老設(shè)備升級方面，像B-52這樣關(guān)鍵裝備的升級也面臨影響，主要體現(xiàn)在芯片和電路板的采購上。

美國軍費(fèi)政治的博弈三方——民主黨、共和黨軍費(fèi)鷹派、共和黨財政保守派，第三方在過去幾年相對弱勢，“繼續(xù)決議”是他們喜聞樂見的，認(rèn)為有助于緩解美國債務(wù)困難。

而根據(jù)華盛頓一些智庫的估算，去年12月17-19日通過的撥款案將使美政府未來十年債務(wù)增加5000億美元。早前白宮拋出一年期“繼續(xù)方案”，也的確有2萬億債務(wù)壓力的考慮。

大國競爭倒逼改革？

赤字、大選、彈劾、預(yù)算交易，華盛頓預(yù)算政治總會花樣百出，唯一不變的是兩黨在政治僵局與破局之間、起勢與自殺之間的不斷試探。 同樣的戲碼幾乎每年都會重演，雖然也會使少數(shù)人受益，但總體而言內(nèi)耗與損失太大。

這背后的政治性和結(jié)構(gòu)性分歧短期內(nèi)不可能彌合，不過技術(shù)性與程序性的修正值得其他國家注意。大國軍事競爭和外部傳統(tǒng)安全威脅的自我定位，作為美國擴(kuò)軍和強(qiáng)軍的戰(zhàn)略前提，已逐漸成為跨黨派、跨部門的共識。雖然特朗普強(qiáng)軍計劃由于政治與程序問題始終未能達(dá)到白宮與軍方的理想狀態(tài)，但卻可能倒逼在預(yù)算、軍費(fèi)政治的程序安排方面出現(xiàn)變化和調(diào)整。

從20財年的情況看，“死線為第一生產(chǎn)力”被證明是有效的，各方為避免在“膽小者游戲”博弈模型中雙雙墜崖，選擇了妥協(xié)。上世紀(jì)70年代，新財年的起始時間出現(xiàn)過一次后移，將來是否可能再次調(diào)整，如將財年與自然年重合？這樣或許更能調(diào)動國會大佬們在8月暑假、11月感恩節(jié)、12月圣誕節(jié)和新年假期幾條“死線”前的生產(chǎn)力，同時降低“繼續(xù)預(yù)算”的中長期負(fù)面影響。這種呼聲已在華盛頓出現(xiàn)。

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作者祁昊天，系北京大學(xué)助理教授。