日前，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》（國發(fā)〔2019〕21號）（下簡稱“《通知》”）發(fā)布，既配合了減稅降費政策的落實，又為更加規(guī)范的中央和地方財政關(guān)系的構(gòu)建邁出了一大步。

大規(guī)模減稅降費，特別是2019年可望超過2萬億元的減稅降費規(guī)模，更是體現(xiàn)了積極財政政策加力提效的要求，不僅可以大大激活市場活力，而且在國內(nèi)外異常復(fù)雜的經(jīng)濟環(huán)境中，可以更好地促進經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。大規(guī)模減稅降費意味著短期內(nèi)財政收入增長可能面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。確實如此。2019年財政收入增速大大放緩：1-8月，全國一般公共預(yù)算收入同比增長3.2%。其中，中央一般公共預(yù)算收入增長3.5%；地方增長2.8%。全國稅收收入1-8月更是同比下降0.1%。與此同時，財政支出卻保持一定幅度的增長。1-8月累計，全國一般公共預(yù)算支出同比增長8.8%。其中，中央一般公共預(yù)算本級支出同比增長8.6%；地方一般公共預(yù)算支出同比增長8.8%。債務(wù)融資雖可緩解財政支出的壓力，但受赤字率和債務(wù)限額約束，正常的財政運行吃緊。1-8月，非稅收入137061億元，占一般公共預(yù)算收入的14.54%，同比增長高達27.3%。由于非稅收入中的相當(dāng)部分具有一次性特征，不能與經(jīng)常性的稅收收入相提并論，這意味著即使短期內(nèi)財政壓力可以承受，中長期財政壓力必須有更加可靠的財源來支持。

在這一輪大規(guī)模減稅降費中，地方財政感受到更大的壓力?？梢哉f，這一次不同于以前。地方政府運行除了一般公共預(yù)算收入，在基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展性支出項目上，主要依靠政府性基金，特別是國有土地使用權(quán)出讓金收入。1-8月，土地出讓收入同比增長4.2%，增速已大大放緩，且隨著“房住不炒”政策的進一步落實，土地收入增長空間也相當(dāng)有限。此時，地方政府收入必須有更可靠的渠道。健全地方收入體系已迫在眉睫。

稅收仍然是地方財政收入的主要形式。由中國稅制結(jié)構(gòu)所決定，稅收收入主要依靠共享稅收入，其中最重要的是增值稅收入。從2016年5月1日起，營改增全面試點后，增值稅收入中央和地方“五五分成”基本上滿足了地方收入籌集的需求。但是，“五五分成”的方案是臨時性的，只是管2-3年，因此，需要有更明確的方案解決過渡期之后的增值稅收入分成問題?！锻ㄖ肪S持“五五分成”的做法，回應(yīng)了社會訴求，解決了過渡期方案到期后的增值稅收入劃分問題，消除地方增值稅收入不確定問題，進一步穩(wěn)定社會預(yù)期，這可以進一步引導(dǎo)地方稅源培植，增強地方財政“造血”功能。這對于地方改善營商環(huán)境也有積極的推動作用。

制度的激勵功能與制度的穩(wěn)定性有密切關(guān)系。制度穩(wěn)定的激勵效應(yīng)遠遠超過制度不穩(wěn)定。對于“五五分成”，一直有人主張地方分成比例上調(diào)，但也有人擔(dān)心地方分成比例上調(diào)，會帶來地方更加注重生產(chǎn)從而不利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化。這兩種看法都有偏頗。地方分成多了，的確地方可以有更多的共享稅收入供自己享用，但相應(yīng)地，地方可能獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量就可能下降，地方財力并不能因此確保增長。

地方分成比例與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化不一定相關(guān)。1994年，地方增值稅收入分成比例確定為25%，但地方為了這樣的小比例收入，仍然在積極開源?？梢?，只要對地方收入有一定重要意義，地方就會不遺余力地去做?！拔逦宸殖伞备窃黾恿藢Φ胤降募?。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，圍繞高質(zhì)量發(fā)展的制度建設(shè)，包括環(huán)境保護、節(jié)能減排等政策，都能促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而不必讓稅收在此擔(dān)負太多的引導(dǎo)功能。

在大規(guī)模減稅降費背景下，增值稅留抵退稅政策減輕了相關(guān)企業(yè)的稅款占壓資金負擔(dān)（包括資金和利息負擔(dān)），對于本來可能面臨較大資金壓力的企業(yè)來說，特別是那些投入多，短期收益尚未體現(xiàn)或充分體現(xiàn)的先進企業(yè)制造企業(yè)的受惠更直接。這樣的政策極大地促進了創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的落實，從而為更好地實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)提供了有力的支持。在增值稅中央與地方“五五分成”的體制下，留抵退稅客觀上會導(dǎo)致部分地方退稅負擔(dān)重，財政壓力大。這部分退稅額是與地方未來的增值稅收入對應(yīng)的，企業(yè)減輕的資金利息負擔(dān)因此“轉(zhuǎn)嫁”到政府身上。這是減稅降費政策本來應(yīng)有的內(nèi)容，但并不是每個地方的財政都有這樣的承擔(dān)能力。

從理論上說，如果是征稅的地方（假定增值稅收入都歸屬于地方）退稅，那么這樣就可能不會構(gòu)成負擔(dān)。如果進項稅額征稅地和未來征稅地一致，那么這更不會有問題?，F(xiàn)在的問題是所要抵的是那些未來的增值稅收入，在連收入都有不確定性的情況下，還要退掉企業(yè)暫時不能抵扣的稅額。如果企業(yè)進項稅額所對應(yīng)的納稅地和未來的納稅地不一致，那么未來的納稅地的短期負擔(dān)就可想而知。在增值稅的征稅鏈條中，銷售產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)所在地獲得增值稅收入，而購入產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)所在地則將此作為進項稅額抵扣，如果銷售地和購入地不在一處，就可能產(chǎn)生留抵退稅負擔(dān)在不同地區(qū)間分配不均衡的問題。此次調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機制，有助于緩解增值稅留抵退稅給部分地方財政帶來的壓力，使地方留抵退稅負擔(dān)更加合理。對于建立增值稅留抵退稅長效機制具有重要意義。

增值稅留抵退稅實際上也給增值稅制的完善提出了新問題。當(dāng)期銷項稅額大于進項稅額，納稅人應(yīng)該納稅，反之，納稅人應(yīng)該得到退稅。如果這是一種常規(guī)的制度設(shè)計，那么增值稅的中性作用可以得到更好的發(fā)揮，也就無所謂對留抵退稅作特別的制度安排。在稅制未作此類改進之前，在大規(guī)模減稅降費背景下，采取措施減輕地方財政壓力顯然是值得稱贊的。這一次改革從消費稅入手，后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，是探索健全地方稅體系的積極舉措。消費稅征收環(huán)節(jié)后移必然涉及消費稅制改革改革，地方如何因應(yīng)財稅體制改革，塑造更好的消費環(huán)境，還是一個新課題。此次計劃“先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結(jié)合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點”。未來在健全地方稅體系上當(dāng)有更多動作。在目前的消費稅收入中，90%以上來自煙酒油車及相關(guān)產(chǎn)品，高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石稅目所能提供的稅源是很有限的，因此這樣的改革可以給地方財政帶來多少消費稅收入還得從優(yōu)化消費稅制上做文章。高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石屬于奢侈品，在消費已經(jīng)升級的新時代，稅源并不少，但轉(zhuǎn)化為國內(nèi)消費稅收入的潛力還沒有充分體現(xiàn)。目前消費稅制下，稅目范圍過寬、稅率過高，不能很好地適應(yīng)消費升級換代的需要，一些本來應(yīng)該留在國內(nèi)的稅收收入流失到海外。因此，關(guān)鍵是優(yōu)化稅目、降低稅率，以“薄利多銷”的策略，將消費稅稅源引回境內(nèi)，并體現(xiàn)為地方稅收入。此外，如果消費稅征收環(huán)節(jié)后移到零售環(huán)節(jié)，那么稅收征管難題也必須充分考慮。但是，無論如何，從消費稅入手，比從房地產(chǎn)稅入手健全地方稅體系要好得多，因為短期內(nèi)，即使開征房地產(chǎn)稅，所能帶來的稅收收入也很有限。

央地收入劃分是否合理，必須結(jié)合事權(quán)劃分改革和轉(zhuǎn)移支付制度改革進行評判。無論什么樣的改革，最終都應(yīng)該有助于各級政府擁有充分的財力，以有效提供公共服務(wù)，從而更好地改善營商環(huán)境，更好地促進美好生活目標(biāo)的實現(xiàn)。十八屆三中全會關(guān)于建立現(xiàn)代財政制度的三大改革中，最難的是中央和地方財政關(guān)系改革。1994年，隨著分稅制財政管理體制改革的推進，中央和地方的收入劃分從財政包干制走上了分稅的軌道。央地財政關(guān)系涉及事權(quán)和支出責(zé)任的劃分、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付三大內(nèi)容。深化財稅體制改革的重點在事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，但三方面改革相互影響，規(guī)范化的央地財政關(guān)系必然要讓三者協(xié)調(diào)。1994年央地財政關(guān)系改革基本不涉及事權(quán)劃分，改革方案主要在收入劃分和轉(zhuǎn)移支付上做文章。分級財政是分稅制改革的應(yīng)有之義。無論什么樣的收支劃分方案，都應(yīng)該在調(diào)動中央和地方兩個積極性的前提下設(shè)計。1994年分稅制改革從根本上改變了中央和地方的財力對比關(guān)系。此次改革，有的評論將此視為給地方放權(quán)讓利，這是不夠的。為地方政府事權(quán)和支出責(zé)任的承擔(dān)，找到相應(yīng)的財權(quán)和財力，這才是規(guī)范化的央地財政關(guān)系所應(yīng)該服務(wù)的目標(biāo)。由此看來，這次改革向此目標(biāo)邁進了一大步。收入劃分不僅要保持央地財力格局的基本穩(wěn)定，與此同時，地方財力與事權(quán)和支出責(zé)任的匹配問題仍然需要解決好。健全地方稅體系，可能仍需較長時間的努力。

（作者楊志勇為中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員，本文征求了中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院張斌研究員和蔣震副研究員的意見，特此致謝。）