日前，國務院印發(fā)《實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》（國發(fā)〔2019〕21號，以下簡稱《方案》）。

《方案》呼應了中共十九大報告提出的“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”的政策精神，在保持現有財力格局總體穩(wěn)定的基礎上，建立更加均衡合理的分擔機制。此次《方案》也是在國務院《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》（國發(fā)（2016）26號文，以下簡稱“26號文”）的基礎上進一步研究和綜合評估基礎上作出的，是一個中長期的制度設計和框架性安排。

在目前的減稅降費大背景下，宏觀經濟形勢遭遇下行壓力，地方稅改革進程又相對較為緩慢，推出《方案》有利緩解地方政府財政壓力并穩(wěn)定市場主體預期信心，與此同時也能在制度設計上探索一個相對穩(wěn)定的央地財政關系格局?！斗桨浮愤€對部分稅種的共享屬性進行了局部調整，對地方稅體系建設作出初步嘗試。

減稅降費引起的地方財源問題

《方案》主要涉及三個方面的政策措施，涉及全面營改增及減稅降費之后的財源分配問題。一是保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定。該項政策的意圖是進一步穩(wěn)定全面推進營改增試點以來中央和地方“五五分享”的分配格局，從過渡性的政策變?yōu)橹贫然陌才拧?6號文關于增值稅分成的政策口徑是2-3年內不變，此次《方案》給地方上明確了該政策口徑的長期穩(wěn)定性，給地方政府吃了“定心丸”。這也有利于引導地方因地制宜發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)，鼓勵地方在經濟發(fā)展中培育和拓展稅源，增強地方財政“造血”功能。

在推進營改增之前，營業(yè)稅屬于地方稅而增值稅屬于共享稅（中央75%，地方25%），營改增會造成地方財政受到較大影響，因此全面推開營改增試點后國務院又設定了2-3年的“五五分成”過渡方案，但當時的考慮主要是從紓解地方財政收入壓力的角度來推行的。隨著全面營改增試點的完成，從考慮政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性的角度出發(fā)，并在充分評估中央和地方財政利益的基礎上，“五五分成”的框架方案也就此定型。

二是調整完善增值稅留抵退稅分擔機制。在保持“五五”分擔比例不變前提下，為緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力，增值稅留抵退稅地方分擔的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負擔（50%）調整為先負擔15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔，墊付多于應分擔的部分由中央財政按月向企業(yè)所在地省級財政調庫，以建立增值稅留抵退稅長效機制。這里有兩層意思：一是保持中央和地方“五五”分擔比例部分，也就是說，增值稅分享和留抵退稅承擔機制相同，這是一個基本原則；二是地方上先行墊付35%的留抵退稅，在后續(xù)結算過程中超過應分擔的部分由中央財政兜底，這是一個技術處理?！斗桨浮吠瑫r要求，合理確定省以下退稅分擔機制，切實減輕基層財政壓力。也就是說，此次改革的要點不僅在于留抵退稅中央和地方政府的財政關系，而且關涉省以下地方政府的退稅分攤機制。

三是后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環(huán)節(jié)征收的現行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環(huán)境。按目前的稅種歸屬劃分，消費稅一直是中央稅，雖然在業(yè)界也有一些關于是否可以作為共享稅的爭議，但基本上都是基于學術討論。此次《方案》關于消費稅征管改革主要涉及兩個方面：一是部分消費品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移，即從初始端的生產（進口）環(huán)節(jié)后移至最終端的批發(fā)或零售環(huán)節(jié)，這種安排同時涉及到納稅地點和主管稅務機關的調整，也讓消費稅的稅源分配更加均衡?！斗桨浮访鞔_先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。二是改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上歸屬地方，確保中央和地方財力穩(wěn)定。這種安排也比較符合我國在歷來形成“存量不變，增量調整”的改革經驗，既保障了中央財力總體穩(wěn)定，又增強了地方財力的內生穩(wěn)健。

如何充分發(fā)揮“兩個積極性”

毛澤東在1956年4月25日的政治局擴大會議上發(fā)表《論十大關系》，闡述了要發(fā)揮中央和地方兩個積極性，認為“兩個積極性”要比“一個積極性”更好。自此，在新中國后續(xù)歷次財稅體制改革過程中，“兩個積極性”都是處理好中央和地方財政關系的重要指導原則。另外，我國《憲法》第3條規(guī)定了中央和地方的國家機構職權的劃分的原則，也即“遵循在中央的統一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。1994年國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》提出，“正確處理中央與地方的分配關系，調動兩個積極性，促進國家財政收入合理增長”，同時強調“既要考慮地方利益，調動地方發(fā)展經濟、增收節(jié)支的積極性，又要逐步提高中央財政收入的比重，適當增加中央財力，增強中央政府的宏觀調控能力。1994年分稅制改革的目的在于充實中央財政的財力、增強中央財政的控制力，否則無法增加中央的宏觀調控能力，發(fā)揮其管治影響力和“積極性”?；诖耍凇皟蓚€積極性”原則下，中央依據宏觀調控的正當性從財政收入中獲得了更多的增量。

十八屆三中全會啟動了以“國家治理能力與治理體系現代化”為總目標的全面深化改革序幕，全會通過的《決定》在財稅改革領域提出，“完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率”，“建立現代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”，“建立事權和支出責任相適應的制度”。 這是中央文件中又一次提及“兩個積極性”原則，并將其作為建立現代財政制度的主要目的之一。在事權和支出責任的具體區(qū)分上，《決定》還做了適當的歸納，并提出“保持現有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定”以保障“兩個積極性”。2015年中辦、國辦通過的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，更進一步強調了在稅收征管層面繼續(xù)堅守和貫徹“兩個積極性”而非“一個積極性”?！皟蓚€積極性”主要包括兩層意思：一是在沒有非常明確的央地權限劃分依據的情形下，從治國方略的角度提出提高中央和地方的行政績效，“兩個積極性”具有相當的指引功能；二是在這些年的治理實踐來看，對中央和地方關系及其政府間財政關系的評價也是建立“兩個積極性”基礎之上。

若用一個可以提煉的原則來概括“大國治理”之道，則發(fā)揮“兩個積極性”顯然是比較合適的?！皟蓚€積極性”涵蓋了中央政府宏觀調控積極性、地方政府公共治理積極性以及央地關系最優(yōu)聯動積極性三個基本面向，它是中央政府與地方政府的角色個體積極性與角色互動積極性的綜合體現，呈現了解決新時期財稅體制改革特別是事權與支出責任劃分的新思維。在減稅降費的背景下，除了宏觀稅費收入的規(guī)模性調整，還有各稅種和費用比例的結構性調整，還涉及中央和地方財政管理體制的系統性建構。雖然在大邏輯上講，宏觀政策上的減稅降負政策會激勵市場主體更多的創(chuàng)新活力和創(chuàng)新動能，但地方政府組織財政收入依然會受到相當的挑戰(zhàn)。解決地方政府的“積極性”要靠兩個方面的努力：一是減稅降費后市場更加繁榮致使稅基因此擴張并進而使得在稅率降低的條件下稅收收入仍能維持較小幅度的增長；二是因政策時滯、經濟下行等原因，在相關效果未能在稅收收入及時體現的情形下，需要中央對地方進行財政能力兜底。因此，《方案》著重強調，實施更大規(guī)模減稅降費是應對當前經濟下行壓力的關鍵之舉，調整中央與地方收入劃分改革是落實減稅降費政策的重要保障。

均衡財政理念與地方稅體系建設

中共十九大報告關于深化財稅體制改革的完整表述是：“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！?/p>

概括起來，這三句話傳達了后續(xù)深化財稅體制改革的四個意思：一是加快建立現代財政制度，并且現代財政制度的重要內容是建立科學規(guī)范的中央和地方財政關系；二是中央和地方財政關系的建構目標是權責清晰、財力協調、趨于均衡；三是深入推動以績效管理為基礎的法治預算制度；四是推動以地方稅體系建設為重點的稅收制度改革。

十九大報告中關于深化財稅體制改革的表述與十八屆三中全會《決定》不同的地方，在于將中央和地方財政關系放在了更加重要和首要的位置?？梢赃@樣理解，只有建立了權責清晰、財力協調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，適合新時期市場經濟體制的現代財政制度才算是真正建立起來了。

那么，如何理解這個“權責清晰、財力協調、區(qū)域均衡”的政府間財政關系呢？需要對這個目標的涵義特征理解清楚。首先，權責清晰是前提基礎，就是要形成中央領導、合理授權、依法規(guī)范、運轉高效的財政事權和支出責任劃分模式。其次，財力協調是推進理念，就是要形成中央和地方合理的財力格局，為各級政府履行財政事權和支出責任提供有力保障。區(qū)域均衡是目標追求，就是要著力增強財政困難地區(qū)兜底能力，穩(wěn)步提升區(qū)域間基本公共服務均等化水平。這三個要素統一在一起，就是當前和今后一段時間中央和地方財政關系改革的價值追求、客觀選擇和必由之路。而在這其中，地方稅體系的重要性不言而喻。在保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，科學確定共享稅中央和地方分享方式及比例，適當增加地方稅種，是減稅降費背景下推動稅制改革的重要舉措。未來，中央將著力推動形成以共享稅為主、專享稅為輔，共享稅分享合理、專享稅劃分科學的中央和地方收入劃分體系。

財政是國家治理的基礎和重要支柱。發(fā)展中大國的財政治理需要適應不同發(fā)展階段的要求，充分考慮歷史文化的慣性、要素稟賦的分布、行政體制的特性、地區(qū)發(fā)展的差異等因素，因地制宜地采取與我國建設現代化經濟體系相適應的財稅體制和治理模式。毫無疑問的是，均衡財政是未來我國財政治理的價值目標和建設主軸。無論是充分發(fā)揮中央和地方“兩個積極性”，還是積極推動各地區(qū)基本公共服務均等化，都需要圍繞均衡性、公平性和市場性的原則?！斗桨浮吩跍p稅降費背景下提出，從形式上看是中央和地方財政收入劃分的分配問題，或者是地方稅體系建設的問題，但在實質上其實是均衡財政理念在財政治理中的深刻體現。結合《方案》的具體內容，不難歸納出均衡財政理念在其間的滲透和傳遞，一是保持現有財力格局總體問題，在規(guī)模上“做大”蛋糕；二是建立更加均衡合理的分擔機制，在結構上“分好”蛋糕；三是穩(wěn)步推進健全地方稅體系改革，在品質上“做甜”蛋糕。

（作者王樺宇為上海交通大學財稅法研究中心副主任）