日前，國(guó)務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（國(guó)發(fā)〔2019〕21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《方案》）。

《方案》呼應(yīng)了中共十九大報(bào)告提出的“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”的政策精神，在保持現(xiàn)有財(cái)力格局總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，建立更加均衡合理的分擔(dān)機(jī)制。此次《方案》也是在國(guó)務(wù)院《全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》（國(guó)發(fā)（2016）26號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱“26號(hào)文”）的基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究和綜合評(píng)估基礎(chǔ)上作出的，是一個(gè)中長(zhǎng)期的制度設(shè)計(jì)和框架性安排。

在目前的減稅降費(fèi)大背景下，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)遭遇下行壓力，地方稅改革進(jìn)程又相對(duì)較為緩慢，推出《方案》有利緩解地方政府財(cái)政壓力并穩(wěn)定市場(chǎng)主體預(yù)期信心，與此同時(shí)也能在制度設(shè)計(jì)上探索一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的央地財(cái)政關(guān)系格局。《方案》還對(duì)部分稅種的共享屬性進(jìn)行了局部調(diào)整，對(duì)地方稅體系建設(shè)作出初步嘗試。

減稅降費(fèi)引起的地方財(cái)源問(wèn)題

《方案》主要涉及三個(gè)方面的政策措施，涉及全面營(yíng)改增及減稅降費(fèi)之后的財(cái)源分配問(wèn)題。一是保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定。該項(xiàng)政策的意圖是進(jìn)一步穩(wěn)定全面推進(jìn)營(yíng)改增試點(diǎn)以來(lái)中央和地方“五五分享”的分配格局，從過(guò)渡性的政策變?yōu)橹贫然陌才拧?6號(hào)文關(guān)于增值稅分成的政策口徑是2-3年內(nèi)不變，此次《方案》給地方上明確了該政策口徑的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，給地方政府吃了“定心丸”。這也有利于引導(dǎo)地方因地制宜發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中培育和拓展稅源，增強(qiáng)地方財(cái)政“造血”功能。

在推進(jìn)營(yíng)改增之前，營(yíng)業(yè)稅屬于地方稅而增值稅屬于共享稅（中央75%，地方25%），營(yíng)改增會(huì)造成地方財(cái)政受到較大影響，因此全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后國(guó)務(wù)院又設(shè)定了2-3年的“五五分成”過(guò)渡方案，但當(dāng)時(shí)的考慮主要是從紓解地方財(cái)政收入壓力的角度來(lái)推行的。隨著全面營(yíng)改增試點(diǎn)的完成，從考慮政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性的角度出發(fā)，并在充分評(píng)估中央和地方財(cái)政利益的基礎(chǔ)上，“五五分成”的框架方案也就此定型。

二是調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制。在保持“五五”分擔(dān)比例不變前提下，為緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力，增值稅留抵退稅地方分擔(dān)的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)（50%）調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政調(diào)庫(kù)，以建立增值稅留抵退稅長(zhǎng)效機(jī)制。這里有兩層意思：一是保持中央和地方“五五”分擔(dān)比例部分，也就是說(shuō)，增值稅分享和留抵退稅承擔(dān)機(jī)制相同，這是一個(gè)基本原則；二是地方上先行墊付35%的留抵退稅，在后續(xù)結(jié)算過(guò)程中超過(guò)應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政兜底，這是一個(gè)技術(shù)處理。《方案》同時(shí)要求，合理確定省以下退稅分擔(dān)機(jī)制，切實(shí)減輕基層財(cái)政壓力。也就是說(shuō)，此次改革的要點(diǎn)不僅在于留抵退稅中央和地方政府的財(cái)政關(guān)系，而且關(guān)涉省以下地方政府的退稅分?jǐn)倷C(jī)制。

三是后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來(lái)源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境。按目前的稅種歸屬劃分，消費(fèi)稅一直是中央稅，雖然在業(yè)界也有一些關(guān)于是否可以作為共享稅的爭(zhēng)議，但基本上都是基于學(xué)術(shù)討論。此次《方案》關(guān)于消費(fèi)稅征管改革主要涉及兩個(gè)方面：一是部分消費(fèi)品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，即從初始端的生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)后移至最終端的批發(fā)或零售環(huán)節(jié)，這種安排同時(shí)涉及到納稅地點(diǎn)和主管稅務(wù)機(jī)關(guān)的調(diào)整，也讓消費(fèi)稅的稅源分配更加均衡?！斗桨浮访鞔_先對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對(duì)其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)。二是改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上歸屬地方，確保中央和地方財(cái)力穩(wěn)定。這種安排也比較符合我國(guó)在歷來(lái)形成“存量不變，增量調(diào)整”的改革經(jīng)驗(yàn)，既保障了中央財(cái)力總體穩(wěn)定，又增強(qiáng)了地方財(cái)力的內(nèi)生穩(wěn)健。

如何充分發(fā)揮“兩個(gè)積極性”

毛澤東在1956年4月25日的政治局?jǐn)U大會(huì)議上發(fā)表《論十大關(guān)系》，闡述了要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，認(rèn)為“兩個(gè)積極性”要比“一個(gè)積極性”更好。自此，在新中國(guó)后續(xù)歷次財(cái)稅體制改革過(guò)程中，“兩個(gè)積極性”都是處理好中央和地方財(cái)政關(guān)系的重要指導(dǎo)原則。另外，我國(guó)《憲法》第3條規(guī)定了中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分的原則，也即“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。1994年國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》提出，“正確處理中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收入合理增長(zhǎng)”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“既要考慮地方利益，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增收節(jié)支的積極性，又要逐步提高中央財(cái)政收入的比重，適當(dāng)增加中央財(cái)力，增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力。1994年分稅制改革的目的在于充實(shí)中央財(cái)政的財(cái)力、增強(qiáng)中央財(cái)政的控制力，否則無(wú)法增加中央的宏觀調(diào)控能力，發(fā)揮其管治影響力和“積極性”?；诖耍凇皟蓚€(gè)積極性”原則下，中央依據(jù)宏觀調(diào)控的正當(dāng)性從財(cái)政收入中獲得了更多的增量。

十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)了以“國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化”為總目標(biāo)的全面深化改革序幕，全會(huì)通過(guò)的《決定》在財(cái)稅改革領(lǐng)域提出，“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”，“建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。 這是中央文件中又一次提及“兩個(gè)積極性”原則，并將其作為建立現(xiàn)代財(cái)政制度的主要目的之一。在事權(quán)和支出責(zé)任的具體區(qū)分上，《決定》還做了適當(dāng)?shù)臍w納，并提出“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定”以保障“兩個(gè)積極性”。2015年中辦、國(guó)辦通過(guò)的《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》，更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了在稅收征管層面繼續(xù)堅(jiān)守和貫徹“兩個(gè)積極性”而非“一個(gè)積極性”?！皟蓚€(gè)積極性”主要包括兩層意思：一是在沒(méi)有非常明確的央地權(quán)限劃分依據(jù)的情形下，從治國(guó)方略的角度提出提高中央和地方的行政績(jī)效，“兩個(gè)積極性”具有相當(dāng)?shù)闹敢δ?；二是在這些年的治理實(shí)踐來(lái)看，對(duì)中央和地方關(guān)系及其政府間財(cái)政關(guān)系的評(píng)價(jià)也是建立“兩個(gè)積極性”基礎(chǔ)之上。

若用一個(gè)可以提煉的原則來(lái)概括“大國(guó)治理”之道，則發(fā)揮“兩個(gè)積極性”顯然是比較合適的。“兩個(gè)積極性”涵蓋了中央政府宏觀調(diào)控積極性、地方政府公共治理積極性以及央地關(guān)系最優(yōu)聯(lián)動(dòng)積極性三個(gè)基本面向，它是中央政府與地方政府的角色個(gè)體積極性與角色互動(dòng)積極性的綜合體現(xiàn)，呈現(xiàn)了解決新時(shí)期財(cái)稅體制改革特別是事權(quán)與支出責(zé)任劃分的新思維。在減稅降費(fèi)的背景下，除了宏觀稅費(fèi)收入的規(guī)模性調(diào)整，還有各稅種和費(fèi)用比例的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，還涉及中央和地方財(cái)政管理體制的系統(tǒng)性建構(gòu)。雖然在大邏輯上講，宏觀政策上的減稅降負(fù)政策會(huì)激勵(lì)市場(chǎng)主體更多的創(chuàng)新活力和創(chuàng)新動(dòng)能，但地方政府組織財(cái)政收入依然會(huì)受到相當(dāng)?shù)奶魬?zhàn)。解決地方政府的“積極性”要靠?jī)蓚€(gè)方面的努力：一是減稅降費(fèi)后市場(chǎng)更加繁榮致使稅基因此擴(kuò)張并進(jìn)而使得在稅率降低的條件下稅收收入仍能維持較小幅度的增長(zhǎng)；二是因政策時(shí)滯、經(jīng)濟(jì)下行等原因，在相關(guān)效果未能在稅收收入及時(shí)體現(xiàn)的情形下，需要中央對(duì)地方進(jìn)行財(cái)政能力兜底。因此，《方案》著重強(qiáng)調(diào)，實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)是應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力的關(guān)鍵之舉，調(diào)整中央與地方收入劃分改革是落實(shí)減稅降費(fèi)政策的重要保障。

均衡財(cái)政理念與地方稅體系建設(shè)

中共十九大報(bào)告關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的完整表述是：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！?/p>

概括起來(lái)，這三句話傳達(dá)了后續(xù)深化財(cái)稅體制改革的四個(gè)意思：一是加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，并且現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容是建立科學(xué)規(guī)范的中央和地方財(cái)政關(guān)系；二是中央和地方財(cái)政關(guān)系的建構(gòu)目標(biāo)是權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、趨于均衡；三是深入推動(dòng)以績(jī)效管理為基礎(chǔ)的法治預(yù)算制度；四是推動(dòng)以地方稅體系建設(shè)為重點(diǎn)的稅收制度改革。

十九大報(bào)告中關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的表述與十八屆三中全會(huì)《決定》不同的地方，在于將中央和地方財(cái)政關(guān)系放在了更加重要和首要的位置?？梢赃@樣理解，只有建立了權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，適合新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代財(cái)政制度才算是真正建立起來(lái)了。

那么，如何理解這個(gè)“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的政府間財(cái)政關(guān)系呢？需要對(duì)這個(gè)目標(biāo)的涵義特征理解清楚。首先，權(quán)責(zé)清晰是前提基礎(chǔ)，就是要形成中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式。其次，財(cái)力協(xié)調(diào)是推進(jìn)理念，就是要形成中央和地方合理的財(cái)力格局，為各級(jí)政府履行財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任提供有力保障。區(qū)域均衡是目標(biāo)追求，就是要著力增強(qiáng)財(cái)政困難地區(qū)兜底能力，穩(wěn)步提升區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平。這三個(gè)要素統(tǒng)一在一起，就是當(dāng)前和今后一段時(shí)間中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的價(jià)值追求、客觀選擇和必由之路。而在這其中，地方稅體系的重要性不言而喻。在保持中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的前提下，科學(xué)確定共享稅中央和地方分享方式及比例，適當(dāng)增加地方稅種，是減稅降費(fèi)背景下推動(dòng)稅制改革的重要舉措。未來(lái)，中央將著力推動(dòng)形成以共享稅為主、專享稅為輔，共享稅分享合理、專享稅劃分科學(xué)的中央和地方收入劃分體系。

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。發(fā)展中大國(guó)的財(cái)政治理需要適應(yīng)不同發(fā)展階段的要求，充分考慮歷史文化的慣性、要素稟賦的分布、行政體制的特性、地區(qū)發(fā)展的差異等因素，因地制宜地采取與我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的財(cái)稅體制和治理模式。毫無(wú)疑問(wèn)的是，均衡財(cái)政是未來(lái)我國(guó)財(cái)政治理的價(jià)值目標(biāo)和建設(shè)主軸。無(wú)論是充分發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”，還是積極推動(dòng)各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，都需要圍繞均衡性、公平性和市場(chǎng)性的原則。《方案》在減稅降費(fèi)背景下提出，從形式上看是中央和地方財(cái)政收入劃分的分配問(wèn)題，或者是地方稅體系建設(shè)的問(wèn)題，但在實(shí)質(zhì)上其實(shí)是均衡財(cái)政理念在財(cái)政治理中的深刻體現(xiàn)。結(jié)合《方案》的具體內(nèi)容，不難歸納出均衡財(cái)政理念在其間的滲透和傳遞，一是保持現(xiàn)有財(cái)力格局總體問(wèn)題，在規(guī)模上“做大”蛋糕；二是建立更加均衡合理的分擔(dān)機(jī)制，在結(jié)構(gòu)上“分好”蛋糕；三是穩(wěn)步推進(jìn)健全地方稅體系改革，在品質(zhì)上“做甜”蛋糕。

（作者王樺宇為上海交通大學(xué)財(cái)稅法研究中心副主任）