近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉管理辦法（修訂草案征求意見稿）》。意見稿提到，農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉不得改變承包土地所有權的性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途，流轉期限不得超過承包期的剩余期限，增加對工商企業(yè)等社會資本流轉取得土地經(jīng)營權的監(jiān)管和風險防范···將規(guī)章名稱由《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉管理辦法》，目前意見稿正在面向社會公開征求意見，辦法自2020年1月1日起正式施行。

修改后的規(guī)章名稱少了“承包”兩個字，透露了哪些信息？內(nèi)容上究竟有何變化？

請看如下“關于《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉管理辦法（修訂草案征求意見稿）》的說明”共同前瞻新辦法規(guī)定。

本文圖均為 農(nóng)民日報微信公眾號 圖

明確流轉范圍

對土地承包經(jīng)營權轉讓、互換和土地經(jīng)營權流轉（出租、轉包、入股或其他方式）作出了明確區(qū)分。

“土地承包經(jīng)營權”和“土地經(jīng)營權”分別成權：新修改的《農(nóng)村土地承包法》貫徹了“三權分置”理念，專節(jié)分別設置“土地承包經(jīng)營權”和“土地經(jīng)營權”，對土地承包經(jīng)營權轉讓、互換和土地經(jīng)營權流轉（出租、轉包、入股或其他方式）作出了明確區(qū)分。

本次修改稿對于流轉范圍進行了界定，聚焦于土地經(jīng)營權流轉，流轉方式包括出租、入股等，將規(guī)章名稱由《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉管理辦法》。

對于土地承包經(jīng)營權的轉讓、互換將另行出臺管理辦法進行規(guī)定。

增加對工商企業(yè)等社會資本流轉取得土地經(jīng)營權的監(jiān)管和風險防范

以法律形式對工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經(jīng)營權進行規(guī)范：新修改的《農(nóng)村土地承包法》第45條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經(jīng)營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經(jīng)營權的，本集體經(jīng)濟組織可以收取適量管理費用?！?/p>

在此次征求意見稿中對于工商企業(yè)等社會資本流轉土地經(jīng)營權進行了專門的規(guī)定，具體包括：

增加資格審查規(guī)定。明確了工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經(jīng)營權應當具有從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資質(zhì)，有適宜的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，以及其他應當具備的條件。

增加項目審核規(guī)定。正面列舉明確了社會資本通過流轉取得土地經(jīng)營權應當符合的條件，如經(jīng)營項目明確、土地用途合法、有風險防范機制、符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局、符合當?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和生態(tài)環(huán)境保護等。明確了負面清單，如不得在占用基本農(nóng)田上挖塘栽樹，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。

增加關于風險防范規(guī)定。就土地經(jīng)營權流轉的面積上限作出規(guī)定。由于各地差異較大，此次修改稿對是否普遍建立風險保障金制度未作統(tǒng)一規(guī)定，但對整村土地經(jīng)營權流轉和500畝以上土地經(jīng)營權流轉等風險較高的項目，強調(diào)必須建立風險保障金制度。

增加了審查審核機構的規(guī)定。明確了縣級人民政府應當建立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、發(fā)改、自然資源、環(huán)保、市場監(jiān)督管理等行政主管部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表、農(nóng)民代表、農(nóng)業(yè)專家等組成的審查委員會。

增加了集體經(jīng)濟組織收取管理費用的規(guī)定。明確了集體經(jīng)濟組織收取適量管理費用的條件，如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供土地流轉管理服務、工商企業(yè)等社會資本利用本集體所有的農(nóng)業(yè)基礎設施等。規(guī)定管理費用收取的數(shù)額、支付方式應當由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、承包方、工商企業(yè)等社會資本三方協(xié)商確定；管理費用的使用應當依照法定程序經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員集體決定，用于農(nóng)田基本建設或者其他公益性支出。

在“三權分置”背景下，農(nóng)民入股的只是一定期限的土地經(jīng)營權。

從理論上說，即使發(fā)生破產(chǎn)清算，農(nóng)民只存在喪失一定期限的經(jīng)營權的風險，因此規(guī)定承包地退回原承包戶在法理上已沒有必要，也與《破產(chǎn)法》存在沖突。針對防范農(nóng)民失地風險的問題，實踐中產(chǎn)生了優(yōu)先股、先租后股、回購等方法?？紤]到優(yōu)先股在公司法上已有較成熟的理論探討，建議將其作為防范入股失地風險的倡導性規(guī)定。

（原題為《<農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法>改后名稱少了“承包”二字，究竟有何玄機？》）