中國(guó)的改革發(fā)端于農(nóng)村。在40年的城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了日益頻繁的資金、信息、人員以及物品的流動(dòng)，城鎮(zhèn)化率逐步攀升。與此同時(shí)，城市急劇擴(kuò)張帶來(lái)了住房、交通、環(huán)境等問(wèn)題，以及農(nóng)村人口的減少而導(dǎo)致的鄉(xiāng)村空心化。因此，流動(dòng)的人口面臨著雙重難題，一邊是無(wú)法落腳的城市，另一邊是回不去的家鄉(xiāng)。

如何提高農(nóng)民收入？如何科學(xué)看待城市的發(fā)展規(guī)模？在城市化進(jìn)程面臨重重挑戰(zhàn)的當(dāng)下，赫橋財(cái)經(jīng)攜手六位學(xué)者出品紀(jì)錄片《鄉(xiāng)愁何處——巨變中的中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展》，為城鄉(xiāng)均等化發(fā)展提供建議參考。

鄉(xiāng)村空心化是城市化必經(jīng)階段 人口自由流動(dòng)有積極意義

在訪談中，幾乎每位高校學(xué)者都表示，城市化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村的空心化以及村落的減少是發(fā)展的必經(jīng)階段。復(fù)旦大學(xué)世界經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)萬(wàn)廣華表示，德國(guó)的城市化在世界范圍內(nèi)是最成功的，然而直到今天，小的村莊和鎮(zhèn)依然在不斷消失。而在當(dāng)今的中國(guó)，以現(xiàn)有的技術(shù)水平，農(nóng)村已經(jīng)不再需要大量人口來(lái)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

萬(wàn)廣華提出，一個(gè)地區(qū)人口的聚集體現(xiàn)的是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律。創(chuàng)新、生產(chǎn)力、收入水平和人口聚集互相作用形成良性循環(huán)，才促成了人口的流動(dòng)。城市的良性循環(huán)促進(jìn)了人口從鄉(xiāng)村到城市的流動(dòng)，鄉(xiāng)村的空心化自然就會(huì)隨之出現(xiàn)。

中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉守英認(rèn)為，如果因?yàn)閾?dān)心鄉(xiāng)村空心化和農(nóng)村衰敗而人為投入和上馬各種產(chǎn)業(yè)，反而是行不通的。未來(lái)整個(gè)鄉(xiāng)村的基本發(fā)展趨勢(shì)會(huì)分化，不會(huì)整體齊頭并進(jìn)，只有少部分村莊會(huì)根據(jù)城市的需求而變得非?；钴S。日本的鄉(xiāng)村就是一個(gè)例子，并非所有的村莊都需要產(chǎn)業(yè)或者旅游業(yè)來(lái)支撐。

劉守英表示，忽視人口流動(dòng)的規(guī)律而人為讓進(jìn)城務(wù)工人員回到農(nóng)村，勢(shì)必會(huì)造成嚴(yán)重的公共政策問(wèn)題。一方面，下一輪的城市化失去了這批重要的參與者，另一方面，違反規(guī)律的人口回流會(huì)將鄉(xiāng)村的發(fā)展空間堵死。

因此，人口的自由流動(dòng)是經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律的體現(xiàn)，而實(shí)際上，它在客觀上對(duì)整個(gè)社會(huì)也有著十分積極的意義。上海交通大學(xué)特聘教授陸銘強(qiáng)調(diào)，人口自由流動(dòng)可以提高勞動(dòng)力資源的配置效率，促使勞動(dòng)生產(chǎn)力趨同。

中國(guó)下一步發(fā)展不得不面臨人口紅利逐步消失的問(wèn)題，應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)鍵就在于提高勞動(dòng)力資源的配置效率。陸銘舉例，如果單人在農(nóng)村地區(qū)和小城市創(chuàng)造的價(jià)值要小于在城市地區(qū)和大城市所創(chuàng)造的價(jià)值，那么人口的自由流動(dòng)就可以使個(gè)體創(chuàng)造的價(jià)值最大化，從而延長(zhǎng)中國(guó)的人口紅利。

而且，人口自由流動(dòng)促使勞動(dòng)生產(chǎn)力趨同，減輕欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政支持的壓力。陸銘認(rèn)為，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，如果一個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口不能充分流動(dòng)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)又受制于自身的地理?xiàng)l件，那么如果想要為這些居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)，就需要財(cái)政的大量投入。地方政府在這種情況下只能依賴中央的轉(zhuǎn)移支付或者自己借債，這樣的結(jié)果就是造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府財(cái)政壓力和債務(wù)的增長(zhǎng)。

留住進(jìn)城的人：針對(duì)性政策緩解農(nóng)民融入城市困難問(wèn)題

時(shí)至今日，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口早已與城市形成了相互依存的關(guān)系，城市為他們提供了更高的收入，而他們也成為了城市發(fā)展的主要力量之一。然而，農(nóng)村人口的城市融入在40年后的今天依然是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

城市并非容納不下農(nóng)民工。國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事長(zhǎng)、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵認(rèn)為，融入難的核心在于財(cái)政層面社會(huì)福利的分配，尤其是面向未成年人和老年人口的公共服務(wù)。已有的社會(huì)福利是分配給既定的戶籍人口的，當(dāng)農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工時(shí)，福利的分配就出現(xiàn)了兩難。

從城市的角度看，其已有的財(cái)政能力和公共服務(wù)水平有限，現(xiàn)在卻需要分?jǐn)偟礁嗳祟^上，人均能夠享受到的福利就會(huì)變少。從農(nóng)民工的角度看，勞動(dòng)力進(jìn)城，子女與老人的安置也是他們的一塊心病。因此，李鐵表示，農(nóng)民的城市融入并非是城市容量的問(wèn)題，而是幾十年戶籍制度在城市化進(jìn)程中造成了城鄉(xiāng)間利益分割不均等。

對(duì)此，李鐵認(rèn)為逐步分期化解進(jìn)城務(wù)工人員身份上的矛盾是可取的。以香港為例，在港有七年工作經(jīng)驗(yàn)的人員可以獲得長(zhǎng)期居留證，這個(gè)時(shí)間限度證明了人員的工作資質(zhì)和留港發(fā)展的意向。反觀內(nèi)地，城市中大概有20%的進(jìn)城務(wù)工人員已經(jīng)在城市生活了幾十年，有的甚至已經(jīng)在城里買房安家卻依然沒(méi)有城市戶口，李鐵認(rèn)為可以出臺(tái)相應(yīng)的政策，先解決這批人口在城市的戶籍身份問(wèn)題。

李鐵表示，針對(duì)在城市內(nèi)常住人口的群體特點(diǎn)，出臺(tái)針對(duì)性政策，加速區(qū)域間配套，就可以一點(diǎn)一點(diǎn)緩解農(nóng)村人口進(jìn)城的安排問(wèn)題。

補(bǔ)貼留鄉(xiāng)的人：要素市場(chǎng)改革緩解城鄉(xiāng)收入差距

如上所述，農(nóng)民工城市扎根難在短期內(nèi)難以一次性解決，可為何依然有大量農(nóng)村人口涌入城市工作？這是因?yàn)橹袊?guó)的城鄉(xiāng)收入差距接近3倍，進(jìn)城意味著更高的薪水和更多的發(fā)展機(jī)遇。上海社會(huì)科學(xué)院研究員、原常務(wù)副院長(zhǎng)左學(xué)金認(rèn)為，收入差距是多重因素造成的，其中一些是城市有能力自我改善的，還有一些則需要國(guó)家層面的深化改革，其中的關(guān)鍵還在于要素市場(chǎng)的改革。

以土地要素市場(chǎng)為例，目前中國(guó)的土地征用制度是按農(nóng)業(yè)用地的辦法給農(nóng)民補(bǔ)償，當(dāng)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后，大量轉(zhuǎn)化后的增值收益被政府、開(kāi)發(fā)商和城市的企業(yè)居民共享，農(nóng)民拿到的收入很少。左學(xué)金表示，如果想要把土地征用后帶來(lái)的主要收益轉(zhuǎn)給農(nóng)民、土地的所有者所屬的集體和集體的成員，就需要地方政府財(cái)政制度對(duì)利益分成進(jìn)行改革。

其次，土地的利用制度也需要改革。左學(xué)金認(rèn)為，浙江農(nóng)民的收入較高一部分是得益于地方政府對(duì)土地資源利用減少了限制。比如建樓房，允許建造高于兩層的樓房，農(nóng)戶就有可能開(kāi)發(fā)農(nóng)家樂(lè)盈利。然而，一些地方政府出臺(tái)規(guī)范對(duì)樓房的樓層數(shù)量提出限制，就會(huì)導(dǎo)致宅基地?zé)o法得到有效利用，無(wú)法有效為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。

服務(wù)城鄉(xiāng)：科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)平衡城鄉(xiāng)間利益分布

與要素市場(chǎng)的改革類似，土地流轉(zhuǎn)制度的改革也能為農(nóng)村增加收入，緩解城市化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。

現(xiàn)階段，以小農(nóng)戶為主的家庭經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要形式。第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)小農(nóng)戶數(shù)量占到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的98%以上，小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕地面積占總耕地面積的70%。根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊于2019年3月發(fā)布會(huì)上的闡釋，我國(guó)有2.3億農(nóng)戶，其中經(jīng)營(yíng)耕地面積在10畝以下的農(nóng)戶有2.1億，是“小規(guī)模甚至超小規(guī)模的經(jīng)營(yíng)格局”。對(duì)于這一宏觀背景，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明認(rèn)為，農(nóng)民工進(jìn)城不僅沒(méi)有過(guò)分增加城市的負(fù)擔(dān)，同時(shí)在客觀層面還有利于耕地流轉(zhuǎn)，讓偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的農(nóng)村人口脫貧致富。

農(nóng)民工進(jìn)城能獲得更多的收入，也在客觀上減少了農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的人數(shù)，從而使得耕地流轉(zhuǎn)成為可能，能夠?qū)崿F(xiàn)擴(kuò)大戶均土地面積、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的效果，務(wù)農(nóng)人口的收入也會(huì)隨之增加。

除了耕地流轉(zhuǎn)，宅基地流轉(zhuǎn)也能緩解城市化進(jìn)程中的農(nóng)村問(wèn)題。隨著進(jìn)城務(wù)工人口的增加，城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量超過(guò)了農(nóng)村常住人口數(shù)量。蔡繼明談到，目前中國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地只有九萬(wàn)平方公里，甚至不足農(nóng)村建設(shè)用地的二分之一，體現(xiàn)了中國(guó)建設(shè)用地配置的不合理。農(nóng)村建設(shè)用地中有70%是宅基地，沒(méi)有太多建設(shè)利用的價(jià)值。如果可以將其復(fù)墾為耕地，然后將城市周邊的耕地更改為建設(shè)用地，那么城市建設(shè)用地的面積就能增加50%。

宅基地流轉(zhuǎn)這一方式有助于促進(jìn)房?jī)r(jià)下降，解決城市租房、買房成本高的問(wèn)題，可是在推進(jìn)的過(guò)程中還面臨著不少困難。蔡繼明提出，首先，土地流轉(zhuǎn)在根本上是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)而非土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，所以如果本著保護(hù)公有制的決心來(lái)遏制土地流轉(zhuǎn)是毫無(wú)根據(jù)的。其次，目前的宅基地流轉(zhuǎn)為保護(hù)農(nóng)民的利益只允許在村集體內(nèi)部進(jìn)行，可是每戶均有宅基地，市場(chǎng)需求并不明顯，如果能夠允許外來(lái)人口購(gòu)買宅基地，就能提高宅基地售價(jià)，切實(shí)增加農(nóng)民的收入。

著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中寫道：“直接靠農(nóng)業(yè)謀生的人是黏著在土地上的。以農(nóng)為生的人，世代定居是常態(tài)，遷移是變態(tài)。”然而，隨著城市化的加速發(fā)展，費(fèi)孝通所描述的這種“黏著在土地上”的人越來(lái)越少。鄉(xiāng)村空心化是城市在發(fā)展歷程中必經(jīng)的陣痛，更多的人從農(nóng)村來(lái)到城市尋求更高的收入，卻因?yàn)槿狈ΡＵ隙冀K無(wú)法割舍家鄉(xiāng)的土地。在城市化從未停止的今天，為了讓進(jìn)城的人安心留下，也為了讓農(nóng)村能夠?qū)崿F(xiàn)利潤(rùn)更高的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，中國(guó)下一步的政策改革能做些什么，依然需要社會(huì)各界持續(xù)的思考和參與。

（本文整理自由赫橋財(cái)經(jīng)出品的紀(jì)錄片《鄉(xiāng)愁何處——巨變中的中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展》。觀看紀(jì)錄片請(qǐng)點(diǎn)擊：鄉(xiāng)愁何處-巨變中的中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展）