交通擁堵?tīng)顩r對(duì)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策的影響較為明顯。圖為2019年7月3日，成都雙流國(guó)際機(jī)場(chǎng)，停車(chē)場(chǎng)設(shè)置網(wǎng)約車(chē)停車(chē)區(qū)域。  視覺(jué)中國(guó) 圖

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)（網(wǎng)約車(chē)）是利用智能手機(jī)應(yīng)用程序而開(kāi)發(fā)的交通出行應(yīng)用，可以高效率地實(shí)現(xiàn)車(chē)輛和乘客之間的匹配，極大便利乘客出行并創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。

2016年7月，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，使網(wǎng)約車(chē)合法化。全國(guó)各地政府紛紛出臺(tái)相關(guān)政策，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管。但是，各地政府出臺(tái)的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策千差萬(wàn)別，有些寬松，有些卻嚴(yán)苛。為什么各地網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策差異如此之大？哪些因素推動(dòng)了監(jiān)管政策的趨異而不是趨同？

筆者最近與南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授李延偉合作研究了上述問(wèn)題。我們分析了全國(guó)25個(gè)省會(huì)城市的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策，識(shí)別了網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策背后的多重邏輯。

一、各地網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策緣何差異如此之大？

網(wǎng)約車(chē)和許多分享經(jīng)濟(jì)或平臺(tái)經(jīng)濟(jì)一樣，被認(rèn)為是一種“破壞性創(chuàng)新”或“毀滅性創(chuàng)新”，因?yàn)樗趧?chuàng)造一個(gè)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，也在催化另一個(gè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

網(wǎng)約車(chē)的出現(xiàn)，便利了乘客，但卻使傳統(tǒng)巡游出租車(chē)的命運(yùn)急轉(zhuǎn)直下。網(wǎng)約車(chē)在許多城市迅速搶占交通出行市場(chǎng)，出租車(chē)在網(wǎng)約車(chē)的攻勢(shì)下面臨生產(chǎn)困境，一些城市的出租車(chē)司機(jī)甚至采取罷運(yùn)這樣的極端做法，試圖同網(wǎng)約車(chē)相抗衡。與此同時(shí)，網(wǎng)約車(chē)也使大量私家車(chē)和外地駕駛員進(jìn)入城市交通出行領(lǐng)域，一定程度上造成了交通擁堵和監(jiān)管失控，成為令地方交通管理部門(mén)頭疼不已的問(wèn)題。

作為一把雙刃劍，網(wǎng)約車(chē)的雙重性使其在地方政府眼中愛(ài)恨分明。迫于不同利益相關(guān)者的壓力，各地政府對(duì)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管采取了截然不同的立場(chǎng)和政策。一個(gè)值得研究的問(wèn)題是，網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策差異背后有哪些因素在發(fā)揮作用。

概而言之，地方政府的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管決策至少受到四重因素的影響：地方居民需要、公共交通基礎(chǔ)條件、城市交通擁堵?tīng)顩r、出租車(chē)行業(yè)壓力。其中，地方居民期望地方政府大力發(fā)展網(wǎng)約車(chē)，因?yàn)檫@可以便利其交通出行并增加其福祉。但是，出租車(chē)行業(yè)卻希望將網(wǎng)約車(chē)拒之門(mén)外，因?yàn)檫@會(huì)威脅它們的市場(chǎng)支配地位。

其一，地方居民需要。在網(wǎng)約車(chē)出現(xiàn)以前，由于出租車(chē)牌照的發(fā)放并未遵循市場(chǎng)規(guī)律，受到地方政府嚴(yán)格控制，公交車(chē)、地鐵等又存在諸多不便之處，造成地方居民的出行存在嚴(yán)重的供需矛盾，幾乎所有城市的居民都面臨“打車(chē)難”、“打車(chē)貴”的問(wèn)題。獨(dú)特的市場(chǎng)條件還造成出租車(chē)“拒載”、“甩客”等欺行霸市問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，乘客叫苦不迭且有苦難言。網(wǎng)約車(chē)之所以能夠出現(xiàn)并迅速占據(jù)各地交通出行市場(chǎng)，就在于它填補(bǔ)了市場(chǎng)供給空缺，使乘客可以更高效地約車(chē)，乘用服務(wù)的質(zhì)量和安全也可以得到更好保障。

因此，在出租車(chē)供不應(yīng)求的城市，網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策會(huì)傾向于放松而不是嚴(yán)苛，否則就難以彌合交通出行的供需矛盾。

其二，公共交通基礎(chǔ)條件。網(wǎng)約車(chē)同地鐵和公交車(chē)等公共交通工具之間存在雙重關(guān)系，既有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，也有互補(bǔ)關(guān)系。在公共交通狀況不理想的城市，居民的交通出行難以得到充分滿足，網(wǎng)約車(chē)可以作為補(bǔ)充力量來(lái)解決交通需求。此時(shí)，地方政府傾向于鼓勵(lì)網(wǎng)約車(chē)發(fā)展，藉此彌補(bǔ)公共交通短板。在公共交通較為發(fā)達(dá)的城市，網(wǎng)約車(chē)則同公共交通存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，會(huì)在一定程度上分流出行需求。

因此，地方政府會(huì)根據(jù)公共交通狀況決定網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策的走向，避免公共交通因?yàn)榫W(wǎng)約車(chē)的擠出效應(yīng)而受到影響。

其三，交通擁堵?tīng)顩r。中國(guó)許多城市面臨交通擁堵問(wèn)題，即便是一些后發(fā)城市也在成為“堵城”。這同私家車(chē)的無(wú)節(jié)制增長(zhǎng)有關(guān)，也同交通管理水平欠缺有關(guān)。當(dāng)城市交通擁堵?tīng)顩r嚴(yán)重時(shí)，網(wǎng)約車(chē)往往成為“替罪羔羊”，被視為導(dǎo)致交通擁堵的罪魁禍?zhǔn)?。這符合“避責(zé)”理論的預(yù)期，即政府在面臨問(wèn)責(zé)時(shí)會(huì)傾向于循證替罪羊或“背鍋俠”，避免因此而受到懲罰。雖然網(wǎng)約車(chē)使大量私家車(chē)涌入城市道路，但是沒(méi)有充分證據(jù)表明交通擁堵?tīng)顩r會(huì)因此加劇。即便如此，這也會(huì)使地方政府對(duì)網(wǎng)約車(chē)圍追堵截，害怕其進(jìn)一步加劇城市交通擁堵?tīng)顩r。

也就是說(shuō)，如果城市的交通擁堵?tīng)顩r不那么嚴(yán)重，地方政府可能對(duì)網(wǎng)約車(chē)采取包容態(tài)度，允許其在一定范圍運(yùn)營(yíng)。

其四，出租車(chē)行業(yè)壓力。網(wǎng)約車(chē)的入場(chǎng)攪亂了出租車(chē)行業(yè)的市場(chǎng)格局，使出租車(chē)行業(yè)面臨嚴(yán)峻的發(fā)展困境和生存危機(jī)。一些城市的出租車(chē)司機(jī)甚至采取罷運(yùn)的做法，期望對(duì)地方政府施壓，使其能夠加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管。出租車(chē)司機(jī)的訴求主要反映在網(wǎng)約車(chē)的合規(guī)化運(yùn)營(yíng)方面，即要求采取和出租車(chē)一樣的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。但是，這樣一來(lái)就背離了網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展理念，使網(wǎng)約車(chē)出租車(chē)化。比如，去年因安全事故而被迫下線的滴滴順風(fēng)車(chē)業(yè)務(wù)，恰恰是最符合網(wǎng)約車(chē)實(shí)質(zhì)的應(yīng)用場(chǎng)景，即調(diào)動(dòng)私家車(chē)和兼職司機(jī)等社會(huì)閑置資源創(chuàng)造商業(yè)和社會(huì)價(jià)值。

在“維穩(wěn)”壓倒一切的情況下，地方政府為穩(wěn)定出租車(chē)行業(yè)，可能在出租車(chē)行業(yè)施壓下出臺(tái)更加嚴(yán)格的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策。

上述四重因素并非單獨(dú)影響網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策，因?yàn)樗鼈兺瑫r(shí)存在且會(huì)共同塑造網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策的走向。每重因素自身也不是決定網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策的充分條件或必要條件，而需要同其他因素綜合考慮。因此，需要使用定性比較分析法，研究這些因素的組合關(guān)系對(duì)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策的作用。

二、網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策背后的多重邏輯

我們選取全國(guó)25個(gè)省會(huì)城市的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策進(jìn)行分析，因?yàn)檫@些城市具有代表性，且相關(guān)數(shù)據(jù)可以獲取。烏魯木齊和拉薩沒(méi)有出臺(tái)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策，我們不予考慮。四個(gè)直轄市同其他城市在許多方面存在顯著差異，缺乏可比性，我們也未予分析。

我們收集了這些城市的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策文本，并對(duì)其中的相關(guān)條款進(jìn)行編碼。這包括17項(xiàng)有關(guān)車(chē)輛的規(guī)定和16項(xiàng)有關(guān)駕駛員的規(guī)定，共計(jì)33項(xiàng)監(jiān)管條款。我們依據(jù)地方政府是否設(shè)置這些條款而加以賦分，并加總計(jì)算網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管?chē)?yán)格程度。

我們使用每萬(wàn)人出租車(chē)數(shù)量來(lái)衡量市民出行需求，其值越高意味著乘客對(duì)出租車(chē)的需求越低。我們使用高德地圖發(fā)布的城市擁堵延遲指數(shù)來(lái)衡量交通擁堵?tīng)顩r。我們以城市出租車(chē)司機(jī)是否曾發(fā)生過(guò)罷運(yùn)事件來(lái)衡量出租車(chē)行業(yè)壓力。最后，我們使用每萬(wàn)人公交車(chē)數(shù)量和每萬(wàn)人軌道交通長(zhǎng)度來(lái)衡量公共交通狀況。

考慮到網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策的嚴(yán)格情況本身是有程度差異的，我們使用模糊集定性比較分析（fsQCA）方法?；跀?shù)據(jù)分析，我們識(shí)別了網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策背后的多重邏輯，得到不同因素作用形成不同監(jiān)管政策的七種組合，它們各自包括不同數(shù)量的城市，代表不同程度的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策。其中四種組合對(duì)應(yīng)的城市網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策是嚴(yán)苛的，而另外三種組合對(duì)應(yīng)的政策則是寬松的。

需要說(shuō)明的是，由于是模糊集分析，所以一些城市會(huì)在多個(gè)組合中出現(xiàn)，而不是完全一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。（詳見(jiàn)表1）

表1. 七種組合條件下的城市網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策。

第一種組合是城市出租車(chē)供給充足，乘客需求不高，不利于網(wǎng)約車(chē)發(fā)展。與此同時(shí)，公共交通較差，對(duì)網(wǎng)約車(chē)的需求較大。當(dāng)?shù)卣C合考慮，采取了嚴(yán)格監(jiān)管網(wǎng)約車(chē)的政策。

第二種組合是城市居民對(duì)出租車(chē)的需求不高，與此同時(shí)交通擁堵，二者結(jié)合使網(wǎng)約車(chē)發(fā)展的緊迫性不高，于是地方政府采取了嚴(yán)格的監(jiān)管政策。

第三種情況是公共交通發(fā)展不夠，交通擁堵嚴(yán)重，且出租車(chē)行業(yè)壓力較強(qiáng)，這使當(dāng)?shù)卣坏貌徊扇?yán)格的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策。

第四種情況是當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)出租車(chē)的需求較強(qiáng)，而出租車(chē)行業(yè)壓力不強(qiáng)，這使網(wǎng)約車(chē)發(fā)展面臨有利條件。但是，當(dāng)?shù)毓步煌顩r較好，網(wǎng)約車(chē)會(huì)同其產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，最終使地方政府采取了嚴(yán)格的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策。

第五種情況有兩個(gè)城市，它們的公共交通狀況不錯(cuò)，出租車(chē)行業(yè)的壓力也較強(qiáng)，這使網(wǎng)約車(chē)發(fā)展遇到的挑戰(zhàn)不小。但是，當(dāng)?shù)氐慕煌〒矶乱膊粐?yán)重，所以地方政府最終對(duì)網(wǎng)約車(chē)采取了寬松的監(jiān)管政策。

第六種組合就一個(gè)城市，即合肥。合肥的出租車(chē)供給缺口較大，乘客需求較強(qiáng)，這有利于網(wǎng)約車(chē)發(fā)展。但是，當(dāng)?shù)氐墓步煌顩r不錯(cuò)，出租車(chē)行業(yè)壓力也較強(qiáng)，網(wǎng)約車(chē)發(fā)展面臨較大挑戰(zhàn)。不過(guò)，當(dāng)?shù)卣罱K選擇對(duì)網(wǎng)約車(chē)采取寬松政策。

最后一種組合有三個(gè)城市，這三個(gè)城市的出租車(chē)保有量不足，乘客需求較強(qiáng)，有利于網(wǎng)約車(chē)發(fā)展。當(dāng)?shù)亟煌〒矶聽(tīng)顩r也不嚴(yán)重，適合發(fā)展網(wǎng)約車(chē)。但是，當(dāng)?shù)氐某鲎廛?chē)行業(yè)壓力較強(qiáng)，對(duì)網(wǎng)約車(chē)發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。最終，當(dāng)?shù)卣畬?duì)網(wǎng)約車(chē)采取了寬松的監(jiān)管政策。

三、結(jié)論與啟示

“兩害相權(quán)取其輕”，網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策的制定就屬于這種情形。

我們的研究顯示，公共交通不發(fā)達(dá)和交通擁堵嚴(yán)重是網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策嚴(yán)格的兩個(gè)必要條件，交通擁堵不嚴(yán)重是網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策寬松的唯一一個(gè)必要條件。這意味著交通擁堵?tīng)顩r對(duì)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策的影響較為明顯。具體來(lái)講，擁堵嚴(yán)重的城市傾向于嚴(yán)格監(jiān)管網(wǎng)約車(chē)，而擁堵程度較輕的城市則多選擇放松監(jiān)管。進(jìn)而言之，地方政府和網(wǎng)約車(chē)公司都要考慮如何兼顧網(wǎng)約車(chē)發(fā)展和交通擁堵緩解，如果網(wǎng)約車(chē)發(fā)展導(dǎo)致交通擁堵加劇，則很難激發(fā)地方政府發(fā)展網(wǎng)約車(chē)的熱情。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，公共交通狀況對(duì)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策的影響不大，反倒是公共交通狀況較好的一些城市傾向于采取寬松的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策。進(jìn)一步分析顯示，乘客對(duì)出租車(chē)的需求同網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策走向密切相關(guān)，這反映出地方政府在推動(dòng)網(wǎng)約車(chē)發(fā)展方面有很強(qiáng)的務(wù)實(shí)和為民服務(wù)傾向。

如果從四個(gè)影響因素來(lái)看，導(dǎo)致網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策嚴(yán)格的四種組合中，僅有一種組合存在出租車(chē)行業(yè)壓力較強(qiáng)的情況。而導(dǎo)致網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策寬松的三個(gè)組合，都存在出租車(chē)行業(yè)壓力較強(qiáng)的情況。這意味著出租車(chē)供給不足、公共交通狀況不錯(cuò)、交通擁堵不嚴(yán)重，是網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策趨于寬松的重要因素，而出租車(chē)行業(yè)壓力的影響則不明顯。

換句話說(shuō)，來(lái)自出租車(chē)行業(yè)的壓力并沒(méi)有成為地方政府權(quán)衡網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策立場(chǎng)的最關(guān)鍵因素。反而是，發(fā)展網(wǎng)約車(chē)在一定程度上成為地方政府策動(dòng)出租車(chē)行業(yè)改革的一股力量。

這項(xiàng)研究有助于我們理解為什么各地政府采取了截然不同的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策，也為進(jìn)一步推動(dòng)網(wǎng)約車(chē)健康規(guī)范發(fā)展提供了政策啟示。網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管政策背后有復(fù)雜的多重因素相互作用，而不完全取決于某一壓倒性的決定因素。推動(dòng)網(wǎng)約車(chē)發(fā)展和監(jiān)管政策創(chuàng)新時(shí)，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到?jīng)Q策的復(fù)雜性，盡可能調(diào)動(dòng)各方利益相關(guān)者的參與和諒解。

（本研究由中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮與南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授李延偉合作進(jìn)行。原始出版信息如下：What drives the governance of ridesharing? A fuzzy-set QCA analysis of local regulations in China, Policy Sciences, 2019, forthcoming。由馬亮改寫(xiě)，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。）