當(dāng)前，中國(guó)發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)代。隨著制造業(yè)和服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中所占的比重越來(lái)越高，城市群對(duì)于發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、拉動(dòng)國(guó)家發(fā)展起到的作用也越來(lái)越大。而在城市群發(fā)展中，核心大城市及周?chē)亩际腥ㄔO(shè)所發(fā)揮的作用，也必然越來(lái)越強(qiáng)。圍繞核心大城市建設(shè)都市圈，既符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的需要，也符合全球范圍內(nèi)城市發(fā)展的規(guī)律。

在上述背景下，長(zhǎng)三角一體化已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，其中首要的是上海與江浙周邊中小城市之間的一體化，這又以長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)建設(shè)為突破口。長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)的選址，正好與潛在的“上海都市圈”有相當(dāng)大程度的重疊，因此，上海都市圈的建設(shè)呼之欲出，能夠成為突破相關(guān)障礙、推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)建設(shè)和上海發(fā)展的關(guān)鍵抓手。

在傳統(tǒng)體制和強(qiáng)政府的資源配置下，長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)和上海發(fā)展面臨多方面的障礙。

第一，觀念障礙。在發(fā)達(dá)國(guó)家，城市的概念是從一定地理范圍之內(nèi)的經(jīng)濟(jì)自治體開(kāi)始的，所以城市的地理管轄范圍通常比較小。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)聯(lián)通性的原因，特別是在一些特大和超大城市周?chē)噜彽牟煌鞘兄g用軌道交通緊密連接，形成了以核心城市為中心的日通勤圈。

相比之下，中國(guó)的地級(jí)市和直轄市是一個(gè)以中心城市為核心，包括周?chē)h級(jí)市的一個(gè)行政管轄區(qū)，因此，中國(guó)的城市要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于發(fā)達(dá)國(guó)家的城市，相互之間是不可比的。

以上海為例，它的尺度介于發(fā)達(dá)國(guó)家超大城市的中心城市（如紐約市、東京市）和圍繞著超大城市所建設(shè)的都市圈之間。由于未理解這一點(diǎn)，在做國(guó)際比較的時(shí)候，常常拿上海的人口與發(fā)達(dá)國(guó)家大城市的人口做比較，很多研究得出的結(jié)論是上海人口太多。事實(shí)上，如果在半徑為 50 - 70 公里的都市圈范圍之內(nèi)進(jìn)行比較的話，當(dāng)前“上海都市圈”的人口僅僅不到 3000 萬(wàn)人（見(jiàn)表 1），而東京都市圈的人口已經(jīng)達(dá)到 3700 萬(wàn)，并仍然在增長(zhǎng)。

注：表中數(shù)據(jù)為各市統(tǒng)計(jì)年鑒中的常住人口。標(biāo)藍(lán)色的地區(qū)為上海市及周邊縣（市）50 ～ 70 公里半徑的范圍，其總?cè)丝跒?914 萬(wàn)人。

第二，規(guī)劃障礙。由于當(dāng)前體制下各個(gè)城市是按照自己的行政管轄邊界來(lái)進(jìn)行城市規(guī)劃的，因此，事實(shí)上在潛在的“上海都市圈”和長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)范圍內(nèi)，如何規(guī)劃土地、人口、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等問(wèn)題，到目前仍缺乏相應(yīng)的統(tǒng)一規(guī)劃。

不僅如此，不管是在上海行政管轄邊界范圍內(nèi)，還是在潛在的上海都市圈范圍內(nèi)，目前城市建設(shè)的模式都呈現(xiàn)出太陽(yáng)系的模式（如圖 1），即中心城區(qū)和周邊的中小城市之間存在不連成片的情況。即使在已經(jīng)有軌道交通連接中心城區(qū)和周邊地區(qū)的情況下，軌道交通沿線的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度也非常低，土地利用效率不高。

反觀東京都市圈、紐約都市圈等國(guó)際大都市圈，城市建設(shè)呈現(xiàn)的卻是八爪魚(yú)的模式（如圖 2），即在軌道交通連接中心城區(qū)和周邊地區(qū)的情況下，軌道交通沿線充分開(kāi)發(fā)，中心城區(qū)和周邊地區(qū)連片發(fā)展，人口密度從中心地帶出發(fā)，沿著軌道交通線呈現(xiàn)出梯度下降的狀態(tài)（如圖 2）。

第三，體制障礙。在既有的行政管理體制下，地方官員對(duì)于資源配置的影響能力非常之大。同時(shí)，每一個(gè)地方的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)保障各方面支出又相對(duì)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)。地方官員的政績(jī)目標(biāo)中，又包含了本地投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的最大化，因此每一個(gè)地方都相對(duì)獨(dú)立的有自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和招商引資計(jì)劃，目標(biāo)都是為了最大化本轄區(qū)范圍內(nèi)的投資和 GDP，而不是最大化整個(gè)都市圈范圍內(nèi)的資源配置效率和 GDP。這種政府行為模式對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)

一體化和相應(yīng)規(guī)劃的制定具有實(shí)質(zhì)性的阻礙力。

上海市委書(shū)記李強(qiáng)多次指出，“規(guī)劃要為發(fā)展服務(wù)”。為此，本文提出以下幾點(diǎn)建議。

第一，盡快推進(jìn)上海都市圈規(guī)劃。當(dāng)前上海已經(jīng)啟動(dòng)“上海大都市圈規(guī)劃”，但是嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，當(dāng)前所定義的“上海大都市圈”已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)意義上的“都市圈”范圍。因此，建議在“上海大都市圈”規(guī)劃中重點(diǎn)制定一個(gè) 50-70 公里半徑的核心區(qū)規(guī)劃，即本文所對(duì)應(yīng)的上海都市圈規(guī)劃，并與長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)建設(shè)和相應(yīng)的規(guī)劃相對(duì)接。為了順利推進(jìn)這個(gè)規(guī)劃的制定，建議在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)建設(shè)的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)上建立協(xié)調(diào)機(jī)制，甚至逐步發(fā)展成為跨越三省（市）行政邊界的類(lèi)政府機(jī)構(gòu)。

第二，以上海都市圈為空間單元科學(xué)預(yù)測(cè)人口，淡化核心大城市管轄范圍內(nèi)的人口控制目標(biāo)。戶(hù)籍制度改革應(yīng)在大都市圈范圍內(nèi)有突破，加快都市圈內(nèi)社會(huì)保障和公共服務(wù)一體化和均等化的進(jìn)程。大幅度提高居住年限和社保繳納年限在落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)中的權(quán)重。調(diào)整公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和布局來(lái)適應(yīng)人口增長(zhǎng)帶來(lái)的有效需求。隨著義務(wù)教育很快將提高至 12 年，以及戶(hù)籍制度改革加快推進(jìn)，上海需要大幅度增加中小學(xué)（特別是高中）的數(shù)量。隨著跨行政邊界的人流規(guī)模越來(lái)越大，逐步淡化以行政管轄范圍為界的人口約束指標(biāo)。

第三，打破行政邊界制約，進(jìn)行都市圈內(nèi)統(tǒng)一的土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃。如果做一個(gè)非常保守的估計(jì)，假設(shè)上海都市圈的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度達(dá)到和東京都市圈一樣（33.56%），那么上海 + 周邊（吳江、嘉善、平湖、啟東、昆山、太倉(cāng)）的建成區(qū)面積可以達(dá)到 3883 平方公里（11569.88×33.56%），而這一地帶的建成區(qū)面積目前為 3383 平方公里，可以增加 500 平方公里。需要說(shuō)明的是，潛在的上海都市圈內(nèi)的地形全為平原，且淡水資源豐富，而東京都市圈內(nèi)則有大面積的山區(qū)，淡水條件也差得多。

上述估計(jì)是非常保守的。為了上海都市圈的發(fā)展，除了突破建設(shè)用地的總量約束外，還可以通過(guò)調(diào)整都市圈內(nèi)部土地利用類(lèi)型，增加住宅用地比例，實(shí)施工業(yè)用地轉(zhuǎn)住宅用地、增加容積率等措施提高都市圈內(nèi)部的土地利用效率和經(jīng)濟(jì)密度。

第四，盡快啟動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化、快速度、大體量的軌道交通線，連接上海與周邊縣市。相應(yīng)地，建議加強(qiáng)軌道交通沿線的土地開(kāi)發(fā)利用，特別是提高上海市郊區(qū)沿軌道交通線的周邊地區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，以此為上海都市圈建設(shè)和長(zhǎng)三角一體化注入新的動(dòng)力。

[作者陸銘系上海交通大學(xué)特聘教授、博士生導(dǎo)師、中國(guó)發(fā)展研究中心主任。本文首發(fā)于《財(cái)經(jīng)智庫(kù)》（2019年第四期），原題為：“加快上海都市圈建設(shè)：突破長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)和上海發(fā)展的障礙”，經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載，有刪節(jié)。]