制造業(yè)是立國之本。臨港新城建設(shè)之初便是發(fā)展高端裝備制造產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)高端人才、研發(fā)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)鏈的集聚。經(jīng)過15年的開發(fā)建設(shè)，臨港地區(qū)逐漸在高端裝備制造、船舶及海洋工程、新能源、集成電路等產(chǎn)業(yè)方面循序布局，已經(jīng)初步形成良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，并于2017年明確了“2+3+4”的產(chǎn)業(yè)體系布局，進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)鏈，吸引企業(yè)落地。

8月6日，《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》（以下簡稱《方案》）正式發(fā)布。臨港新片區(qū)明確打造“更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”，在制度設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)集聚、國際貿(mào)易方面有更全面的創(chuàng)新和提升。

2019年8月7日，上海臨港大道上新亮相的巨幅紅色交通道路指示牌——臨港新片區(qū)大字格外醒目。 視覺中國 圖

新片區(qū)不僅是物理擴(kuò)容，而是制度的深層變革

《方案》明確臨港新片區(qū)的發(fā)展目標(biāo)：到2035年，建成具有較強(qiáng)國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，行程更加成熟定型的制度成果，打造全球高端資源要素配置的核心功能，成為我國深度融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體。

1.制度創(chuàng)新是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的源泉和動(dòng)力

“設(shè)立中國（上海）自貿(mào)區(qū)新片區(qū)，構(gòu)筑高水平開放新高地，是以全方位、高水平、制度型開放促進(jìn)全面深化改革的試驗(yàn)田，是以投資貿(mào)易自由化的制度創(chuàng)新為核心，開展與國際高水平貿(mào)易投資規(guī)則銜接的平臺(tái)，是推進(jìn)深層次制度改革的新布局?！遍L三角研究院執(zhí)行院長何立勝、上海建橋?qū)W院副教授管仁勤《自貿(mào)區(qū)建設(shè)的制度型開放、制度創(chuàng)新》一文中表示，從1.0版的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)到3.0版的新片區(qū)，是全方位深層次根本性的制度創(chuàng)新變革。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)這次增設(shè)新片區(qū)，不是簡單的物理擴(kuò)容，制度創(chuàng)新的力度、領(lǐng)域和層次也在不斷深化。上海市發(fā)展改革委綜合改革處副處長宋鵬霖認(rèn)為，與老片區(qū)相比，新片區(qū)在制度創(chuàng)新方面有很多亮點(diǎn)，比如在市場需求大的電信、金融、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域爭取更大力度開放，設(shè)立洋山特殊綜合保稅區(qū)等。

通過近六年的探索實(shí)踐，以制度創(chuàng)新為核心，上海自貿(mào)區(qū)基本建立了與國際通行規(guī)則相銜接的基本制度體系，華東政法大學(xué)副校長陳晶瑩認(rèn)為，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不僅要秉承以往制度創(chuàng)新的傳統(tǒng)優(yōu)勢，而且要為這種轉(zhuǎn)變提供更多、更高質(zhì)量的制度創(chuàng)新成果。

2.核心由“便利化”向“自由化”轉(zhuǎn)變

《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》第二方面共7條明確指出建立以投資貿(mào)易自由化為核心的制度體系，明確了上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)要以投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運(yùn)輸自由和人員從業(yè)自由等為重點(diǎn)，打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。

“自由”也是多位學(xué)者在聊到臨港新片區(qū)方案時(shí)強(qiáng)調(diào)的關(guān)鍵詞。華中科技大學(xué)教授、光谷自貿(mào)研究院院長陳波認(rèn)為，這五個(gè)自由化訴求凸顯了臨港新片區(qū)對標(biāo)新加坡、迪拜等世界最高開放水平自貿(mào)港區(qū)的雄心壯志。

2013年上海率先在全國開啟了自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)，那時(shí)的自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)核心突出在“便利”上，這次新片區(qū)的方案，突出重點(diǎn)為“自由”。上海前灘新興產(chǎn)業(yè)研究院院長何萬蓬認(rèn)為，在這個(gè)區(qū)域幾乎所有要素流動(dòng)都突出了“自由”—投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運(yùn)輸自由、人員從業(yè)自由，國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動(dòng)，有國際競爭力的稅收制度和政策，一詞之差，顯示中國擴(kuò)大開放的格局又有了質(zhì)的飛躍。

宋鵬霖稱，老片區(qū)注重投資貿(mào)易便利化，在流程優(yōu)化再造方面做了大量探索。新片區(qū)聚焦投資貿(mào)易自由化，在投資、貿(mào)易、資金等要素自由流動(dòng)基礎(chǔ)上，向國際運(yùn)輸、人員從業(yè)、信息傳輸?shù)阮I(lǐng)域拓展，體現(xiàn)了更高水平、更深層次、更寬領(lǐng)域的開放。

3.新片區(qū)突出開放度

除了“自由”，開放也是方案傳達(dá)的一個(gè)重要信息。方案第四大方面明確建設(shè)具有國際市場競爭力的開放型產(chǎn)業(yè)體系。圍繞構(gòu)筑開放型經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)統(tǒng)籌國際業(yè)務(wù)、跨境金融服務(wù)、前沿科技研發(fā)、跨境服務(wù)貿(mào)易等功能集聚，完善投資、貿(mào)易、金融、國際運(yùn)輸、人員從業(yè)、稅制等方面提供全鏈條的制度供給，強(qiáng)化開放型經(jīng)濟(jì)集聚功能，整體提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)能級。

要全面深化對外開放，加大開放型經(jīng)濟(jì)壓力測試力度，上海市委常委、常務(wù)副市長陳寅在新片區(qū)發(fā)布會(huì)上指出，發(fā)揮上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)五年多來在對外開放和風(fēng)險(xiǎn)防范方面的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)施具有較強(qiáng)國際市場競爭力的開放政策和制度方面，大膽開展差異化探索，在更深層次、更寬領(lǐng)域，以更大力度推進(jìn)全方位高水平的對外開放。

陳波教授認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”管理模式顯示了中央下放改革事權(quán)，實(shí)現(xiàn)開放突破的決心。此前，我國曾建設(shè)過五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，尤其是作為第一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深圳，在我國改革開放進(jìn)程中所起到的引領(lǐng)和推動(dòng)作用有目共睹。時(shí)隔近30年，我國再次提出以“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”模式管理臨港新片區(qū)，無疑是期望像以前的經(jīng)濟(jì)特區(qū)一樣，通過中央改革事權(quán)的大幅度下放，實(shí)踐習(xí)總書記關(guān)于自貿(mào)區(qū)“大膽試、大膽闖、自主改”的九字方針，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)新片區(qū)在對外開放思維、政策、管理方面的重大創(chuàng)新和突破，為國內(nèi)外經(jīng)貿(mào)發(fā)展新形勢下我國的可持續(xù)發(fā)展提供重要的體制機(jī)制參考。

與老片區(qū)以及其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相比，開放度與自由化是新片區(qū)強(qiáng)調(diào)的關(guān)鍵。前灘綜研的報(bào)告認(rèn)為，新片區(qū)更加突出開放度，核心使命是服務(wù)對外開放總體戰(zhàn)略布局，而不是強(qiáng)調(diào)引領(lǐng)面上改革的可復(fù)制可推廣；新片區(qū)更加突出自由化，制度安排是在投資貿(mào)易便利化的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)貨物、資金、人員、技術(shù)、信息等要素的跨境自由流動(dòng)，并明確建設(shè)“境內(nèi)關(guān)外”的洋山特殊綜合保稅區(qū)。

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長魏建國在采訪中強(qiáng)調(diào)了臨港新片區(qū)在制度探索上的循序漸進(jìn)。“需要注意的是，臨港新片區(qū)的設(shè)立不是整體開發(fā)，一下投很多錢，而是有序的做制度性探索。增設(shè)新片區(qū)不是原有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)簡單的擴(kuò)區(qū)，也不是現(xiàn)有政策簡單的平移，而是全方位、深層次、根本性的制度創(chuàng)新變革?！?/p>

產(chǎn)城融合之路再啟航

“產(chǎn)業(yè)”是新片區(qū)方案的一個(gè)關(guān)鍵詞。方案明確臨港新片區(qū)對標(biāo)國際上公認(rèn)的競爭力最強(qiáng)的自由貿(mào)易園區(qū)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中承擔(dān)的重要戰(zhàn)略使命。

自貿(mào)新片區(qū)選址臨港，充分考慮了臨港能夠承載國家戰(zhàn)略和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。臨港具有較為完備的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，臨港的目標(biāo)是發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新型獨(dú)立城市，然而臨港的產(chǎn)城融合發(fā)展并不算成功。

新片區(qū)方案突出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，商務(wù)部發(fā)言人王受文強(qiáng)調(diào)，和上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)其他片區(qū)相比，臨港新片區(qū)將“建設(shè)具有國際市場競爭力的開放型產(chǎn)業(yè)體系”放在更加突出和重要的位置。為此，方案出臺(tái)了一系列相對應(yīng)制度創(chuàng)新和變革，為建設(shè)臨港新片區(qū)起到支撐作用。如明確新片區(qū)有國際競爭力的稅收制度和政策。如對新片區(qū)內(nèi)符合條件的從事集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、民用航空等關(guān)鍵領(lǐng)域核心環(huán)節(jié)生產(chǎn)研發(fā)的企業(yè)，自設(shè)立之日起5年內(nèi)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。研究實(shí)施境外人才個(gè)人所得稅稅負(fù)差額補(bǔ)貼政策。

1.物理范圍大，可讓更多產(chǎn)業(yè)落地

承載國家戰(zhàn)略和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，臨港擁有區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，體量足夠大。

方案明確，臨港新片區(qū)規(guī)劃范圍面積為119.5平方公里：在上海大治河以南、金匯港以東以及小洋山島、浦東國際機(jī)場南側(cè)區(qū)域設(shè)置新片區(qū)。按照“整體規(guī)劃、分步實(shí)施”原則，先行啟動(dòng)南匯新城、臨港裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)、小洋山島、浦東機(jī)場南側(cè)等區(qū)域。

“這120平方公里是先行啟動(dòng)區(qū)的面積，臨港片區(qū)側(cè)重于高端制造業(yè)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)，和加工貿(mào)易、金融等行業(yè)不同，這需要在土地供給上更有彈性。在這樣一個(gè)區(qū)域里，有利于讓更多產(chǎn)業(yè)落地，這樣的體量也有一定的輻射、帶動(dòng)力。未來二三十年，臨港可能像剛解放以后上海工業(yè)基地所發(fā)揮的作用一樣，奠定中國高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。”魏建國認(rèn)為，未來臨港有可能在稅費(fèi)減免、土地供給、人才吸引等方面出臺(tái)更有力的措施，下一步上海極有可能在臨港形成一個(gè)世界性的產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達(dá)、投資貿(mào)易極度便利的巨大現(xiàn)代化高端制造集聚區(qū)。

2.造一座城，臨港將正式開啟產(chǎn)城融合

臨港不單單要發(fā)展工業(yè)，臨港要造一座城。陳波認(rèn)為，從規(guī)劃上看，臨港新片區(qū)與新加坡、迪拜等自由貿(mào)易港區(qū)規(guī)劃有異曲同工之妙：以優(yōu)質(zhì)的港口為先導(dǎo)，以便利的保稅物流園區(qū)為配套，再以強(qiáng)大的世界性產(chǎn)業(yè)園區(qū)為支撐。

陳波認(rèn)為，臨港新片區(qū)最直觀的特點(diǎn)就是占地面積大，接近120平方公里。這些設(shè)計(jì)基于以下考量：一方面，臨港將被用于試驗(yàn)高端制造業(yè)集群式發(fā)展，這對空間的要求極高。另一方面，臨港新片區(qū)方案出臺(tái)，全方位支撐臨港未來發(fā)展，臨港將正式開啟產(chǎn)城融合、“后現(xiàn)代工業(yè)園”的發(fā)展模式，擯棄傳統(tǒng)的工業(yè)園模式。

產(chǎn)城融合凸顯了建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)的新思路。我國在全球化的進(jìn)程中，除了發(fā)展海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)外，也展開了建設(shè)工業(yè)園/高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園通常只盯著所扶植的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，忽略了必要的產(chǎn)業(yè)鏈支撐，也沒有充分的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)輔助，更不用說在生活性服務(wù)業(yè)上的配套。

3.給予政策優(yōu)惠，留業(yè)、留人、留家

為了支持新片區(qū)集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能、民用航空等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，承擔(dān)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展支柱引擎作用，引領(lǐng)帶動(dòng)長三角打造世界級產(chǎn)業(yè)集群，在管理權(quán)限、資金支持、人才吸引、土地規(guī)劃、住房保障、稅收優(yōu)惠等方面，新片區(qū)方案給予了相關(guān)政策優(yōu)惠。

方案明確了12條吸引人才政策，包括人才“居轉(zhuǎn)戶”年限從原來的7年縮短到5年，核心人才進(jìn)一步縮短到3年等，放寬非戶籍人士的住房限購政策，為國內(nèi)優(yōu)秀人才來新片區(qū)工作創(chuàng)造便利條件等，從而實(shí)現(xiàn)留業(yè)、留人、留家。

復(fù)旦大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究員張湧表示，以制度創(chuàng)新突破集成電路、人工智能、民用航空、生物醫(yī)藥等高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展瓶頸問題，是新片區(qū)方案最突出的亮點(diǎn)，展現(xiàn)了把硬科技牢牢掌握在自己手里的決心。

在服務(wù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制度創(chuàng)新方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)有望率先實(shí)施新一代產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展政策，陳晶瑩認(rèn)為，建議給予企業(yè)相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策，健全知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度，完善優(yōu)化知識產(chǎn)權(quán)立法和制度，調(diào)動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的積極性。

對內(nèi)協(xié)同，配合長三角一體化的戰(zhàn)略任務(wù)

作為長三角區(qū)域的重要節(jié)點(diǎn)，臨港的區(qū)位優(yōu)勢決定了其承擔(dān)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)、服務(wù)和融入長三角一體化發(fā)展的豐富戰(zhàn)略任務(wù)。

方案第19條、22條分別提出加強(qiáng)與長三角協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展、帶動(dòng)長三角新一輪改革開放。支持境內(nèi)外投資者在新片區(qū)設(shè)立聯(lián)合創(chuàng)新專項(xiàng)資金，就重大科研項(xiàng)目開展合作，允許相關(guān)資金在長三角地區(qū)自由使用。支持境內(nèi)投資者在境外發(fā)起的私募基金參與新片區(qū)創(chuàng)新性科技企業(yè)融資，凡符合條件的可在長三角地區(qū)投資。支持新片區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向長三角地區(qū)拓展形成產(chǎn)業(yè)集群。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究院院長趙曉雷表示，新片區(qū)在主導(dǎo)功能上與現(xiàn)有片區(qū)存在差別化特征，將圍繞產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)施制度型開放集成，形成發(fā)展新動(dòng)能，從而帶動(dòng)上海及長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展。

臨港新片區(qū)在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)其他片區(qū)主動(dòng)服務(wù)“一帶一路”建設(shè)和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展國家戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)服務(wù)和融入長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略。在長三角一體化發(fā)展中，臨港新片區(qū)通過強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接、突出協(xié)同創(chuàng)新，強(qiáng)化帶動(dòng)引領(lǐng)，服務(wù)和融入長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略。商務(wù)部發(fā)言人王受文表示，“在臨港新片區(qū)試點(diǎn)過程中，將實(shí)現(xiàn)與長三角地區(qū)相互聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)展，在長三角新一輪改革開放進(jìn)程中，臨港新片區(qū)要發(fā)揮帶動(dòng)和引領(lǐng)作用”