【編者按】

粵港澳大灣區(qū)，是由廣東省的廣州、深圳、佛山、肇慶、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市和香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)組成的“9+2”世界級城市群?；浉郯拇鬄硡^(qū)已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)，作為中國“一帶一路”、“三大主軸”等重要戰(zhàn)略的節(jié)點(diǎn)，大灣區(qū)正面臨著復(fù)雜的生態(tài)文明建設(shè)挑戰(zhàn)與機(jī)遇，灣區(qū)較以往任何時(shí)候都更需要了解其發(fā)展的生態(tài)資本需求及其可持續(xù)性。 世界自然基金會(huì)（WWF）此次邀請了在粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)，從不同角度解讀粵港澳大灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展，助力粵港澳生態(tài)文明建設(shè)。這期，我們邀請了跨境環(huán)保關(guān)注協(xié)會(huì)（CECA）來給我們講講灣區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃的故事。

時(shí)光回到2014年4月。十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過了新環(huán)保法，被媒體稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”,由原本的47條大增至70條。但最吸引我的是第五十六條：要求部門收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書后，除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)全文公開以便充分征求公眾意見。

那時(shí)我剛畢業(yè)，在環(huán)境顧問公司工作兩年，為大江南北的建設(shè)工程做環(huán)境影響分析；聯(lián)同幾位仍在香港大學(xué)學(xué)習(xí)的伙伴在2013年創(chuàng)辦了CECA（跨境環(huán)保關(guān)注協(xié)會(huì)）,一起跟蹤研究珠三角地區(qū)內(nèi)可能對生態(tài)環(huán)境造成影響的工程（那時(shí)還沒有大灣區(qū)的觀念）。

新環(huán)保法讓我看到了一個(gè)全新的局面：公眾參與改良對生態(tài)環(huán)境造成影響的工程。而這條法例也意味著中國在公眾參與的水平，逐漸與世界發(fā)達(dá)地區(qū)接軌。

大灣區(qū)七城競相向海要地

我所成長的大灣區(qū)，近十年各地政府都摩拳擦掌大興土木，這意味著一處處山林和海岸被推平，無數(shù)鳥類、植物、海龜、海豚的棲息地被破壞，改變了千百年來大灣區(qū)的生態(tài)面貌。

2011年香港建議興建機(jī)場第三跑道，深圳緊隨其后推出了三跑規(guī)劃；深圳剛完成西部大空港填海規(guī)劃流程，東莞便急忙將一河之隔的長安新區(qū)也填成濱海開發(fā)區(qū)；廣州有南沙港作為物流重鎮(zhèn)，珠海和東莞也分別設(shè)置了巨型港口。

過去30年曾經(jīng)、正在、即將填海的項(xiàng)目在政府網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)就高達(dá)300多個(gè)。然而，瘋狂填海的背后，大灣區(qū)人均生物承載能力空間越來越少，也就是說（注：生態(tài)承載力是指生態(tài)系統(tǒng)的自我維持能力,是判斷資源開發(fā)強(qiáng)度與環(huán)境承載力的重要依據(jù)。）當(dāng)一個(gè)地區(qū)的生態(tài)承載力小于人們消費(fèi)需求時(shí)，即出現(xiàn)“生態(tài)赤字”； 當(dāng)其大于人們消費(fèi)需求時(shí)，則產(chǎn)生“生態(tài)盈余”。生態(tài)赤字表明該地區(qū)的人類負(fù)荷超過了其生態(tài)容量，要滿足現(xiàn)有水平的消費(fèi)需求，該地區(qū)要么從地區(qū)之外進(jìn)口所欠缺的資源以平衡生態(tài)，要么通過消耗自身的自然資本來彌補(bǔ)收入供給流量的不足。

《粵港澳大灣區(qū)生態(tài)足跡報(bào)告2019》中提到，粵港澳大灣區(qū)人均擁有的生物承載力空間僅0.27全球公頃（全球性公頃區(qū)別于通常的土地面積公頃。1單位的全球性公頃指的是1公頃具有全球平均產(chǎn)量的生產(chǎn)力空間），為全國平均水平的1/4、全球平均水平的1/6。

六年過去，占海工程依舊多

從六年前創(chuàng)立CECA，我們便透過研究環(huán)評和規(guī)劃，透過與部門溝通改良或制止有問題的大型工程。這些年下來，居然有不少的成功個(gè)案，然而去年底開始跟進(jìn)的深珠通道（別稱: 伶仃洋通道），卻讓我們覺得大灣區(qū)發(fā)展這個(gè)概念，又一次成為大興土木的借口。

珠江口現(xiàn)有規(guī)劃的大型跨江通道已有8條：港珠澳大橋、深中通道、深（圳）茂（名）鐵路、虎門大橋、虎門二橋、蓮花山通道、獅子洋隧道以及黃埔大橋。各個(gè)通道間距約在10-36公里之間，都發(fā)揮著很好的作用，把粵東、西兩翼緊密地聯(lián)系在一起。

珠江口過江通道示意圖（來源：CECA）

然而去年6月，負(fù)責(zé)跟蹤政府公示的伙伴，發(fā)現(xiàn)深圳市交通運(yùn)輸委員會(huì)首次提出，南坪快速路銜接廣深沿江高速可西延對接“深珠通道”；同年10月珠海市召開內(nèi)部協(xié)商會(huì)，支持“深珠通道”這一構(gòu)想。深珠通道計(jì)劃建于港珠澳大橋北面，深中通道南面。深珠通道建設(shè)可能占用國家級自然保護(hù)區(qū)，威脅中華白海豚，并且深珠通道將與已規(guī)劃的八條跨江通道功能重疊，不利于粵港澳大灣區(qū)港口協(xié)調(diào)發(fā)展。

說件大家可能沒留意到的事情，國家曾把珠三角內(nèi)最重要的國家級中華白海豚自然保護(hù)區(qū)，調(diào)走了一條長約20公里的通道走廊，其中包括保護(hù)區(qū)核心區(qū)，為的就是讓步給港珠澳大橋建設(shè)。

港珠澳大橋和中華白海豚自然保護(hù)區(qū)的位置圖

中華白海豚屬于國家一級保護(hù)動(dòng)物。連這么重要的動(dòng)物棲息地都可以為建設(shè)一條大橋而讓位。然而大橋在2018年通車不久，深中通道（深圳至中山）便緊接動(dòng)工；再接下來就是建議興建近貼近白海豚保護(hù)區(qū)的“深珠通道”。

在CECA的第六個(gè)年頭遇上深珠通道，讓我也不禁思考：所謂為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而占用海洋生態(tài)，是一個(gè)沒有評估機(jī)制的無底洞嗎？

犧牲大量財(cái)政和生態(tài)資源，換來的作用卻成疑

雖然概嘆保育的工作做不完，我還是和伙伴動(dòng)員志愿者搜查相關(guān)法規(guī)、環(huán)評分析，比對衛(wèi)星圖做生態(tài)影響的評估。慶幸的是反對的不止我們一小群人，幾位專家學(xué)者、人大代表也同意我們的理解：近幾年，為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求，沿海各地陸續(xù)實(shí)施了大規(guī)模的圍填海工程來緩解工業(yè)及城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需緊張的矛盾。國家先后出臺了一系列政策法規(guī)，建立了海洋功能區(qū)劃及海域使用論證制度，取得了一定的成效，但隨著大規(guī)模、大范圍的海洋開發(fā)活動(dòng)，一些環(huán)境和生態(tài)問題逐漸凸顯。因此，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)提升區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作的管控，實(shí)現(xiàn)海域資源的可持續(xù)發(fā)展。一個(gè)小眾的研究，慢慢演變成幾個(gè)機(jī)構(gòu)共同協(xié)入的行動(dòng)。

我們可以初步推定：使用“深珠”來往深圳，對于珠海北部居民基本不能節(jié)約時(shí)間；對于珠海南部居民、澳門居民能節(jié)約不超過20－30分鐘（與行駛深中通道相比），但遠(yuǎn)不如走港珠澳大橋來得快捷。

在2018年8月21日，廣東省人民政府實(shí)施了多項(xiàng)入境便利政策，包括在深圳皇崗口岸、珠海橫琴口岸等地落實(shí)粵港澳24小時(shí)通關(guān)、放寬粵港直通車通過港珠澳大橋往來牌證許可有效期、簡化申請手續(xù)等措施。而在未來5-10年內(nèi)，港澳過境公路開放單次通行權(quán)限等類似政策亦很有可能出臺落實(shí)。

而“深珠通道”一旦建成，珠江口上游（廣州港、東莞港）的通航能力將進(jìn)一步受其凈高的限制；如若勉強(qiáng)為之須加高橋梁、加建隧道，恐怕將使工程造價(jià)大幅提升，變相鼓勵(lì)各地投放巨額資源惡性競爭，不利于大灣區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

再者，“深珠”走線不可避免將占用國家級內(nèi)伶仃島保護(hù)區(qū)和省級淇澳保護(hù)區(qū)，同時(shí)威脅中華白海豚生存。因?yàn)閮?nèi)伶仃島西部海域、淇澳島東部海域?yàn)橹腥A白海豚的重要棲息地之一，“深珠通道”的初步方案擬橫穿兩處，將對海洋生態(tài)造成顯著破壞。

為了一條重復(fù)建設(shè)的第9條跨江通道而犧牲環(huán)境，顯然不理智。

《深圳至中山跨江通道項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告》中，南海水產(chǎn)研究所調(diào)查珠江口中華白海豚的分布范圍。途中橙色線為深珠通道最有可能的選址路線，與白海豚點(diǎn)位重合度高。

喚起跨境環(huán)保的重要性

過去，大灣區(qū)各利益相關(guān)方一直處于各說各話的狀態(tài)，缺乏一體化發(fā)展的視角，缺乏資源共享共榮的肚量。香港深圳幾乎同期推出機(jī)場三跑工程，深圳西部大空港填海規(guī)劃與東莞長安新區(qū)競賽填海規(guī)模，更不提南沙港、鹽田港、珠海高欄港、東莞虎門港幾個(gè)巨型港口都在爭相擴(kuò)揵要成為區(qū)內(nèi)物流核心。

如像“深珠通道”這樣跨市跨江的重大工程，本應(yīng)推動(dòng)跨市的累計(jì)性環(huán)境評估機(jī)制，才能更全面地分析在大灣區(qū)內(nèi)重復(fù)出現(xiàn)大型工程對區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的真的影響，以達(dá)致多地政府推動(dòng)更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鷳B(tài)統(tǒng)籌和經(jīng)濟(jì)考量，防止個(gè)別城市出現(xiàn)短視的發(fā)展沖動(dòng)。

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢”，不僅強(qiáng)調(diào)追求多贏的未來發(fā)展，更由港、澳特區(qū)行政長官、廣東省省長，一同以規(guī)劃綱要提出“開展濱海濕地的跨境聯(lián)合保護(hù)”。

我們相信國家已經(jīng)看到問題重點(diǎn)，正試圖解決這種歷史、體制留下的內(nèi)耗基因，讓大灣區(qū)各地發(fā)展不再是一場零和博弈。為此我們CECA的眾多伙伴，在不斷的做研究、寫報(bào)告、提議案、做推文的工作上，推動(dòng)著兩個(gè)政策向著兩個(gè)方向前進(jìn)：

一、推動(dòng)建立累積性環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制

有時(shí)會(huì)被稱為疊加影響評價(jià)。許多工程單獨(dú)看來破壞不大、環(huán)境影響可接受，但若一個(gè)海域或?yàn)硡^(qū)內(nèi)出現(xiàn)多個(gè)類似工程，就容易超越環(huán)境承載力，對生態(tài)環(huán)境造成不可逆的破壞。目前我國的工程項(xiàng)目，在提議和審批階段絕大多數(shù)以單個(gè)項(xiàng)目提出，容易給審批部門造成影響不大的“錯(cuò)覺”，尤其是在大灣區(qū)這種城市間存在相當(dāng)競爭心的區(qū)域。如能為之強(qiáng)制立法，對類型接近的項(xiàng)目累積進(jìn)行定義，要求進(jìn)行更深度更全方位的環(huán)評，將能更有效保護(hù)珍貴的海洋資源。

二、設(shè)立大灣區(qū)可填海的容量上限

環(huán)境污染物管理早已引入“環(huán)境容量”概念，控制某區(qū)域內(nèi)污染物可排放的上限。同樣道理，環(huán)境生態(tài)的容量上限更為明顯，一旦破壞更難恢復(fù)?；浉郯娜卣缒芡ㄟ^整個(gè)區(qū)域的環(huán)境規(guī)劃分析（再按行政區(qū)分解），共同制定各地在未來時(shí)間（例如2020-2040）內(nèi)可填海的上限面積。透過廣納多部門聲音、聽取社會(huì)多階層的民意，兼顧保育與公平，防止在任何一地產(chǎn)生“被規(guī)劃”的負(fù)面效應(yīng)；逐步縮減、鼓勵(lì)優(yōu)先利用土地儲備，讓各城明晰自己的填?？臻g。這樣才能有效制止多城競爭導(dǎo)致盲目填海發(fā)展的問題。

（作者小斯系跨境環(huán)保關(guān)注協(xié)會(huì)聯(lián)合創(chuàng)始人）