長(zhǎng)江中游北岸，全長(zhǎng)162公里的黃柏河貫穿湖北宜昌市境內(nèi)，它是宜昌市民的“母親河”，承擔(dān)著宜昌7個(gè)縣市區(qū)200萬(wàn)人的生產(chǎn)生活用水、100萬(wàn)畝農(nóng)田灌溉的重任；它也是長(zhǎng)江的一級(jí)支流，其水質(zhì)狀況直接影響著長(zhǎng)江的水質(zhì)。

近日，澎湃新聞（www.nxos.com.cn）在黃柏河流域走訪(fǎng)獲悉，作為宜昌市集中式飲用水水源所在地，宜昌市人大常委會(huì)通過(guò)制定地方性法規(guī)，在頂層制度設(shè)計(jì)上對(duì)黃柏河施行分區(qū)保護(hù)，并通過(guò)獨(dú)特的生態(tài)補(bǔ)償方案，即水質(zhì)與資金補(bǔ)償、采礦指標(biāo)“雙掛鉤”的方式，實(shí)現(xiàn)了既能開(kāi)礦發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要保護(hù)好水源的雙贏(yíng)。

2019年上半年，黃柏河?xùn)|支流域生態(tài)補(bǔ)償18個(gè)監(jiān)測(cè)斷面達(dá)到和優(yōu)于II類(lèi)水質(zhì)占比95.48%，比上年同期高9.03個(gè)百分點(diǎn)。

通過(guò)立法確立的頂層設(shè)計(jì)不僅保住了飲用水水源，也使長(zhǎng)江干流宜昌出境斷面的總磷濃度持續(xù)下降。2018年，長(zhǎng)江干流宜昌出境斷面荊州磚瓦廠(chǎng)斷面水質(zhì)由2017年的III類(lèi)提高到II類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，主要污染物總磷濃度較2015年下降了43.6%。

黃柏河流域的立法實(shí)踐是長(zhǎng)江沿江省市為保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境不斷嘗試的一個(gè)縮影，或?yàn)殚L(zhǎng)江保護(hù)法立法提供思路。

200萬(wàn)人的飲用水“危機(jī)”

在擔(dān)任宜昌市黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)之前，洪鈞長(zhǎng)期在水利部門(mén)供職，那時(shí)，他一直覺(jué)得黃柏河的水質(zhì)特別好，也從未擔(dān)心，有一天黃柏河的水質(zhì)會(huì)變差。

“根據(jù)對(duì)黃柏河?xùn)|支流域4座水庫(kù)的長(zhǎng)期水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果，2013年以前4座水庫(kù)水質(zhì)基本保持在Ⅰ-Ⅱ類(lèi)?！焙殁x說(shuō)，“水利部門(mén)當(dāng)時(shí)只管理黃柏河上游四座水庫(kù)，但那時(shí)，對(duì)于水庫(kù)周邊發(fā)生了什么變化，渾然不知。”

量變到質(zhì)變是個(gè)緩慢的過(guò)程，但對(duì)于磷礦資源豐富、磷礦開(kāi)采企業(yè)集聚的黃柏河上游，含磷廢水的大量排放只需幾年，就讓黃柏河的水質(zhì)變差。2013年5月開(kāi)始，黃柏河流域內(nèi)的天福廟、玄廟觀(guān)水庫(kù)相繼發(fā)生大面積水華，嚴(yán)重威脅到黃柏河的供水安全。

“當(dāng)時(shí)（發(fā)生水華）我們感到震驚，怎么可能一下子就發(fā)生水華了呢？發(fā)生水華肯定是富營(yíng)養(yǎng)化，但這么高濃度的磷是從哪兒來(lái)的呢？”正是那年5月，帶著這些疑問(wèn)，洪鈞等人分了8組，用了一個(gè)星期，沿黃柏河溯流而上，對(duì)每一個(gè)支流、小溝周邊的養(yǎng)殖、企業(yè)、集鎮(zhèn)人口、種植面積都做了排查。

黃柏河流域內(nèi)有亞洲最大的單體磷礦礦床，磷礦開(kāi)采企業(yè)集聚，現(xiàn)有磷礦采選企業(yè)60多家，隨著流域內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)力度不斷加大，礦山廢水排放、農(nóng)村面源污染、畜禽養(yǎng)殖排污等造成流域污染加重，水質(zhì)惡化。

通過(guò)沿途監(jiān)測(cè)排查和專(zhuān)家論證，黃柏河流域的四大污染源首當(dāng)其沖的是磷礦，磷礦廢水對(duì)黃柏河總磷污染的貢獻(xiàn)是75%以上，大部分總磷是懸浮物攜帶出來(lái)進(jìn)入水體的。

流域保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾

“那次摸查我們才第一次看到磷礦污染的嚴(yán)重性，太觸目驚心了！”洪鈞說(shuō)，老水利人心中以為，黃柏河上游沒(méi)有多少礦，即便開(kāi)礦也沒(méi)有多大問(wèn)題，可當(dāng)他們真的跑到了礦區(qū)，親眼目睹才恍然發(fā)現(xiàn)自己錯(cuò)了，“清澈見(jiàn)底的水變成了泥漿色?！?/p>

上世紀(jì)七八十年代開(kāi)礦技術(shù)水平不高，磷礦開(kāi)采只打平洞，規(guī)模小，排水量也小。2000年以后，隨著探礦水平提高，湖北的磷礦越探越多，截至目前湖北省磷礦資源保有量居全國(guó)第一，宜昌位列全省之首，流域保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾十分突出。

黃柏河污染的原因找到了，該怎么治？當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了不同的聲音：到底是宜昌市民喝水重要，還是開(kāi)礦發(fā)展經(jīng)濟(jì)重要？

實(shí)際上，宜昌雖然守著長(zhǎng)江，但宜昌人喝的并不是長(zhǎng)江水，而是水質(zhì)更好的黃柏河水。黃柏河的發(fā)源地宜昌市夷陵區(qū)樟村坪鎮(zhèn)，原本少有工業(yè)、人口又少，水質(zhì)長(zhǎng)期保持I類(lèi)，為了讓宜昌人喝上好水，2002年，宜昌將取水工程修到了黃柏河上游。

洪鈞告訴澎湃新聞，黃柏河污染發(fā)生后，當(dāng)時(shí)有市領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為水源地要放棄了，但也有市領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，水源地不能改，“原來(lái)我們是為了喝好水，把水源地從長(zhǎng)江干流改到黃柏河上游的，如果現(xiàn)在因?yàn)樯嫌挝廴居职阉吹馗牡介L(zhǎng)江去，對(duì)老百姓沒(méi)法交代，而且中央要求長(zhǎng)江水質(zhì)只能變好不能變差，如果我們避開(kāi)開(kāi)礦造成的水污染問(wèn)題，把水源地都改了說(shuō)不過(guò)去?！?/p>

“礦要開(kāi)，水要好”

黃柏河治水必須治礦。

為此，宜昌市先后制定了《關(guān)于加強(qiáng)黃柏河?xùn)|支流域磷礦開(kāi)發(fā)利用環(huán)境監(jiān)督管理的意見(jiàn)》、《黃柏河?xùn)|支流域水環(huán)境綜合治理實(shí)施方案（2016-2020年）》，嚴(yán)格控制磷礦年度開(kāi)采總量。

2017年地方有立法權(quán)后，宜昌市人大常委會(huì)歷時(shí)一年制定了《宜昌市黃柏河流域保護(hù)條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），并于2018年2月正式實(shí)施。自此，黃柏河流域保護(hù)由“有章可循”上升為“有法可依”。

“黃柏河流域立法最根本的就是解決開(kāi)礦與環(huán)境保護(hù)相沖突的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題通過(guò)流域立法得到了很好的解決?！币瞬幸牧陞^(qū)委書(shū)記王璽瑋在接受澎湃新聞采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，在黃柏河流域立法系列的頂層設(shè)計(jì)中，存在一個(gè)內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，即開(kāi)礦的分配制度與水質(zhì)斷面考核相掛鉤。

“礦的開(kāi)采量決定了企業(yè)的生死和經(jīng)濟(jì)效益，所以就會(huì)有極大的動(dòng)力來(lái)關(guān)心流域斷面的水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)，而一旦企業(yè)不能達(dá)標(biāo)壓縮它的開(kāi)礦指標(biāo)，這就產(chǎn)生了雙重效應(yīng)：一是企業(yè)停產(chǎn)后，為推動(dòng)生產(chǎn)恢復(fù)，從而有動(dòng)力改善環(huán)保投入；第二停了它的礦，企業(yè)的污染排放量就會(huì)自然降低?！蓖醐t瑋解釋說(shuō)。

此外，宜昌市還出臺(tái)了《黃柏河?xùn)|支流域生態(tài)補(bǔ)償方案（試行）》，在黃柏河流域探索建立生態(tài)補(bǔ)償制度。

該補(bǔ)償制度以流域穩(wěn)定達(dá)到II類(lèi)水質(zhì)為目標(biāo)，市級(jí)設(shè)立1000萬(wàn)元生態(tài)補(bǔ)償金，流域內(nèi)夷陵區(qū)、遠(yuǎn)安縣每年分別向市繳納700萬(wàn)、300萬(wàn)元水質(zhì)保證金，通過(guò)對(duì)兩區(qū)縣考核，實(shí)行斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況與生態(tài)補(bǔ)償資金、礦產(chǎn)資源開(kāi)采指標(biāo)“雙掛鉤”，以流域水質(zhì)指標(biāo)倒逼企業(yè)排放提標(biāo)升級(jí)，以生態(tài)補(bǔ)償?shù)贡苹て髽I(yè)打造綠色礦山，推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用。

通過(guò)實(shí)施水質(zhì)“約法”這種鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的探索性舉措，既建立了體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展導(dǎo)向的考核機(jī)制，又在“立個(gè)規(guī)矩”的前提下，引導(dǎo)縣（區(qū)）加快構(gòu)建節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成縣區(qū)、企業(yè)等各利益相關(guān)方相互監(jiān)督、相互制約、相互融合的合力。王璽瑋說(shuō)，2018年度生態(tài)補(bǔ)償考核獎(jiǎng)勵(lì)已兌現(xiàn)到位，2019年上半年已完成生態(tài)補(bǔ)償考核。

“實(shí)際上，現(xiàn)在全國(guó)許多流域都已實(shí)施了生態(tài)補(bǔ)償，但整個(gè)長(zhǎng)江流域還未實(shí)施?！焙殁x認(rèn)為，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將對(duì)促進(jìn)長(zhǎng)江保護(hù)具有促進(jìn)作用。

2019年上半年，黃柏河?xùn)|支流域生態(tài)補(bǔ)償18個(gè)監(jiān)測(cè)斷面達(dá)到和優(yōu)于II類(lèi)水質(zhì)占比95.48%，比上年同期高9.03個(gè)百分點(diǎn)。

黃柏河流域立法實(shí)踐的啟示

黃柏河流域保護(hù)執(zhí)法涉及跨區(qū)域（夷陵、遠(yuǎn)安兩區(qū)縣）、跨部門(mén)（水利、環(huán)保、漁業(yè)、海事等部門(mén)），過(guò)去由市、縣（區(qū)）兩級(jí)多部門(mén)主管、多頭執(zhí)法，職責(zé)不清、執(zhí)法能力分散，“九龍治水”最后成了“無(wú)龍治水”。

在黃柏河流域立法的頂層設(shè)計(jì)中，宜昌市打破行政區(qū)劃和部門(mén)分工，成立了宜昌市黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局。該單位經(jīng)湖北省政府授權(quán)，集中行使水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、海事6項(xiàng)行政監(jiān)督檢查、96項(xiàng)行政處罰、14項(xiàng)行政強(qiáng)制職能，不僅避免了多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法過(guò)程中的權(quán)能交叉、職責(zé)不清問(wèn)題，而且改變了以往執(zhí)法能力分散、監(jiān)管力量不足的現(xiàn)狀，一定程度上破解了原來(lái)“九龍治水水不治”的困局。

洪鈞向澎湃新聞表示，建立統(tǒng)一的流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在整個(gè)長(zhǎng)江流域未必能夠復(fù)制，但部門(mén)協(xié)同的理念是長(zhǎng)江保護(hù)法在制度設(shè)計(jì)上可以借鑒的。

對(duì)整個(gè)長(zhǎng)江流域而言，在現(xiàn)有法律授權(quán)下，長(zhǎng)江流域管理體制上“九龍治水”、條塊分割與各自為政是現(xiàn)實(shí)的存在，能否建立協(xié)同型管理體制是關(guān)鍵所在。2018年，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)將制定《長(zhǎng)江保護(hù)法》列入一類(lèi)立法計(jì)劃，并啟動(dòng)了立法工作?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》將是我國(guó)首部國(guó)家層面的流域性法律。

作為長(zhǎng)江的一級(jí)支流，黃柏河的流域立法實(shí)踐為《長(zhǎng)江保護(hù)法》的立法提供了一個(gè)思路，即通過(guò)一系列體制機(jī)制改革，協(xié)調(diào)了過(guò)去流域保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，調(diào)動(dòng)了流域內(nèi)地方各級(jí)政府和企業(yè)的積極性，集聚政府、企業(yè)、社會(huì)各級(jí)各部門(mén)力量，開(kāi)展上下游、左右岸、水上水下全方位綜合治理和管控，形成了全民參與、全社會(huì)努力的流域保護(hù)局面。

“從《條例》到《生態(tài)小公民》校本教材就形成了六個(gè)維度的閉環(huán)?！蓖醐t瑋手拿一本薄薄的《條例》和一本是彩色封面的《生態(tài)小公民》校本教材說(shuō)，黃柏河立法是通過(guò)法治來(lái)進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)，立法之后再進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入、行政執(zhí)法體系改革、智慧監(jiān)測(cè)平臺(tái)建設(shè)以及編寫(xiě)《生態(tài)小公民》校本教材等，是抓生態(tài)環(huán)境管理的體系化建設(shè)。

通過(guò)立法，黃柏河流域內(nèi)的生產(chǎn)生活方式正逐步轉(zhuǎn)變。黃柏河流域?qū)嵤┚C合治理以來(lái)，流域內(nèi)各級(jí)綠色發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展的理念正在轉(zhuǎn)變。流域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步由磷礦開(kāi)發(fā)為主向生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游觀(guān)光轉(zhuǎn)變，從鎮(zhèn)村到社區(qū)都在努力實(shí)踐綠色生活方式。