澎湃新聞市政廳欄目在6月11日刊登了顧大松等一些業(yè)內(nèi)學(xué)者對(duì)《城市公共交通管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng) “征求意見(jiàn)稿”）的意見(jiàn)，對(duì)將公共交通運(yùn)營(yíng)體制限定為“特許專(zhuān)營(yíng)”等規(guī)定，明確提出修改意見(jiàn)。筆者同樣認(rèn)為，相關(guān)條款十分值得商榷。

以下將簡(jiǎn)要介紹我國(guó)香港地區(qū)和新加坡城市的道路公共交通運(yùn)營(yíng)，尤其是對(duì)公共交通服務(wù)運(yùn)營(yíng)商的選擇和管理，既補(bǔ)充顧大松等人的意見(jiàn)，也陳述筆者自己對(duì)征求意見(jiàn)稿的意見(jiàn)。

何為“特許專(zhuān)營(yíng)”，為何？

第十六條 城市公共交通線路運(yùn)營(yíng)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。城市公共交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)的信用狀況、運(yùn)營(yíng)方案、車(chē)輛設(shè)備狀況、安全保障措施以及服務(wù)質(zhì)量狀況或者承諾等因素，依法確定從事線路運(yùn)營(yíng)的城市公共交通企業(yè)。城市公共交通管理部門(mén)不得拍賣(mài)城市公共交通運(yùn)營(yíng)線路。城市公共交通企業(yè)不得轉(zhuǎn)讓、出租或者變相轉(zhuǎn)讓、出租城市公共交通運(yùn)營(yíng)線路。（征求意見(jiàn)稿）

特許專(zhuān)營(yíng)，原文為franchise。公共交通業(yè)務(wù)的特許專(zhuān)營(yíng)，其本意是，確定少數(shù)經(jīng)營(yíng)者后，通過(guò)排除其他競(jìng)爭(zhēng)者，減少競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的效率損失和監(jiān)管成本，同時(shí)以穩(wěn)定的收益換取監(jiān)管企業(yè)利潤(rùn)等事項(xiàng)、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和同時(shí)經(jīng)營(yíng)無(wú)利可圖的公益性業(yè)務(wù)。城市公共交通，尤其是城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)有其天然壟斷性。但盲目排除競(jìng)爭(zhēng)和其他市場(chǎng)機(jī)制，正如顧大松等學(xué)者所述，將導(dǎo)致獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)不思進(jìn)取，違背“市場(chǎng)在配置資源中起決定性作用”的原則。

城市公交并非只有公益性，而是公益性與經(jīng)營(yíng)性并存，且二者并行不悖。企業(yè)必須是具有經(jīng)營(yíng)性的，如果一家企業(yè)完全不具有經(jīng)營(yíng)性，沒(méi)有盈利，就沒(méi)有發(fā)展的動(dòng)力，價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制就會(huì)扭曲，帶來(lái)的后果就是政府補(bǔ)貼不斷增加，最后“企業(yè)躺倒在政府的懷里”。（顧大松 等）

部分已應(yīng)用特許經(jīng)營(yíng)制度的地方，特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)多為國(guó)企。而對(duì)以國(guó)企為主的特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)疏于監(jiān)管，以及補(bǔ)貼制度（成本規(guī)制）的缺陷——征求意見(jiàn)稿更擬規(guī)定城市公共交通只能由政府定價(jià)——導(dǎo)致一些地方的公共交通服務(wù)水平，尤其夜班車(chē)和社區(qū)接駁線路，相比民營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代大幅倒退——既然虧損而且補(bǔ)貼不夠，不如不做。乘客以往支付較高車(chē)費(fèi)可以獲得服務(wù)，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)供給側(cè)一無(wú)所有。

……特別是，公交經(jīng)營(yíng)企業(yè)與政府之間，并沒(méi)有建立一種恰當(dāng)?shù)臋?quán)利與義務(wù)關(guān)系。（顧大松 等）

由于這些地方特許經(jīng)營(yíng)制度不完善，和地方政府傾向于保護(hù)壟斷國(guó)有企業(yè)的慣例，特許經(jīng)營(yíng)制度未必能實(shí)現(xiàn)對(duì)公共交通企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)范，反而消除了競(jìng)爭(zhēng)，最終“劣幣驅(qū)逐良幣”。

香港的專(zhuān)營(yíng)巴士服務(wù)

香港的特許專(zhuān)營(yíng)公共汽車(chē)企業(yè)，受專(zhuān)營(yíng)權(quán)條款框架性的約束，并就具體的服務(wù)水平和改善措施進(jìn)行承諾。專(zhuān)營(yíng)權(quán)下承辦的線路在“路線表令”統(tǒng)一列出，線路由其“服務(wù)詳情表”規(guī)定具體的服務(wù)水平標(biāo)準(zhǔn)和票價(jià)；而線路規(guī)劃調(diào)整則由區(qū)域年度巴士發(fā)展計(jì)劃（BRPP）提出，供監(jiān)管部門(mén)、區(qū)議員和運(yùn)營(yíng)商共同審議。巴士（公共汽車(chē)）專(zhuān)營(yíng)制度控制公共交通企業(yè)的數(shù)量，以求提供有效率而適當(dāng)?shù)姆?wù)，并訂明服務(wù)質(zhì)量無(wú)法達(dá)標(biāo)時(shí)的懲罰規(guī)則。

地區(qū)專(zhuān)營(yíng)權(quán)（1933）

香港的巴士專(zhuān)營(yíng)權(quán)最開(kāi)始是在1933年按照地區(qū)批出，經(jīng)營(yíng)者在本地區(qū)內(nèi)壟斷專(zhuān)營(yíng)巴士業(yè)務(wù)，代替了以往的自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。這一機(jī)制的殘存形式是：港島、九龍新界和大嶼山3個(gè)以前被大海分割的地區(qū)，各有自己的1路（一開(kāi)始線路編號(hào)也由企業(yè)自主決定）。

直到現(xiàn)在，九龍和新界的大多數(shù)線路依然是九巴（全稱(chēng)便是“九龍巴士（一九三三）有限公司”）運(yùn)營(yíng)，大嶼山除去赤鱲角機(jī)場(chǎng)一帶外的郊區(qū)全是新大嶼山巴士（嶼巴）線路；過(guò)海隧道有一部分線路則是維港兩岸的兩家企業(yè)交替發(fā)車(chē)，而聯(lián)營(yíng)線路的出現(xiàn)有賴(lài)于下文所述的非獨(dú)占專(zhuān)營(yíng)權(quán)。

非獨(dú)占專(zhuān)營(yíng)權(quán)的誕生

香港巴士專(zhuān)營(yíng)權(quán)之后轉(zhuǎn)為非獨(dú)占機(jī)制，即專(zhuān)營(yíng)權(quán)下的路線可以由多于一家企業(yè)承辦（聯(lián)合經(jīng)營(yíng)），甚至交由非專(zhuān)營(yíng)巴士公司經(jīng)營(yíng)。1991年開(kāi)始，香港允許一條路線招標(biāo)時(shí)可以由多于一家企業(yè)競(jìng)投，引入競(jìng)爭(zhēng)，這時(shí)恰逢港島巴士服務(wù)變局的開(kāi)端。

自地區(qū)專(zhuān)營(yíng)權(quán)時(shí)代始，港島專(zhuān)營(yíng)巴士均為家族企業(yè)中華巴士（中巴）一家獨(dú)大。1980年代起，中巴面臨內(nèi)憂外患：興建地鐵導(dǎo)致道路擁堵，中巴聲稱(chēng)營(yíng)運(yùn)變得困難，頻繁上調(diào)票價(jià)；卻在1980年至1982年間忙著去廉政公署喝咖啡——員工以?xún)?nèi)褲為主要作案工具，監(jiān)守自盜偷取票款硬幣，涉案金額估計(jì)相當(dāng)于企業(yè)全年盈利。1985年，地鐵港島線通車(chē)，中巴客流量大幅下跌，管理層經(jīng)營(yíng)便愈見(jiàn)保守，減少投入，車(chē)輛老舊；1989年勞資談判破裂，隨后的罷工令港島交通癱瘓——恰好珠海前幾年便由于相似原因大規(guī)模停運(yùn)，而又無(wú)其它公共交通運(yùn)營(yíng)商作為補(bǔ)充，造成非常大的影響。

為避免混亂重演（中巴此后數(shù)年確又多次罷工），港府為重災(zāi)區(qū)港島南區(qū)批出三條居民巴士線路，由本文另一主角城巴承辦。終于嗅到危機(jī)感的中巴，首次購(gòu)買(mǎi)空調(diào)車(chē)輛，投入南區(qū)新線路，開(kāi)始正面交鋒。1992年專(zhuān)營(yíng)權(quán)續(xù)約時(shí)，中巴被削減28條線路供公開(kāi)競(jìng)投，這些線路又花落城巴——后者前一年剛通過(guò)中標(biāo)前者放棄的一條線路，躋身專(zhuān)營(yíng)巴士公司行列。

1995年中秋前夜，中巴獲得三年專(zhuān)營(yíng)權(quán)續(xù)約和第二次被裁減線路后剛過(guò)一個(gè)星期，過(guò)千民眾因中巴15路末班車(chē)脫班而被困太平山頂。最后只能由警方出動(dòng)大卡車(chē)接載。調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)晚40%班次沒(méi)有發(fā)車(chē)；港府首次依據(jù)《公共巴士服務(wù)條例》第22條，罰款8000港元。這是中華巴士走向不可逆轉(zhuǎn)的失敗的標(biāo)志性事件。

最終中華巴士剩余線路的專(zhuān)營(yíng)權(quán)于1998年8月31日終止。盡管開(kāi)學(xué)日交接出了不少插曲，但新世界第一巴士（新巴，由地產(chǎn)商新世界集團(tuán)和英國(guó)First運(yùn)輸集團(tuán)合資組建的新公司）還是正式登上了舞臺(tái)。隨著中華巴士的黯然謝幕和城巴-新巴競(jìng)爭(zhēng)局面的形成，港島專(zhuān)營(yíng)巴士界煥然一新。

內(nèi)部管理和成本控制乏力，對(duì)外服務(wù)質(zhì)量每況愈下，中華巴士的王國(guó)一步步走向覆滅。但前期，香港政府方面沒(méi)有太有效的制裁手段，直到將專(zhuān)營(yíng)權(quán)改為非獨(dú)占模式并引入新企業(yè)，“雞蛋”不在一個(gè)“籃子”里，似乎才找到了籌碼。

競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)和引入新經(jīng)營(yíng)者

香港近年新城區(qū)開(kāi)設(shè)的專(zhuān)營(yíng)巴士新線，基本都是通過(guò)招標(biāo)的形式確定運(yùn)營(yíng)商，例如，將軍澳有相當(dāng)比例的線路屬于新巴運(yùn)營(yíng)，而該衛(wèi)星城屬于新界西貢區(qū)，按慣例屬于九巴的地盤(pán)。香港政府似乎有意令同一地區(qū)出現(xiàn)多于一家企業(yè)的線路，以促進(jìn)非直接的良性競(jìng)爭(zhēng)。

而在更直接的競(jìng)爭(zhēng)中，不乏優(yōu)勝劣汰的案例。常被標(biāo)簽為“低收入人口聚集地”的天水圍片區(qū)，原有九巴369線經(jīng)吐露港公路和東區(qū)海底隧道開(kāi)往港島中環(huán)，但主要經(jīng)營(yíng)范圍在港島的城巴開(kāi)行經(jīng)西區(qū)海底隧道的969線，并在捷徑大欖隧道開(kāi)通后及時(shí)改線，不再行經(jīng)擁堵的屯門(mén)公路，明顯較369節(jié)省時(shí)間，導(dǎo)致本來(lái)只是早高峰開(kāi)一班車(chē)的后者，客流大減而停開(kāi)，新界“東道主”九巴反被逐出天水圍-港島出行市場(chǎng)。市場(chǎng)高效配置資源，令天水圍居民得到了更好的公共交通服務(wù)。

在這樣的[公交運(yùn)量連年下降]大背景下，如果國(guó)家層面的城市公共交通立法，繼續(xù)僅強(qiáng)調(diào)政府層面的資源持續(xù)投入，忽視如何重新界定政府與市場(chǎng)各自發(fā)揮的作用，或者說(shuō)，不考慮如何發(fā)揮市場(chǎng)的高效配置資源的作用，將難以改變城市交通當(dāng)前面臨的市民需求的多樣性與公交供給的多樣性不足的突出矛盾。（顧大松 等）

除了將對(duì)手趕出市場(chǎng)大獲全勝，現(xiàn)在的香港專(zhuān)營(yíng)巴士，更普遍的狀況，便是其他地區(qū)的企業(yè)“亂入”，深入其他企業(yè)的傳統(tǒng)領(lǐng)地。例如，大本營(yíng)在港島的城巴，開(kāi)辦服務(wù)原啟德機(jī)場(chǎng)地區(qū)的九龍線路20，還有嶼巴運(yùn)營(yíng)的深圳灣口岸B2系線路——服務(wù)天水圍和元朗，和大嶼山毫無(wú)關(guān)系。港島的鐵路覆蓋范圍增大，巴士市場(chǎng)萎縮，為了保存均衡的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，可能也是為城巴和新巴等企業(yè)打開(kāi)一些空間，以其充當(dāng)“鯰魚(yú)”推動(dòng)九龍新界的服務(wù)水平，所以通過(guò)新線路招標(biāo)，選擇最有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)便成為了應(yīng)有之義。

征求意見(jiàn)稿第16條中所指的“拍賣(mài)線路”不甚清晰，是指的“競(jìng)買(mǎi)入價(jià)出售線路經(jīng)營(yíng)權(quán)”，還是指所有形式的競(jìng)買(mǎi)？如果涵蓋競(jìng)標(biāo)形式，確定專(zhuān)營(yíng)權(quán)方式只有語(yǔ)焉不詳?shù)摹耙婪ù_定”，可能和公共資源交易都應(yīng)經(jīng)過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的原則相沖突。而且，在其他國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)公共交通線路經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行各種形式的競(jìng)標(biāo)十分普遍，有的出價(jià)形式與內(nèi)地土地出讓中已有的“固定低價(jià)競(jìng)配建（公租房/經(jīng)適房/配套設(shè)施）面積”十分類(lèi)似。

對(duì)公共交通線路運(yùn)營(yíng)權(quán)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)力的評(píng)判，按照慣例推斷，須包括：承諾的班次間隔、服務(wù)時(shí)間和使用車(chē)輛等，此外還有乘客最能感知的票價(jià)。元朗往深圳灣口岸的B2線較往福田口岸的B1，里程更長(zhǎng)卻更便宜，中標(biāo)者是地域上毫無(wú)關(guān)系的嶼巴；在港珠澳大橋香港口岸，往東涌的B6票價(jià)7.5港元，里程是其兩倍、往迪士尼和欣澳站的B5，城巴中標(biāo)價(jià)5.8港元。

征求意見(jiàn)稿的“禁止拍賣(mài)”，若是包括最高買(mǎi)入價(jià)之外的其他競(jìng)買(mǎi)或競(jìng)標(biāo)形式，如何“依法確定”線路經(jīng)營(yíng)權(quán)？若是排除一切公開(kāi)競(jìng)標(biāo)機(jī)制，有更好的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制嗎？

新加坡的巴士分包模式

新加坡已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)票款+補(bǔ)貼的營(yíng)運(yùn)模式。2014年新加坡陸路交通管理局宣布開(kāi)始實(shí)施BCM模式（Bus Contracting Model，暫譯“巴士分包模式”）——政府負(fù)責(zé)線網(wǎng)規(guī)劃并擁有車(chē)輛和站場(chǎng)等資產(chǎn)，按中標(biāo)約定支付企業(yè)日常營(yíng)運(yùn)開(kāi)支和固定報(bào)酬，企業(yè)上繳票款收入并專(zhuān)注于服務(wù)達(dá)標(biāo)，達(dá)標(biāo)則企業(yè)獲得的服務(wù)報(bào)酬增加最多10%，反之則扣減最多10%。

此外新加坡也存在非專(zhuān)營(yíng)性質(zhì)的豪華巴士（Premium Bus）服務(wù)，主要滿足點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的高舒適度直達(dá)服務(wù)需求。

TC模式通過(guò)招投標(biāo)向運(yùn)營(yíng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)城市公共汽電車(chē)線路運(yùn)營(yíng)服務(wù)，并由城市人民政府成立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)常規(guī)公共汽電車(chē)線路的線網(wǎng)規(guī)劃、票款清收與結(jié)算、運(yùn)營(yíng)企業(yè)成本核算、運(yùn)營(yíng)服務(wù)監(jiān)管考核、運(yùn)營(yíng)服務(wù)計(jì)劃編制等工作。在TC模式下，由于運(yùn)營(yíng)企業(yè)不涉及公共汽電車(chē)系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)及服務(wù)票款清收結(jié)算過(guò)程，只提供政府購(gòu)買(mǎi)的公共汽電車(chē)線路運(yùn)營(yíng)服務(wù)，可以使公共交通的服務(wù)能力、質(zhì)量與水平得到有效和充分保障。（顧大松 等）

新加坡公共汽車(chē)線網(wǎng)按照所屬區(qū)域車(chē)廠（depot）拆分為14個(gè)標(biāo)包，原有運(yùn)營(yíng)權(quán)已到期者開(kāi)放競(jìng)投。標(biāo)包運(yùn)營(yíng)期為5年，視表現(xiàn)可延長(zhǎng)最多2年。除了本地原有新捷運(yùn)（SBS）和SMRT，參與競(jìng)標(biāo)的國(guó)際運(yùn)輸企業(yè)還包括：巴黎RATP旗下的法國(guó)運(yùn)發(fā)（Transdev）、法國(guó)國(guó)鐵子公司凱雷奧斯（在上海合資運(yùn)營(yíng)浦江線），而中國(guó)的交運(yùn)集團(tuán)（青島）（與新加坡運(yùn)輸企業(yè)聯(lián)合競(jìng)標(biāo)）、濟(jì)南公共交通總公司以及深圳巴士集團(tuán)亦參與競(jìng)投了部分巴士服務(wù)標(biāo)包。最終塔易通（Tower Transit）和Go-Ahead中標(biāo)，成為登陸?yīng){城的新企業(yè)。

新加坡對(duì)公共汽車(chē)服務(wù)的考核十分細(xì)致，巴士服務(wù)可靠性框架（Bus Service Reliability Framework）規(guī)定了乘客額外候車(chē)時(shí)間（Excessive Waiting Time，EWT）和準(zhǔn)點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。車(chē)載終端CFMS提示駕駛員加快或放慢車(chē)速，與前車(chē)的間隔保持在精確至0.1分鐘的可接受區(qū)間內(nèi)；如果線路后段經(jīng)常因路況導(dǎo)致間隔拉長(zhǎng)，則運(yùn)營(yíng)企業(yè)需要在附近安排備用車(chē)輛隨時(shí)插入線路運(yùn)營(yíng)。服務(wù)可靠性，加上首末班車(chē)準(zhǔn)點(diǎn)率、車(chē)輛和站場(chǎng)以及票務(wù)系統(tǒng)維護(hù)，共同構(gòu)成了對(duì)企業(yè)的激勵(lì)考核機(jī)制（Incentive Framework）。

在新加坡的BCM分包模式下，政府負(fù)責(zé)響應(yīng)出行需求變化，運(yùn)營(yíng)企業(yè)的角色更傾向于提供管理服務(wù)，專(zhuān)注于服務(wù)達(dá)標(biāo)，因此降低了新企業(yè)入場(chǎng)的門(mén)檻。雖然在線路規(guī)劃和服務(wù)調(diào)整上，并沒(méi)有類(lèi)似香港的收益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，但依然利用了經(jīng)濟(jì)手段作為改善服務(wù)的激勵(lì)，以市場(chǎng)化競(jìng)標(biāo)作為遴選公共交通線路最佳運(yùn)營(yíng)商的有效手段。

多元多樣：香港的非專(zhuān)營(yíng)巴士服務(wù)

公共小巴的車(chē)尾，張貼有紅色圓形的客運(yùn)營(yíng)業(yè)證（PSL）編號(hào)貼紙，該車(chē)的證號(hào)即為所示的16093C，2019年5月攝于荃灣。

為填補(bǔ)專(zhuān)營(yíng)巴士服務(wù)（常規(guī)公交）的不足和空白，香港還存在多種形式的其他公共交通服務(wù)，以及征求意見(jiàn)稿定義的城市公共交通以外的一些運(yùn)輸服務(wù)，其監(jiān)管方式和程度與專(zhuān)營(yíng)巴士有所區(qū)別，合稱(chēng)非專(zhuān)營(yíng)巴士服務(wù)。最有名的例子是，經(jīng)常被內(nèi)地一些人（包括部分學(xué)者在內(nèi)）誤解其性質(zhì)的小巴。如果征求意見(jiàn)稿第16條通過(guò)并實(shí)施，這些服務(wù)形式在內(nèi)地城市恐難有合法生存空間。

第二十條 城市公共交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)公眾出行便利、公共汽（電）車(chē)線網(wǎng)優(yōu)化等需要，組織城市公共汽（電）車(chē)企業(yè)提供社區(qū)接駁班車(chē)、夜間班車(chē)等公共交通服務(wù)，鼓勵(lì)城市公共汽（電）車(chē)企業(yè)提供定制化公共交通服務(wù)。（征求意見(jiàn)稿）

居民巴士：村里樓下

香港一些位于偏僻地方或居民人數(shù)無(wú)法支撐常規(guī)專(zhuān)營(yíng)巴士線路的社區(qū)，會(huì)選擇與運(yùn)輸公司接洽，協(xié)議開(kāi)辦居民巴士，俗稱(chēng)“邨（村）巴”。居民巴士以接駁附近公共交通站點(diǎn)或區(qū)域/市鎮(zhèn)中心為主，也有直達(dá)中環(huán)等商業(yè)中心區(qū)的高峰期定點(diǎn)班車(chē)。某些情況下，為維持一定服務(wù)水平，例如發(fā)車(chē)間隔，居民巴士的收費(fèi)會(huì)較相近的專(zhuān)營(yíng)線路為高。部分居民巴士只能事先購(gòu)票，不設(shè)上車(chē)付費(fèi)；非住戶(hù)也可能無(wú)法使用或須付較高票價(jià)。

因?yàn)榫用癜褪渴冀K屬于補(bǔ)充性的服務(wù)，并且占用道路容量，所以港府運(yùn)輸署方面一直進(jìn)行嚴(yán)格的控制和監(jiān)管。所有居民巴士線路除了需要嚴(yán)格按照批復(fù)的少量站點(diǎn)上下客，還按照地區(qū)進(jìn)行編碼，例如NR59的N、R和5分別代表新界、居民巴士和大埔區(qū)——不得不說(shuō)，比專(zhuān)營(yíng)巴士線路統(tǒng)一規(guī)律些。由于需求存在，未經(jīng)批準(zhǔn)的非法居民巴士服務(wù)依然不時(shí)出現(xiàn)。打擊非法服務(wù)的方式之一便是協(xié)調(diào)專(zhuān)營(yíng)巴士公司開(kāi)行新線路滿足需求，而當(dāng)專(zhuān)營(yíng)巴士拓展服務(wù)范圍時(shí)，運(yùn)輸署也會(huì)要求居民巴士縮減服務(wù)或取消。

居民巴士模式其實(shí)早就由港資房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商帶進(jìn)了大陸，在這里，它的俗稱(chēng)是“樓巴”。廣州番禺的祈福新村作為占地6000畝的龐然大物，幾乎是一個(gè)無(wú)法忽視的獨(dú)立王國(guó)。由于該社區(qū)占地實(shí)在相當(dāng)廣闊，正門(mén)的社區(qū)汽車(chē)站不僅容納開(kāi)往廣州市中心的通勤“樓巴”線路、廣州市區(qū)及番禺的專(zhuān)營(yíng)公共汽車(chē)，和開(kāi)往香港等地的長(zhǎng)途客車(chē)，甚至還有多條社區(qū)內(nèi)部接駁交通的內(nèi)部“樓巴”線路，可謂一景。

近年才落腳羊城的人，可能只知道中軸線上恒大主場(chǎng)對(duì)面的天環(huán)廣場(chǎng)有Apple Store；更老資格的廣州人則會(huì)更熟悉它的前身宏城廣場(chǎng)，這里最高峰時(shí)服務(wù)的樓巴線路連接多達(dá)65個(gè)樓盤(pán)。盡管盛況不再，但天河一帶依然散見(jiàn)一些來(lái)往郊區(qū)的樓巴線路。筆者大學(xué)時(shí)的一位體育老師，便是每天搭乘樓巴來(lái)往30公里外增城新塘通勤的剛需購(gòu)房族。對(duì)他們而言，稍微昂貴的票價(jià)換來(lái)一人一座“一程直達(dá)”或許還能補(bǔ)眠的旅途，比費(fèi)時(shí)來(lái)回倒車(chē)甚至根本不存在的常規(guī)公共交通好太多，也是他們?cè)敢庠诮紖^(qū)安家的原因之一。

征求意見(jiàn)稿鼓勵(lì)發(fā)展“社區(qū)接駁線路”（且不論這里指的是短途接駁微循環(huán)線，還是直達(dá)市區(qū)就業(yè)聚集地的長(zhǎng)途快線），但是同時(shí)指明公共交通只能實(shí)施政府定價(jià)，加之很可能劃入特許經(jīng)營(yíng)范圍導(dǎo)致合格的承辦者稀少，居民巴士的未來(lái)要打個(gè)問(wèn)號(hào)。

而目前已出臺(tái)的諸多城市公交法規(guī)并未限定于公交線路特許經(jīng)營(yíng)方式……《重慶市公共汽車(chē)客運(yùn)條例》第21條也規(guī)定：“公共汽車(chē)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度，經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證?！保櫞笏?等）

無(wú)車(chē)社區(qū)自辦公交：愉景灣和馬灣

內(nèi)地人最耳熟能詳?shù)南愀鄣貥?biāo)之一，青馬大橋，名字中的“馬”，指的便是西端馬灣島。該島上原有漁村，青馬大橋建成后由地產(chǎn)商開(kāi)發(fā)為社區(qū)珀麗灣。珀麗灣設(shè)計(jì)為無(wú)車(chē)社區(qū)，不允許私人小汽車(chē)和摩托車(chē)進(jìn)入，所以附近多條快速公路的可變情報(bào)板，都會(huì)顯示“馬灣-只限授權(quán)車(chē)輛”。珀麗灣的藍(lán)本是附近大嶼山東北的低密度社區(qū)愉景灣。愉景灣所有市政基礎(chǔ)設(shè)施都是自行興建，對(duì)外交通最早只有渡輪，直至2000年才有隧道與大嶼山北部道路聯(lián)通，幾乎就是一個(gè)位于世外桃源的私家小鎮(zhèn)。

既然是無(wú)車(chē)社區(qū)，為了居民出行，社區(qū)的公共交通也要自辦。兩個(gè)社區(qū)由開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)，除來(lái)往市區(qū)的渡輪，在居民巴士的模式下，也運(yùn)營(yíng)著自己的公共汽車(chē)線網(wǎng)；愉景灣最初只有區(qū)內(nèi)線，隧道通后開(kāi)始有線路往東涌等地，現(xiàn)在則以來(lái)往港鐵欣澳站的DB03R為首，且有不少雙層巴士，社區(qū)公交無(wú)出其右。

不難看出，愉景灣、馬灣（珀麗灣），其實(shí)算是居民巴士的“最高級(jí)形式”。不僅有系統(tǒng)的線路設(shè)計(jì)，而且站牌、車(chē)輛等都很接近專(zhuān)營(yíng)巴士（不了解的香港人也很難分辨圖中哪個(gè)是非專(zhuān)營(yíng)公共交通），廣州祈福新村的線路也應(yīng)屬于同一類(lèi)。

多元公交的基礎(chǔ)：旅游巴和包租車(chē)

香港作為一個(gè)旅游城市，其旅游巴（包車(chē)）產(chǎn)業(yè)也比較成熟和發(fā)達(dá)。旅游巴公司也是居民巴士的承辦商；當(dāng)中有大集團(tuán)，例如冠忠，一度讓廣州第二公共汽車(chē)公司也掛上自己的商標(biāo)。新大嶼山巴士能在大嶼山以外低價(jià)運(yùn)營(yíng)B2線，相信與能使用母公司冠忠旗下各公司設(shè)施不無(wú)關(guān)系。

香港運(yùn)輸署方面對(duì)專(zhuān)營(yíng)巴士的規(guī)定是，車(chē)輛不能用于專(zhuān)營(yíng)業(yè)務(wù)以外的用途，不能影響日常服務(wù)，此外據(jù)傳對(duì)專(zhuān)營(yíng)企業(yè)的車(chē)輛規(guī)模有配額（指標(biāo)）限制。簡(jiǎn)而言之，像內(nèi)地時(shí)不時(shí)能見(jiàn)到的公共汽車(chē)車(chē)頭顯示“集體乘車(chē)”，租予政府機(jī)關(guān)或企業(yè)作為班車(chē)使用，如果按照香港專(zhuān)營(yíng)巴士的規(guī)定，加之內(nèi)地公交企業(yè)購(gòu)車(chē)往往有補(bǔ)貼，那企業(yè)十有八九是和中華巴士一個(gè)下場(chǎng)。

但并非沒(méi)有“跨界玩家”。城巴分為營(yíng)運(yùn)（一）部和營(yíng)運(yùn)（二）部，前者是港島路線（專(zhuān)營(yíng)權(quán)一），后者是新界（專(zhuān)營(yíng)權(quán)一）、大嶼山和機(jī)場(chǎng)路線（專(zhuān)營(yíng)權(quán)二）以及其起家的非專(zhuān)營(yíng)包車(chē)部門(mén)。這一架構(gòu)源自城巴擁有兩個(gè)內(nèi)容和期限不同的專(zhuān)營(yíng)權(quán)，兩個(gè)專(zhuān)營(yíng)權(quán)在政府和企業(yè)的各種文件中，是作為兩個(gè)分離的運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行表述和統(tǒng)計(jì)，專(zhuān)營(yíng)線路的車(chē)輛也不能承接非專(zhuān)營(yíng)包車(chē)業(yè)務(wù)。盡管車(chē)輛資源作了區(qū)隔，但還可以共用城巴的設(shè)施，年限較寬松的非專(zhuān)營(yíng)車(chē)輛也基本來(lái)自專(zhuān)營(yíng)巴士車(chē)輛達(dá)到17年限制前轉(zhuǎn)入。

輔助部隊(duì)：港鐵接駁巴士和港鐵巴士

港鐵接駁巴士和港鐵巴士，是香港的鐵路公司港鐵自行運(yùn)營(yíng)的非專(zhuān)營(yíng)巴士服務(wù)，合并前原屬九廣鐵路。

港鐵接駁巴士的性質(zhì)比較復(fù)雜，在1985年作為九廣鐵路（現(xiàn)東鐵線）沿途部分車(chē)站的免費(fèi)接駁服務(wù)誕生，是大埔、火炭和旺角（現(xiàn)旺角東）等站的客流喂給線路（feeder），稱(chēng)“東鐵接駁巴士”。后九廣鐵路方面自行購(gòu)入車(chē)輛代替租車(chē)，客運(yùn)營(yíng)業(yè)證類(lèi)別為特別開(kāi)設(shè)的A13。

然而，A13類(lèi)非專(zhuān)營(yíng)巴士服務(wù)牌照，規(guī)定為免費(fèi)接駁；而大量濫用免費(fèi)接駁服務(wù)而不進(jìn)站搭乘列車(chē)的乘客，令九廣鐵路受到非議。現(xiàn)在的港鐵接駁巴士，車(chē)輛、人員和日常管理均歸屬鐵路方面，但車(chē)輛涂有九巴的企業(yè)標(biāo)識(shí)，線路名義上屬于九巴，在其網(wǎng)站亦能查詢(xún)到。九巴名義用于在乘客上車(chē)時(shí)收費(fèi)，與鐵路的免費(fèi)接駁則以八達(dá)通換乘優(yōu)惠實(shí)現(xiàn)。

1980年代香港在新界西北（屯門(mén)、天水圍和元朗）建設(shè)了輕便鐵路系統(tǒng)（輕鐵，介于輕軌和有軌電車(chē)之間的非專(zhuān)有路權(quán)制式鐵路）。為保障輕鐵的客流，排除競(jìng)爭(zhēng)，立法劃定了覆蓋范圍廣闊的輕鐵專(zhuān)區(qū)，于1988年輕鐵通車(chē)前生效?？缭捷p鐵專(zhuān)區(qū)邊界的專(zhuān)營(yíng)巴士在區(qū)內(nèi)時(shí)，出區(qū)方向只能上客，入?yún)^(qū)方向只能下客；而只在區(qū)內(nèi)運(yùn)營(yíng)的線路則直接取消。九巴曾就因設(shè)立輕鐵專(zhuān)區(qū)，而單方面修改其專(zhuān)營(yíng)權(quán)條款，向港府要求1.6億港元的賠償。1993年飽受爭(zhēng)議的輕鐵專(zhuān)區(qū)取消，跨區(qū)線路開(kāi)放上下客，但原專(zhuān)區(qū)范圍至今沒(méi)有內(nèi)部常規(guī)專(zhuān)營(yíng)線路。

但是，輕鐵專(zhuān)區(qū)的覆蓋面遠(yuǎn)較輕鐵系統(tǒng)本身廣闊，不少地方附近完全沒(méi)有輕鐵線路，而需要巴士接駁至輕鐵車(chē)站，時(shí)稱(chēng)“九鐵巴士”的港鐵巴士應(yīng)運(yùn)而生。港鐵巴士也在非專(zhuān)營(yíng)巴士?jī)?nèi)自成一個(gè)類(lèi)別A10，與港鐵接駁巴士不同的是，由于一開(kāi)始便有充足的法規(guī)支持，故可采用類(lèi)似專(zhuān)營(yíng)巴士的模式運(yùn)作，直接向乘客收取票款。其運(yùn)營(yíng)的法律支持，源于《香港鐵路條例》下的《西北鐵路附例》。

此外，在港鐵的鐵路服務(wù)出現(xiàn)中斷時(shí)，盡管事先已同專(zhuān)營(yíng)巴士和旅游包車(chē)公司就應(yīng)急預(yù)案達(dá)成協(xié)議，然而召喚須付費(fèi)的“雇傭軍外援”到場(chǎng)需要溝通和時(shí)間，港鐵接駁巴士和港鐵巴士車(chē)輛便成為了第一時(shí)間調(diào)用的“快速反應(yīng)部隊(duì)”。

……應(yīng)急服務(wù)等，都是體現(xiàn)公共交通具有基本公共服務(wù)的屬性?！鵀榇朔?wù)需要支付相應(yīng)的成本費(fèi)用，是政府應(yīng)盡的義務(wù)。（顧大松 等）

定制線路和多元公交的枷鎖？

第二條 城市公共交通的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)和安全管理，應(yīng)當(dāng)遵守本條例。本條例所稱(chēng)城市公共交通，是指在城市人民政府確定的區(qū)域內(nèi)，利用公共汽（電）車(chē)（含有軌電車(chē)，下同）、城市軌道交通系統(tǒng)和有關(guān)設(shè)施，按照核定的線路、站點(diǎn)、時(shí)間、票價(jià)運(yùn)營(yíng)，為公眾提供基本出行服務(wù)的活動(dòng)。（征求意見(jiàn)稿）

回看征求意見(jiàn)稿第2條和第20條會(huì)得出疑問(wèn)：廣州的居民巴士雖有確定的站點(diǎn)和線路，但其票價(jià)均未經(jīng)政府核定，若認(rèn)定屬于公共交通，則“從頭到腳”都違規(guī)。而定制公交（Demand-Responsive Transit，DRT）在概念上更是不定站點(diǎn)、時(shí)間可變、線路靈活的服務(wù)，究竟算不算城市公共交通？

香港的旅游包車(chē)（旅游巴）公司除了承接團(tuán)體租車(chē)，還承擔(dān)了大部分居民巴士、活動(dòng)接駁線路和港鐵應(yīng)急接駁（這些服務(wù)本質(zhì)上也是包車(chē)）。包車(chē)公司的駕駛員和車(chē)輛的工作模式與普通公共汽車(chē)線路不同，反而更適合承接不同地方、班次較少、時(shí)間不固定的上述需求，以及類(lèi)似的定制公交服務(wù)。

近年來(lái)，基于互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、電子支付下的共享巴士、定制公交等需求響應(yīng)式公交經(jīng)營(yíng)模式，盡管也應(yīng)當(dāng)和需要取得政府相關(guān)許可，但不能算是特許經(jīng)營(yíng)。（顧大松 等）

若定制公交屬于城市公共交通，依照征求意見(jiàn)稿第16條，必須實(shí)行特許專(zhuān)營(yíng)制度，只能由獲得特許專(zhuān)營(yíng)權(quán)的企業(yè)承接。若承擔(dān)定制公交的旅游包車(chē)企業(yè)也納入特許專(zhuān)營(yíng)體制，那么特許專(zhuān)營(yíng)體制便成為了一個(gè)“筐”，其涉及的運(yùn)輸企業(yè)越多，就越趨近于在道路運(yùn)輸行業(yè)增加一道一般性準(zhǔn)入行政許可。但若特許專(zhuān)營(yíng)企業(yè)承接專(zhuān)營(yíng)權(quán)外的定制線路，專(zhuān)營(yíng)權(quán)下面的車(chē)輛和人員資源是固定的，和上文提及的“集體乘車(chē)”類(lèi)似，實(shí)際會(huì)擠占常規(guī)線路運(yùn)力。且特許專(zhuān)營(yíng)很容易成為選擇性排除民間資本和小企業(yè)的手段，而這些市場(chǎng)主體恰恰較為容易實(shí)現(xiàn)真正意義上的創(chuàng)新，推動(dòng)多元公交的發(fā)展。

現(xiàn)在的“定制公交”不乏定時(shí)定點(diǎn)定線、上車(chē)付費(fèi)的假定制線，實(shí)質(zhì)與居民巴士無(wú)異。區(qū)別不過(guò)是公交企業(yè)假借“定制”之名，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道進(jìn)行快速客流調(diào)查，繞過(guò)以往繁冗的審批程序，四處開(kāi)行新線試圖滿足需求增加營(yíng)收，更有甚者只是企事業(yè)單位班車(chē)的馬甲；平峰期這些車(chē)輛又會(huì)安排到專(zhuān)營(yíng)常規(guī)線路增加運(yùn)行里程，以求多計(jì)補(bǔ)貼。若真正的需求響應(yīng)是量體裁衣，那么剝?nèi)ァ按髷?shù)據(jù)”的皇帝新衣，現(xiàn)存的“定制”只不過(guò)是根據(jù)調(diào)查確定各碼數(shù)的產(chǎn)量——這與上面天水圍案例中，香港私營(yíng)公交企業(yè)的做法根本沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別，也正反映出現(xiàn)行體制下供給側(cè)難以對(duì)需求變化作出及時(shí)應(yīng)對(duì)。

專(zhuān)營(yíng)企業(yè)利用受政府補(bǔ)貼的車(chē)輛資源，開(kāi)行大量的假定制線擠占常規(guī)線路運(yùn)力；本身車(chē)輛利用率不高的包車(chē)公司運(yùn)力過(guò)剩，經(jīng)營(yíng)便捉襟見(jiàn)肘。當(dāng)初有企業(yè)專(zhuān)門(mén)以定制線路市場(chǎng)為目標(biāo)，大量引入適合其特點(diǎn)的電池車(chē)輛，在國(guó)有專(zhuān)營(yíng)公交企業(yè)挾補(bǔ)貼入場(chǎng)的沖擊之后，很多已經(jīng)瀕臨結(jié)業(yè)。

理論上，“正宗”的需求響應(yīng)公交模式存在一定先天缺陷（暫且不表），假以時(shí)日，是否能成為一個(gè)成功的商業(yè)模式有待觀察。征求意見(jiàn)稿雖然明文鼓勵(lì)其發(fā)展，但條文的矛盾之處卻可能成為隱形的枷鎖。

結(jié)語(yǔ)

既然國(guó)情決定城市應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展公共交通，那么良好的頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐缺一不可。全國(guó)性法規(guī)作為頂層設(shè)計(jì)，在闡明基本原則、框架以及底線的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)為地方基層實(shí)踐中的創(chuàng)新和靈活變通留出空間，并隨時(shí)準(zhǔn)備吸納和推廣實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)成果。

然而，不論框架設(shè)計(jì)或是實(shí)踐驗(yàn)證，需要大量時(shí)間，快速迭代等互聯(lián)網(wǎng)思維也未必適用——須知公共交通領(lǐng)域一步試錯(cuò)“折騰”，可能導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施等投入的巨大浪費(fèi)，對(duì)城市居民的生活質(zhì)量影響亦無(wú)法忽視。更重要的是，公共交通的客流，流失容易，從小汽車(chē)交通拉回，難上加難。這時(shí)，他山之石，尤其是當(dāng)中的前車(chē)之鑒，就是前人越過(guò)“雷區(qū)”留下的一份份“路書(shū)”。誠(chéng)然其他地區(qū)的過(guò)往經(jīng)驗(yàn)不能照搬，現(xiàn)行體制也有缺點(diǎn)，但在關(guān)系我們和后代生活質(zhì)量的課題面前，必須開(kāi)闊眼界，勇于和善于學(xué)習(xí)。