2026年2月1日，《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》正式施行，重點糾正以罰代管、違規(guī)異地執(zhí)法、趨利性執(zhí)法以及亂收費、亂罰款、亂檢查、亂查封等行為。

罰沒收入是監(jiān)測營商環(huán)境的重要指標。澎湃研究所自2023年起持續(xù)追蹤長三角城市罰沒收入變化。2026年，澎湃研究所收集了長三角41個市政府財政數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)該區(qū)域罰沒收入動態(tài)呈現(xiàn)復雜圖景：

? 2025年，江浙皖三省政府和14城超預算征收罰沒收入。

? 2026年，長三角25城在決算基礎上繼續(xù)調(diào)高罰沒收入預算。然而，受多種因素影響，長三角整體罰沒規(guī)模得到控制，較去年決算下降7%。

? 從罰沒收入持續(xù)增長的城市來看，傳統(tǒng)稅源乏力、新產(chǎn)業(yè)未成勢、土地經(jīng)濟衰退、國資盤活承壓及交通基建補貼等因素，導致多項重要稅種增長困難；而老齡醫(yī)療、舊屋改造等民生支出剛性只增不減。在此背景下，罰沒收入作為一般公共預算的重要補充項，其平衡財政的結(jié)構(gòu)性功能愈發(fā)強勁。

長三角25城罰沒預算上漲，但全域總量降低7%

中央和省政府帶頭縮減罰沒收入預算。2026年罰沒收入預算相比去年決算，中央預算280億元，減少16.81%；安徽省本級預算1.6億元， 減少58.22%；浙江省本級預算1.92億元，減少20.33%；江蘇省本級預算7億元，減少10.03%。

注：上海不公布罰沒收入。數(shù)據(jù)來源中央、省財政局，謝秋伊收集制表。

相比省政府，市政府壓減預算更難。截至2026年5月9日，長三角41城中，有31個城市已完整公布罰沒收入2026年預算和2025年決算，其中有25個城市罰沒收入預算相對決算上調(diào)（占80.65%），有9個城市上漲10%以上（表2）。

這一上漲比例略高于前兩年。2025年，長三角有33個城市公布預決算數(shù)據(jù)，其中有22個城市罰沒收入預算相對決算上調(diào)（占66.6%）。2024年長三角有35個城市公布預決算數(shù)據(jù)，其中有23個城市罰沒收入預算相對決算上調(diào)（占65.7%）。

注：上海、蚌埠不公開罰沒收入數(shù)據(jù)，蕪湖、阜陽、淮南、宣城、合肥、宿州、淮北、銅陵缺乏2025年決算數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來源各城市財政局公開預算文件，由謝秋伊、季逸帆收集整理。

盡管有25城上調(diào)預算，但長三角全域罰沒收入總預算規(guī)?；咀龅脚c去年決算持平（表3）。三省罰沒收入總量合計585.36億元，比去年決算減少6.9%。其中，安徽減幅最大，全省較去年決算減少5.48%。

注：上海不公布罰沒收入。數(shù)據(jù)來源中央、省財政局，謝秋伊收集制表。

全省數(shù)據(jù)等于省及以下各級政府預算之和。在多數(shù)市級政府上調(diào)預算的情況下，全省總量仍得到控制，可能有兩個原因。一是跨級對沖，即省級（或市本級以下政府）下調(diào)預算的額度，彌補了多數(shù)市級政府上調(diào)的額度。二是同層級對沖，即部分城市下調(diào)預算的額度，彌補了另一部分城市上調(diào)的額度。

省政府超額執(zhí)行預算，市政府預算執(zhí)行不足

從同步公布的2025決算數(shù)據(jù)來看，省政府普遍超預算執(zhí)行罰沒收入（表4）。超額比例較多的是江蘇省，2025年江蘇省本級罰沒收入決算為7.78億元，超預算執(zhí)行159.33%。2026年基于執(zhí)行情況調(diào)整預算為7億元，較2025年預算提高133.33%。整體來看，浙滬皖三省全省罰沒收入決算超預算5.64%。

注：上海不公布罰沒收入。數(shù)據(jù)來源中央、省財政局，謝秋伊收集制表。

城市超預算執(zhí)行罰沒收入的情況相對少見。長三角公布數(shù)據(jù)的31個城市中，有14個城市超額執(zhí)行（占45.16%），其中有11個城市超額執(zhí)行10%以上；有17個執(zhí)行不及預期（即決算低于預算），有15個城市執(zhí)行缺口10%以上（參見表5）。這體現(xiàn)出罰沒收入的實際執(zhí)法情況存在一定的不確定性，且不同城市間差異較大。

注：上海、蚌埠不公開罰沒收入數(shù)據(jù)，蕪湖、阜陽、淮南、宣城、合肥、宿州、淮北、銅陵缺乏2025年決算數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來源各城市財政局公開預算文件，由謝秋伊、季逸帆收集整理。

高層政府罰沒收入傾向于超額執(zhí)行的一個可能解釋是，高級別案件一般歸口高級別政府，而高級別案件的涉案金額更大。罰沒收入變動可分為兩類：一是“一次性大案要案”或“財政歸口變化”，易造成總量大幅波動；二是日常的“涉企罰款”“交通罰款”等常規(guī)處罰，造成總量長期緩慢上浮。財政報告寫明的變動原因通常指向前者。由于省級歸口案件的影響范圍更廣，一次性大案要案對高層級政府決算的沖擊更為顯著。

考慮到部分城市罰沒收入執(zhí)行率偏低（如嘉興市本級僅完成預算的44.60%），若以2025年預算為基數(shù)，2026年罰沒收入預算中39個有公開數(shù)據(jù)的城市有17個上漲（占43.59%）。相比之下，以2024年預算為基數(shù)，2025年有24個城市預算上漲（占61.53%）。

可見，以2025年決算為基礎比以2025年預算為基礎得到上漲的城市數(shù)量更多。主要原因是過半數(shù)城市預算執(zhí)行不及預期（決算低于預算）。換言之，不少城市2026年預算雖高于2025年決算，但仍低于2025年預算。假設預算執(zhí)行率不變，2026年罰沒收入決算則低于2025年決算。

長三角哪些城市罰沒收入“三連增”？

輿論壓力之下，政府通常會盡力控制罰沒收入賬面漲幅。而如果罰沒預算仍連年上漲，就要關(guān)注該市一般公共預算的收入結(jié)構(gòu)是否另有隱情。尤其是對罰沒強度（即罰沒收入占稅收收入）較高的城市（表6），一旦預算吃緊或其他收入項目萎縮，為維持收支平衡，罰沒收入預算便“不得不”上調(diào)。

以此為思路，本文重點關(guān)注兩類城市。一類是2025年超額執(zhí)行預算且2026年預算繼續(xù)攀升的城市，包括蘇州、溫州、寧波、舟山、紹興、湖州、泰州、亳州。一類是2025年執(zhí)行預算不及預期但2026年繼續(xù)提高預算的城市，包括鹽城、安慶、池州。這兩類城市拉高罰沒收入的主觀意圖相對明確（表7）。

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，11個罰沒收入連續(xù)增長的城市收支普遍緊平衡，其中7城收入剛好等于支出，蘇州市出現(xiàn)支出缺口，而泰州和池州略有盈余（表8）。在收支緊平衡的情況下，如果部分收入項下降較多或部分支出項上升較多，罰沒收入就需發(fā)揮平衡預算的功能。

這一情況在安慶市格外明顯。2026年市直一般公共預算，安慶市稅收收入減少28030萬元，而非稅收入剛好增加28030萬元——非稅收入預算增加完全彌補了稅收收入的減少。稅收收入最大的減少項是增值稅減少1.05億元，安慶市財政局說“主要是綜合考慮我市經(jīng)濟發(fā)展形勢，企業(yè)經(jīng)營情況等因素預計”。非稅收入最大增加項就是罰沒收入，增加了3. 28億元。這一年，安慶市的非稅收入超過稅收收入，罰沒收入成為僅次于增值稅的第二大稅種。

再看其他罰沒收入上漲城市（表8）預算結(jié)構(gòu)變化，發(fā)現(xiàn)土地/房地產(chǎn)類、經(jīng)濟類收入下降，而民生類支出上升：

（1）非稅收入最大減少項主要是：政府住房基金收入，主要反映住房公積金增值收益、公租房租金收入等；國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入，主要反映國有資產(chǎn)盤活情況；國有企業(yè)計劃虧損補貼，主要反映國有企業(yè)運營情況。

（2）稅收收入最大減少項和預算支出最大增加項主要是：契稅，針對土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移行為征收的一種財產(chǎn)稅；城鎮(zhèn)土地使用稅，反映土地利用效率和土地市場情況；企業(yè)所得稅，反映企業(yè)盈利能力；增值稅，對商品、服務在流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的增值額征稅，反映整體經(jīng)濟活躍度。

（3）支出項中最大的增加項是；住房保障支出，反映政府用于保障性住房建設、租賃補貼、老舊小區(qū)改造等的投資；社會保障和就業(yè)支出，反映政府用于養(yǎng)老、低保、救助、就業(yè)等的財政投入；交通運輸支出，反映交通基建、路網(wǎng)建設及運維保障投入；衛(wèi)生健康支出，反映醫(yī)療衛(wèi)生與公共衛(wèi)生保障投入；農(nóng)林水支出，反映農(nóng)業(yè)農(nóng)村林業(yè)水利建設投入

其中特別關(guān)注寧波的交通運輸支出增加34.35億元，主要用于“增加安排寧波交通投資集團資本金”和“增加安排軌道交通運營補助資金”。

注：①湖州賬面支出最大增加項是節(jié)能環(huán)保支出增加 34249萬元，主要是上級提前下達市本級補助資金較多，相應安排支出增加；亳州賬面支出最大增加項是節(jié)能環(huán)保支出增加約15500萬元，主要是省提前下達轉(zhuǎn)移支付資金同比增加；其他支出增加10000萬元，主要是根據(jù)上年執(zhí)行中不可預見性支出較多的實際情況增加；鹽城最大是預備費增加26500 萬元，預備費是為了應對預算執(zhí)行中難以預見的支出而設置的專項經(jīng)費。上述支出不確定性和一次性較強，相應城市順延記錄第二、第三大支出變化項。②/表示2025年執(zhí)行數(shù)據(jù)缺乏。

對于財政收支形勢，各市財政局在預算報告中有所分析。

溫州市財政局說：“部分重點稅源行業(yè)增長放緩，有效需求不足，影響財政收入增長。從財政支出看，擴大內(nèi)需、科技創(chuàng)新、保障民生等重點領域支出需求仍然較大，政府債務還本付息支出繼續(xù)增加，財政收支矛盾仍然突出?！?/p>

寧波市財政局說：“外貿(mào)面臨較大不確定性，國內(nèi)供強需弱矛盾突出，物價持續(xù)低位運行。而財政支出在多領域呈現(xiàn)強剛性，穩(wěn)就業(yè)、保民生、促消費、擴投資等重點領域支出需求仍然較大，政府債務付息支出快速增長，收支平衡壓力進一步加大?！?/p>

湖州市財政局說：“實體經(jīng)濟負重承壓，傳統(tǒng)稅源增長乏力，新興產(chǎn)業(yè)還未積厚成勢，財政收入增長面臨不確定性。從財政支出看，剛性保障不斷攀升， 穩(wěn)就業(yè)、保民生、促消費、擴投資等資金支出需求較大，財政收支矛盾更為突出。”

泰州市財政局說：“當前財政工作還面臨不少困難和挑戰(zhàn)：一是財政收入持續(xù)增長壓力較大。稅收增量部分主要通過挖掘存量稅源潛力的方式實現(xiàn)，難以持續(xù)，后期增長空間狹窄。二是基層‘三保’風險不容忽視。少數(shù)地區(qū)財力保障水平偏低，‘三?！С鰤毫^大，財政運行存在一定風險。三是債務管控任重道遠。土地出讓嚴峻形勢給地方財力帶來一定影響，導致全市政府性債務率小幅反彈。四是財政科學管理水平需要繼續(xù)提升。財政資源和預算統(tǒng)籌力度有待加強，財政政策和資金的精準性、有效性需要進一步提高?！?/p>

安慶市財政局說：“房地產(chǎn)、土地市場持續(xù)低迷，基層‘三?！?、債務還本付息等支出剛性不斷增強，財政收支矛盾突出，預算平衡難度加大；預算績效管理存在薄弱環(huán)節(jié)，一些部門、單位預算績效管理主體責任落實不夠到位?！?/p>

上述預算結(jié)構(gòu)變化共同繪制了這樣一種圖景：收入方面，傳統(tǒng)稅源乏力、房地產(chǎn)和土地經(jīng)濟調(diào)整、國資盤活壓力大等因素造成重要稅項收入不足。支出方面，老齡醫(yī)療、三農(nóng)建設、舊屋改造和城市軌道補貼等民生支出剛性只增不減。在此背景下，罰沒收入作為一般公共預算的重要補充項，其平衡財政的結(jié)構(gòu)性功能愈發(fā)強勁。

結(jié)語

中國正處于新舊動能轉(zhuǎn)換期，舊動能的稅基在萎縮，新動能還需耐心培育，再加上中央嚴控地方舉債，城市財政緊平衡很可能會是一個長期狀態(tài)。支出壓力一大，地方上就很容易想通過提高罰沒收入這類彈性較大的渠道來應急。

但解收支上的燃眉之急，不應傷及營商環(huán)境長遠之本。對于確實屬于違法犯罪產(chǎn)生的罰沒，公眾可以理解，也建議政府主動公示，避免輿論誤解。

但對于把罰沒收入當成系統(tǒng)性“補窟窿”的手段，對營商環(huán)境傷害是緩慢而持久的，不應過度消耗市場信任。一般公共預算的平衡，還是要靠深化預算制度改革、發(fā)展新經(jīng)濟來涵養(yǎng)稅源，以發(fā)展提質(zhì)、制度增效實現(xiàn)財政良性循環(huán)。

（實習生季逸帆對本文亦有貢獻。）

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