2026年2月1日，《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》正式施行，重點(diǎn)糾正以罰代管、違規(guī)異地執(zhí)法、趨利性執(zhí)法以及亂收費(fèi)、亂罰款、亂檢查、亂查封等行為。

罰沒(méi)收入是監(jiān)測(cè)營(yíng)商環(huán)境的重要指標(biāo)。澎湃研究所自2023年起持續(xù)追蹤長(zhǎng)三角城市罰沒(méi)收入變化。2026年，澎湃研究所收集了長(zhǎng)三角41個(gè)市政府財(cái)政數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)該區(qū)域罰沒(méi)收入動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)復(fù)雜圖景：

? 2025年，江浙皖三省政府和14城超預(yù)算征收罰沒(méi)收入。

? 2026年，長(zhǎng)三角25城在決算基礎(chǔ)上繼續(xù)調(diào)高罰沒(méi)收入預(yù)算。然而，受多種因素影響，長(zhǎng)三角整體罰沒(méi)規(guī)模得到控制，較去年決算下降7%。

? 從罰沒(méi)收入持續(xù)增長(zhǎng)的城市來(lái)看，傳統(tǒng)稅源乏力、新產(chǎn)業(yè)未成勢(shì)、土地經(jīng)濟(jì)衰退、國(guó)資盤(pán)活承壓及交通基建補(bǔ)貼等因素，導(dǎo)致多項(xiàng)重要稅種增長(zhǎng)困難；而老齡醫(yī)療、舊屋改造等民生支出剛性只增不減。在此背景下，罰沒(méi)收入作為一般公共預(yù)算的重要補(bǔ)充項(xiàng)，其平衡財(cái)政的結(jié)構(gòu)性功能愈發(fā)強(qiáng)勁。

長(zhǎng)三角25城罰沒(méi)預(yù)算上漲，但全域總量降低7%

中央和省政府帶頭縮減罰沒(méi)收入預(yù)算。2026年罰沒(méi)收入預(yù)算相比去年決算，中央預(yù)算280億元，減少16.81%；安徽省本級(jí)預(yù)算1.6億元， 減少58.22%；浙江省本級(jí)預(yù)算1.92億元，減少20.33%；江蘇省本級(jí)預(yù)算7億元，減少10.03%。

注：上海不公布罰沒(méi)收入。數(shù)據(jù)來(lái)源中央、省財(cái)政局，謝秋伊收集制表。

相比省政府，市政府壓減預(yù)算更難。截至2026年5月9日，長(zhǎng)三角41城中，有31個(gè)城市已完整公布罰沒(méi)收入2026年預(yù)算和2025年決算，其中有25個(gè)城市罰沒(méi)收入預(yù)算相對(duì)決算上調(diào)（占80.65%），有9個(gè)城市上漲10%以上（表2）。

這一上漲比例略高于前兩年。2025年，長(zhǎng)三角有33個(gè)城市公布預(yù)決算數(shù)據(jù)，其中有22個(gè)城市罰沒(méi)收入預(yù)算相對(duì)決算上調(diào)（占66.6%）。2024年長(zhǎng)三角有35個(gè)城市公布預(yù)決算數(shù)據(jù)，其中有23個(gè)城市罰沒(méi)收入預(yù)算相對(duì)決算上調(diào)（占65.7%）。

注：上海、蚌埠不公開(kāi)罰沒(méi)收入數(shù)據(jù)，蕪湖、阜陽(yáng)、淮南、宣城、合肥、宿州、淮北、銅陵缺乏2025年決算數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來(lái)源各城市財(cái)政局公開(kāi)預(yù)算文件，由謝秋伊、季逸帆收集整理。

盡管有25城上調(diào)預(yù)算，但長(zhǎng)三角全域罰沒(méi)收入總預(yù)算規(guī)?；咀龅脚c去年決算持平（表3）。三省罰沒(méi)收入總量合計(jì)585.36億元，比去年決算減少6.9%。其中，安徽減幅最大，全省較去年決算減少5.48%。

注：上海不公布罰沒(méi)收入。數(shù)據(jù)來(lái)源中央、省財(cái)政局，謝秋伊收集制表。

全省數(shù)據(jù)等于省及以下各級(jí)政府預(yù)算之和。在多數(shù)市級(jí)政府上調(diào)預(yù)算的情況下，全省總量仍得到控制，可能有兩個(gè)原因。一是跨級(jí)對(duì)沖，即省級(jí)（或市本級(jí)以下政府）下調(diào)預(yù)算的額度，彌補(bǔ)了多數(shù)市級(jí)政府上調(diào)的額度。二是同層級(jí)對(duì)沖，即部分城市下調(diào)預(yù)算的額度，彌補(bǔ)了另一部分城市上調(diào)的額度。

省政府超額執(zhí)行預(yù)算，市政府預(yù)算執(zhí)行不足

從同步公布的2025決算數(shù)據(jù)來(lái)看，省政府普遍超預(yù)算執(zhí)行罰沒(méi)收入（表4）。超額比例較多的是江蘇省，2025年江蘇省本級(jí)罰沒(méi)收入決算為7.78億元，超預(yù)算執(zhí)行159.33%。2026年基于執(zhí)行情況調(diào)整預(yù)算為7億元，較2025年預(yù)算提高133.33%。整體來(lái)看，浙滬皖三省全省罰沒(méi)收入決算超預(yù)算5.64%。

注：上海不公布罰沒(méi)收入。數(shù)據(jù)來(lái)源中央、省財(cái)政局，謝秋伊收集制表。

城市超預(yù)算執(zhí)行罰沒(méi)收入的情況相對(duì)少見(jiàn)。長(zhǎng)三角公布數(shù)據(jù)的31個(gè)城市中，有14個(gè)城市超額執(zhí)行（占45.16%），其中有11個(gè)城市超額執(zhí)行10%以上；有17個(gè)執(zhí)行不及預(yù)期（即決算低于預(yù)算），有15個(gè)城市執(zhí)行缺口10%以上（參見(jiàn)表5）。這體現(xiàn)出罰沒(méi)收入的實(shí)際執(zhí)法情況存在一定的不確定性，且不同城市間差異較大。

注：上海、蚌埠不公開(kāi)罰沒(méi)收入數(shù)據(jù)，蕪湖、阜陽(yáng)、淮南、宣城、合肥、宿州、淮北、銅陵缺乏2025年決算數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來(lái)源各城市財(cái)政局公開(kāi)預(yù)算文件，由謝秋伊、季逸帆收集整理。

高層政府罰沒(méi)收入傾向于超額執(zhí)行的一個(gè)可能解釋是，高級(jí)別案件一般歸口高級(jí)別政府，而高級(jí)別案件的涉案金額更大。罰沒(méi)收入變動(dòng)可分為兩類(lèi)：一是“一次性大案要案”或“財(cái)政歸口變化”，易造成總量大幅波動(dòng)；二是日常的“涉企罰款”“交通罰款”等常規(guī)處罰，造成總量長(zhǎng)期緩慢上浮。財(cái)政報(bào)告寫(xiě)明的變動(dòng)原因通常指向前者。由于省級(jí)歸口案件的影響范圍更廣，一次性大案要案對(duì)高層級(jí)政府決算的沖擊更為顯著。

考慮到部分城市罰沒(méi)收入執(zhí)行率偏低（如嘉興市本級(jí)僅完成預(yù)算的44.60%），若以2025年預(yù)算為基數(shù)，2026年罰沒(méi)收入預(yù)算中39個(gè)有公開(kāi)數(shù)據(jù)的城市有17個(gè)上漲（占43.59%）。相比之下，以2024年預(yù)算為基數(shù)，2025年有24個(gè)城市預(yù)算上漲（占61.53%）。

可見(jiàn)，以2025年決算為基礎(chǔ)比以2025年預(yù)算為基礎(chǔ)得到上漲的城市數(shù)量更多。主要原因是過(guò)半數(shù)城市預(yù)算執(zhí)行不及預(yù)期（決算低于預(yù)算）。換言之，不少城市2026年預(yù)算雖高于2025年決算，但仍低于2025年預(yù)算。假設(shè)預(yù)算執(zhí)行率不變，2026年罰沒(méi)收入決算則低于2025年決算。

長(zhǎng)三角哪些城市罰沒(méi)收入“三連增”？

輿論壓力之下，政府通常會(huì)盡力控制罰沒(méi)收入賬面漲幅。而如果罰沒(méi)預(yù)算仍連年上漲，就要關(guān)注該市一般公共預(yù)算的收入結(jié)構(gòu)是否另有隱情。尤其是對(duì)罰沒(méi)強(qiáng)度（即罰沒(méi)收入占稅收收入）較高的城市（表6），一旦預(yù)算吃緊或其他收入項(xiàng)目萎縮，為維持收支平衡，罰沒(méi)收入預(yù)算便“不得不”上調(diào)。

以此為思路，本文重點(diǎn)關(guān)注兩類(lèi)城市。一類(lèi)是2025年超額執(zhí)行預(yù)算且2026年預(yù)算繼續(xù)攀升的城市，包括蘇州、溫州、寧波、舟山、紹興、湖州、泰州、亳州。一類(lèi)是2025年執(zhí)行預(yù)算不及預(yù)期但2026年繼續(xù)提高預(yù)算的城市，包括鹽城、安慶、池州。這兩類(lèi)城市拉高罰沒(méi)收入的主觀(guān)意圖相對(duì)明確（表7）。

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，11個(gè)罰沒(méi)收入連續(xù)增長(zhǎng)的城市收支普遍緊平衡，其中7城收入剛好等于支出，蘇州市出現(xiàn)支出缺口，而泰州和池州略有盈余（表8）。在收支緊平衡的情況下，如果部分收入項(xiàng)下降較多或部分支出項(xiàng)上升較多，罰沒(méi)收入就需發(fā)揮平衡預(yù)算的功能。

這一情況在安慶市格外明顯。2026年市直一般公共預(yù)算，安慶市稅收收入減少28030萬(wàn)元，而非稅收入剛好增加28030萬(wàn)元——非稅收入預(yù)算增加完全彌補(bǔ)了稅收收入的減少。稅收收入最大的減少項(xiàng)是增值稅減少1.05億元，安慶市財(cái)政局說(shuō)“主要是綜合考慮我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況等因素預(yù)計(jì)”。非稅收入最大增加項(xiàng)就是罰沒(méi)收入，增加了3. 28億元。這一年，安慶市的非稅收入超過(guò)稅收收入，罰沒(méi)收入成為僅次于增值稅的第二大稅種。

再看其他罰沒(méi)收入上漲城市（表8）預(yù)算結(jié)構(gòu)變化，發(fā)現(xiàn)土地/房地產(chǎn)類(lèi)、經(jīng)濟(jì)類(lèi)收入下降，而民生類(lèi)支出上升：

（1）非稅收入最大減少項(xiàng)主要是：政府住房基金收入，主要反映住房公積金增值收益、公租房租金收入等；國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入，主要反映國(guó)有資產(chǎn)盤(pán)活情況；國(guó)有企業(yè)計(jì)劃虧損補(bǔ)貼，主要反映國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況。

（2）稅收收入最大減少項(xiàng)和預(yù)算支出最大增加項(xiàng)主要是：契稅，針對(duì)土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移行為征收的一種財(cái)產(chǎn)稅；城鎮(zhèn)土地使用稅，反映土地利用效率和土地市場(chǎng)情況；企業(yè)所得稅，反映企業(yè)盈利能力；增值稅，對(duì)商品、服務(wù)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的增值額征稅，反映整體經(jīng)濟(jì)活躍度。

（3）支出項(xiàng)中最大的增加項(xiàng)是；住房保障支出，反映政府用于保障性住房建設(shè)、租賃補(bǔ)貼、老舊小區(qū)改造等的投資；社會(huì)保障和就業(yè)支出，反映政府用于養(yǎng)老、低保、救助、就業(yè)等的財(cái)政投入；交通運(yùn)輸支出，反映交通基建、路網(wǎng)建設(shè)及運(yùn)維保障投入；衛(wèi)生健康支出，反映醫(yī)療衛(wèi)生與公共衛(wèi)生保障投入；農(nóng)林水支出，反映農(nóng)業(yè)農(nóng)村林業(yè)水利建設(shè)投入

其中特別關(guān)注寧波的交通運(yùn)輸支出增加34.35億元，主要用于“增加安排寧波交通投資集團(tuán)資本金”和“增加安排軌道交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助資金”。

注：①湖州賬面支出最大增加項(xiàng)是節(jié)能環(huán)保支出增加 34249萬(wàn)元，主要是上級(jí)提前下達(dá)市本級(jí)補(bǔ)助資金較多，相應(yīng)安排支出增加；亳州賬面支出最大增加項(xiàng)是節(jié)能環(huán)保支出增加約15500萬(wàn)元，主要是省提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金同比增加；其他支出增加10000萬(wàn)元，主要是根據(jù)上年執(zhí)行中不可預(yù)見(jiàn)性支出較多的實(shí)際情況增加；鹽城最大是預(yù)備費(fèi)增加26500 萬(wàn)元，預(yù)備費(fèi)是為了應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行中難以預(yù)見(jiàn)的支出而設(shè)置的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。上述支出不確定性和一次性較強(qiáng)，相應(yīng)城市順延記錄第二、第三大支出變化項(xiàng)。②/表示2025年執(zhí)行數(shù)據(jù)缺乏。

對(duì)于財(cái)政收支形勢(shì)，各市財(cái)政局在預(yù)算報(bào)告中有所分析。

溫州市財(cái)政局說(shuō)：“部分重點(diǎn)稅源行業(yè)增長(zhǎng)放緩，有效需求不足，影響財(cái)政收入增長(zhǎng)。從財(cái)政支出看，擴(kuò)大內(nèi)需、科技創(chuàng)新、保障民生等重點(diǎn)領(lǐng)域支出需求仍然較大，政府債務(wù)還本付息支出繼續(xù)增加，財(cái)政收支矛盾仍然突出?！?/p>

寧波市財(cái)政局說(shuō)：“外貿(mào)面臨較大不確定性，國(guó)內(nèi)供強(qiáng)需弱矛盾突出，物價(jià)持續(xù)低位運(yùn)行。而財(cái)政支出在多領(lǐng)域呈現(xiàn)強(qiáng)剛性，穩(wěn)就業(yè)、保民生、促消費(fèi)、擴(kuò)投資等重點(diǎn)領(lǐng)域支出需求仍然較大，政府債務(wù)付息支出快速增長(zhǎng)，收支平衡壓力進(jìn)一步加大?！?/p>

湖州市財(cái)政局說(shuō)：“實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)重承壓，傳統(tǒng)稅源增長(zhǎng)乏力，新興產(chǎn)業(yè)還未積厚成勢(shì)，財(cái)政收入增長(zhǎng)面臨不確定性。從財(cái)政支出看，剛性保障不斷攀升， 穩(wěn)就業(yè)、保民生、促消費(fèi)、擴(kuò)投資等資金支出需求較大，財(cái)政收支矛盾更為突出?！?/p>

泰州市財(cái)政局說(shuō)：“當(dāng)前財(cái)政工作還面臨不少困難和挑戰(zhàn)：一是財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)壓力較大。稅收增量部分主要通過(guò)挖掘存量稅源潛力的方式實(shí)現(xiàn)，難以持續(xù)，后期增長(zhǎng)空間狹窄。二是基層‘三?！L(fēng)險(xiǎn)不容忽視。少數(shù)地區(qū)財(cái)力保障水平偏低，‘三?！С鰤毫^大，財(cái)政運(yùn)行存在一定風(fēng)險(xiǎn)。三是債務(wù)管控任重道遠(yuǎn)。土地出讓嚴(yán)峻形勢(shì)給地方財(cái)力帶來(lái)一定影響，導(dǎo)致全市政府性債務(wù)率小幅反彈。四是財(cái)政科學(xué)管理水平需要繼續(xù)提升。財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌力度有待加強(qiáng)，財(cái)政政策和資金的精準(zhǔn)性、有效性需要進(jìn)一步提高?！?/p>

安慶市財(cái)政局說(shuō)：“房地產(chǎn)、土地市場(chǎng)持續(xù)低迷，基層‘三?！?、債務(wù)還本付息等支出剛性不斷增強(qiáng)，財(cái)政收支矛盾突出，預(yù)算平衡難度加大；預(yù)算績(jī)效管理存在薄弱環(huán)節(jié)，一些部門(mén)、單位預(yù)算績(jī)效管理主體責(zé)任落實(shí)不夠到位?！?/p>

上述預(yù)算結(jié)構(gòu)變化共同繪制了這樣一種圖景：收入方面，傳統(tǒng)稅源乏力、房地產(chǎn)和土地經(jīng)濟(jì)調(diào)整、國(guó)資盤(pán)活壓力大等因素造成重要稅項(xiàng)收入不足。支出方面，老齡醫(yī)療、三農(nóng)建設(shè)、舊屋改造和城市軌道補(bǔ)貼等民生支出剛性只增不減。在此背景下，罰沒(méi)收入作為一般公共預(yù)算的重要補(bǔ)充項(xiàng)，其平衡財(cái)政的結(jié)構(gòu)性功能愈發(fā)強(qiáng)勁。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)正處于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換期，舊動(dòng)能的稅基在萎縮，新動(dòng)能還需耐心培育，再加上中央嚴(yán)控地方舉債，城市財(cái)政緊平衡很可能會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期狀態(tài)。支出壓力一大，地方上就很容易想通過(guò)提高罰沒(méi)收入這類(lèi)彈性較大的渠道來(lái)應(yīng)急。

但解收支上的燃眉之急，不應(yīng)傷及營(yíng)商環(huán)境長(zhǎng)遠(yuǎn)之本。對(duì)于確實(shí)屬于違法犯罪產(chǎn)生的罰沒(méi)，公眾可以理解，也建議政府主動(dòng)公示，避免輿論誤解。

但對(duì)于把罰沒(méi)收入當(dāng)成系統(tǒng)性“補(bǔ)窟窿”的手段，對(duì)營(yíng)商環(huán)境傷害是緩慢而持久的，不應(yīng)過(guò)度消耗市場(chǎng)信任。一般公共預(yù)算的平衡，還是要靠深化預(yù)算制度改革、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)來(lái)涵養(yǎng)稅源，以發(fā)展提質(zhì)、制度增效實(shí)現(xiàn)財(cái)政良性循環(huán)。

（實(shí)習(xí)生季逸帆對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)。）

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