2024年，韓國正式突破超老齡社會20%的界定門檻，65歲以上老年人口占比超過兩成。預(yù)計(jì)2036年，這一比例將升至 30%；2050年，更將翻倍突破40%。這場社會老齡化的速度史無前例——韓國從 “老齡化社會”邁入“超老齡社會”用時(shí)不足25年，而法國耗時(shí)超過140 余年。

20世紀(jì)以來，全球多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已步入老齡化甚至超老齡化社會。除撒哈拉以南非洲外，這一趨勢幾乎具有普遍性。其中，韓國的人口轉(zhuǎn)型尤為迅速，因而成為觀察老齡化治理壓力的一個(gè)典型案例。

在人口結(jié)構(gòu)加速老化的背景下，傳統(tǒng)制度安排——尤其是以家庭為基礎(chǔ)的照護(hù)模式和與就業(yè)掛鉤的福利體系——正顯得愈發(fā)難以為繼。

人口收縮對社會與經(jīng)濟(jì)治理提出了根本性挑戰(zhàn)：當(dāng)老齡化社會難以擴(kuò)張公共服務(wù)或重新分配成本時(shí)，政府將如何應(yīng)對照護(hù)、公共安全與生產(chǎn)率壓力？當(dāng)工作年限被不斷延長，而勞動力卻在萎縮、身體在老化時(shí)，“勞動模式”“職業(yè)技能”與“公民勞動價(jià)值”的認(rèn)知又將如何被重塑？

增長與老去

20世紀(jì)50至80年代，韓國從貧困邁向繁榮。在此過程中，推動人口老齡化的兩大核心因素 ——生育率下滑與預(yù)期壽命延長同步爆發(fā)，進(jìn)程迅猛。

隨著醫(yī)療服務(wù)普及，死亡率持續(xù)下降；與此同時(shí)，受工業(yè)化社會自然人口轉(zhuǎn)型、以及國家主動推行計(jì)劃生育政策的雙重影響，生育率大幅走低。

這從根本上重塑了韓國的撫養(yǎng)比——即勞動年齡人口與被撫養(yǎng)人口之間的關(guān)系。1960年至2024年，韓國的總撫養(yǎng)比從80%大幅降至42.5%，表面看是利好，每個(gè)勞動者需要負(fù)擔(dān)的人口減少了。但若按年齡分層拆解就能發(fā)現(xiàn)，被撫養(yǎng)人口的年齡結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟(jì)屬性已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

和多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體一樣，在韓國，生育率走低導(dǎo)致少兒撫養(yǎng)比普遍下降，而人均壽命延長又推高了老年撫養(yǎng)比。從經(jīng)濟(jì)邏輯來看，二者差異至關(guān)重要：少兒群體是未來的勞動力，終將為國民經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造價(jià)值；而老年群體基本不會重返勞動市場，或僅能有限參與勞動。因此，真正構(gòu)成治理挑戰(zhàn)的，不是撫養(yǎng)比的數(shù)值，而是其內(nèi)部年齡結(jié)構(gòu)。

韓國的發(fā)展曾收益于有利的人口結(jié)構(gòu)：20世紀(jì)50年代戰(zhàn)后的嬰兒潮，為70至80年代出口導(dǎo)向型工業(yè)化提供了充足勞動力。受冷戰(zhàn)時(shí)期對人口過剩與資源稀缺的擔(dān)憂影響，韓國政府在60年代與國際衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合作推行計(jì)劃生育，大幅降低生育率，從而減少了勞動者需要負(fù)擔(dān)的人口。這一“人口紅利”在東亞普遍存在，甚至被認(rèn)為在很大程度上塑造了該地區(qū)經(jīng)濟(jì)奇跡。

但自20世紀(jì)80年代起，生育率持續(xù)下滑，這一優(yōu)勢逐漸逆轉(zhuǎn)。勞動年齡人口在2020年前后見頂后迅速下降，老年人口持續(xù)上升，青年人口收縮。如今，更少的勞動者必須承擔(dān)稅收、照護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長的多重壓力。到2065年，僅養(yǎng)老金繳費(fèi)就可能吞噬勞動者收入的三分之一，而制度儲備預(yù)計(jì)將在2055年耗盡。2067年，65歲及以上人口將超過勞動力人口。

韓國戰(zhàn)后發(fā)展以產(chǎn)業(yè)政策為核心，優(yōu)先推動經(jīng)濟(jì)增長——通過協(xié)調(diào)投資、發(fā)展出口產(chǎn)業(yè)與擴(kuò)展教育體系實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。社會福利則相對有限，主要依賴與就業(yè)掛鉤的保險(xiǎn)機(jī)制以及家庭照護(hù)網(wǎng)絡(luò)。在這種“發(fā)展型國家”模式下，政府更側(cè)重于創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的條件，而非直接提供廣泛的社會服務(wù)。這一體制在工業(yè)化加速與人口紅利時(shí)期運(yùn)轉(zhuǎn)良好。

然而，當(dāng)下超老齡化空前迅猛的發(fā)展態(tài)勢，徹底打破了原有制度格局，既透支了經(jīng)濟(jì)承載能力，又重壓著社會支持體系。人口結(jié)構(gòu)的變化，一方面壓縮了勞動力規(guī)模（形成經(jīng)濟(jì)壓力），一方面又推高了照護(hù)需求（形成社會壓力），同時(shí)瓦解了傳統(tǒng)家庭照護(hù)能力（引發(fā)結(jié)構(gòu)性變遷）。這些挑戰(zhàn)并非彼此孤立，而是同一場復(fù)雜社會轉(zhuǎn)型中相互勾連的多重面向。

韓國已跨過一個(gè)關(guān)鍵門檻：隨著人口老齡化加深、社會保險(xiǎn)體系逐步成熟，國家在社會風(fēng)險(xiǎn)管理中的責(zé)任正結(jié)構(gòu)性擴(kuò)張。過去三十年間，韓國快速推動核心社會保險(xiǎn)體系走向全民覆蓋，先后建立國民健康保險(xiǎn)（1977 年）、國民養(yǎng)老金（1988 年）、雇傭保險(xiǎn)（1995 年）與長期照護(hù)保險(xiǎn)（2008 年）。

不過，這一擴(kuò)張并不均衡，且始終受到現(xiàn)實(shí)政治的約束。1987年民主化之后，尤其是1997年亞洲金融危機(jī)后，歷屆韓國政府一方面擴(kuò)大社會保險(xiǎn)覆蓋、增加對托幼與養(yǎng)老服務(wù)的公共投入，另一方面推動勞動力市場改革。由此形成了一種帶有內(nèi)在張力的治理重組：福利擴(kuò)張與勞動力市場自由化并行推進(jìn)，既回應(yīng)民主政治的壓力，也應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化。

1997年危機(jī)所塑造的政治共識，使得金大中與盧武鉉等進(jìn)步派政府得以迅速擴(kuò)展社保體系。但改革的結(jié)果并不如人意：在覆蓋面擴(kuò)大的同時(shí)，勞動力市場的自由化催生了大量“零工”或非正規(guī)就業(yè)者——到2000年代中期已占受薪群體四成以上——而以就業(yè)為基礎(chǔ)的社會保障制度很難覆蓋這一群體。

因此，當(dāng)下韓國面臨的核心問題，并非缺乏社會保障，而是如何在老齡化背景下重構(gòu)治理：圍繞勞動力供給、延長工作年限與養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)更有效的協(xié)調(diào)。國家雖不斷強(qiáng)化對人口風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)，但照護(hù)責(zé)任與勞動力調(diào)整仍分散于家庭、市場與企業(yè)之間。由此，政策焦點(diǎn)正從“是否覆蓋”轉(zhuǎn)向社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)、勞動生產(chǎn)率以及延遲退休治理等更具爭議的議題。

這一轉(zhuǎn)型帶來三重治理壓力，也凸顯出經(jīng)濟(jì)政策與社會政策已經(jīng)無法“各自為政”。

照護(hù)壓力：受人口結(jié)構(gòu)變化影響，家庭無償照護(hù)者持續(xù)減少。當(dāng)家庭無力繼續(xù)承擔(dān)養(yǎng)老照護(hù)時(shí)，責(zé)任該由國家承接，還是交由市場化供給？

保障壓力：老年人社會孤立與地域獨(dú)居問題日益加劇，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，開展風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、保障老年群體基本安全？

生產(chǎn)率壓力：勞動力短缺倒逼社會延長勞動年限，但企業(yè)不愿承擔(dān)雇用高齡員工的額外成本；在此背景下，應(yīng)劃定何種邊界，合理維持老年群體的經(jīng)濟(jì)參與度？

上述每一重壓力，都同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)與社會雙重維度：既關(guān)乎勞動力供給、財(cái)政成本與生產(chǎn)率，也涉及照護(hù)供給、安全保障與生活質(zhì)量。傳統(tǒng)政策往往將二者分開處理——以福利擴(kuò)張回應(yīng)社會需求，以勞動力政策應(yīng)對經(jīng)濟(jì)問題。然而，在韓國，正如其他老齡化社會一樣，這些壓力彼此交織：脫離生產(chǎn)率問題空談?wù)兆o(hù)體系建設(shè)行不通；缺乏照護(hù)支撐而單純延長工作年限難以持續(xù)；不顧財(cái)政約束、只為獨(dú)居老人提供安全保障，在政治層面也不具備可行性。

在傳統(tǒng)機(jī)制日漸失靈的背景下，各國開始嘗試新的路徑：德國與日本，通過擴(kuò)大以保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的長期護(hù)理體系，承擔(dān)了更高的財(cái)政成本與國家責(zé)任；北歐國家則大規(guī)模發(fā)展公共照護(hù)服務(wù)，重塑了家庭與國家之間的分工。值得一提的是，日本尤為重視技術(shù)創(chuàng)新，投入大量公共資金研發(fā)養(yǎng)老機(jī)器人與自動化照護(hù)設(shè)備。

不同路徑在財(cái)政負(fù)擔(dān)、制度變革與技術(shù)替代之間作出各異取舍，迄今仍難言存在一種公認(rèn)的最優(yōu)方案。

具體到韓國，早在上世紀(jì)90年代，政策界已開始關(guān)注人口下滑問題，其應(yīng)對思路主要是通過提高生育率來逆轉(zhuǎn)趨勢。90年代至2000年代，生育率問題成為首爾的政策焦點(diǎn)；隨著人口增長放緩并在2020年轉(zhuǎn)為負(fù)增長，韓國社會陷入一種 “人口滅絕” 的焦慮，進(jìn)一步強(qiáng)化了以提升出生率為優(yōu)先目標(biāo)的政策取向。

2006年以來，韓國已投入約280萬億韓元（約1975億美元），通過現(xiàn)金補(bǔ)貼、不孕不育治療支持等手段鼓勵(lì)生育，并輔以有針對性的臨時(shí)移民政策以緩解勞動力短缺?？偟目磥恚祟惔胧┤匀粚⒊淆g化視為可以通過“人口工程”加以修復(fù)的問題，而不是從制度層面來加以應(yīng)對。隨著韓國生育率持續(xù)下探、勞動力加速收縮，這套做法的局限性日益凸顯。

2023年，韓國總和生育率僅為0.72，遠(yuǎn)低于維持人口穩(wěn)定所需的2.1更替水平。并且，這一下行趨勢已持續(xù)數(shù)十年：2000年尚有64萬新生兒，至2023年已降至約23萬，幾近腰斬。一方面，教育與住房成本持續(xù)攀升，抬高了家庭養(yǎng)育門檻；另一方面，高度競爭的職場文化與長工時(shí)制度，造成工作與生活的失衡，進(jìn)一步削弱了年輕一代（尤其是承擔(dān)著家務(wù)和照護(hù)任務(wù)的女性）的生育意愿。

誰來照護(hù)？

上文提到，韓國超老齡化進(jìn)程空前迅猛，催生出三重相互交織的治理壓力。每一重壓力，都既需要短期危機(jī)應(yīng)對，也要求長期結(jié)構(gòu)性調(diào)整，迫使政府在回應(yīng)社會民生需求的同時(shí)，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心要務(wù)。

隨著人口結(jié)構(gòu)的變遷，韓國傳統(tǒng)的以家庭為核心的照護(hù)模式已經(jīng)難以為繼。2024年，韓國37.8%的老年人獨(dú)居，18.7%的老人患病時(shí)無人照料。這一趨勢在數(shù)十年間急劇惡化：1960年僅3%的老年女性獨(dú)居，至2010年已升至31%，如今一半的喪偶老年女性獨(dú)自生活。

與此同時(shí)，照護(hù)缺口持續(xù)擴(kuò)大：一方面，傳統(tǒng)照護(hù)者加速進(jìn)入勞動力市場，尤其是受教育程度較高的女性（包括1955至1974年出生的嬰兒潮一代）就業(yè)率顯著上升；另一方面，整體勞動力規(guī)模卻在收縮——到2040年，將從總?cè)丝诘?2%降至56%。

和東亞其他國家的情況類似，韓國女性在家庭中的無償勞動負(fù)擔(dān)顯著高于男性，投入時(shí)間約為其五倍，這一性別差距是經(jīng)合組織平均水平的兩倍。這構(gòu)成了老齡化經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)核心悖論：政府一方面寄望女性提高勞動參與率以支撐生產(chǎn)率增長，另一方面，照護(hù)體系卻依賴她們承擔(dān)不成比例的家庭照護(hù)責(zé)任——而政策上卻將這兩者視為彼此獨(dú)立的問題，盡管它們作用于同一群體。

這種將照護(hù)責(zé)任外包給家庭與女性的治理邏輯，同樣造成醫(yī)療服務(wù)體系碎片化。韓國醫(yī)療體系承壓加劇，不僅源于醫(yī)療需求上漲，更因?yàn)楝F(xiàn)行照護(hù)治理架構(gòu)無法適配超老齡社會的現(xiàn)實(shí)需求。韓國整體醫(yī)療支出接近經(jīng)合組織平均水平，但在各年齡群體間的分布嚴(yán)重失衡——65歲及以上人口僅占總?cè)丝诩s五分之一，卻消耗了近半數(shù)的醫(yī)療總開支。

現(xiàn)行醫(yī)療模式仍高度依賴醫(yī)院。對行動不便的老人而言，這意味著治療被系統(tǒng)性延誤——近六成需借助他人或輪椅行動，另有約17%長期臥床，許多人只能依賴家屬“代為就醫(yī)”，慢性病管理因此碎片化，嚴(yán)重疾病往往在失控后才進(jìn)入醫(yī)療系統(tǒng)。肺炎等可治療疾病，因就醫(yī)延遲而轉(zhuǎn)化為高死亡風(fēng)險(xiǎn)。

與此同時(shí)，照護(hù)人員數(shù)量不斷縮減、從業(yè)者年齡持續(xù)老化。一位研究適老化技術(shù)的學(xué)者指出，照護(hù)行業(yè)體力負(fù)荷大、薪資偏低，年輕從業(yè)者入行意愿持續(xù)走低；不斷擴(kuò)張的老年人口，只能依靠日益萎縮的勞動力隊(duì)伍提供支撐。

此外，照護(hù)服務(wù)供給長期處于高度分散的狀態(tài)。大量老年患者輾轉(zhuǎn)多家醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)，機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)同統(tǒng)籌，導(dǎo)致多重用藥和不當(dāng)處方問題頻發(fā)。政府醫(yī)療政策往往關(guān)注兒科、產(chǎn)科、急診等領(lǐng)域，基層全科醫(yī)療與老年醫(yī)學(xué)的建設(shè)需求卻長期被政策忽視。規(guī)范化的基層醫(yī)療與制度化老年照護(hù)體系嚴(yán)重缺位。城鄉(xiāng)差異則進(jìn)一步放大問題。農(nóng)村老人要么依賴家庭照護(hù)，要么被迫遷移，增加了隱性成本。

誰來保障？

韓國的保障危機(jī)源于傳統(tǒng)安全網(wǎng)絡(luò)的瓦解，迫使國家承擔(dān)起對孤立老年群體的監(jiān)測與保護(hù)責(zé)任。人口結(jié)構(gòu)在區(qū)域間呈現(xiàn)不均衡分布，使風(fēng)險(xiǎn)高度集中：到2020年，已有16個(gè)農(nóng)村地區(qū)率先進(jìn)入“超老齡社會”，比全國平均提前四年；預(yù)計(jì)到2029年，韓國所有地區(qū)——無論城鄉(xiāng)——都將邁入這一階段。

安全風(fēng)險(xiǎn)隨之上升。以失智老人走失為例，相關(guān)報(bào)案在2019至2024年間增長21%，而平均尋回時(shí)間也有所延長，反映出應(yīng)急響應(yīng)能力承壓。盡管監(jiān)測技術(shù)已成熟可用，但符合條件的失智老人中，僅 2.9% 配備定位監(jiān)測設(shè)備，較 2019 年 4.6% 的覆蓋率進(jìn)一步下降。

人口老齡化也給應(yīng)急救援體系帶來巨大壓力，災(zāi)害場景下的矛盾尤為突出。例如，韓國季節(jié)性森林防火人員中，約73%年齡超過60歲；農(nóng)林村鎮(zhèn)居民里，65 歲以上老年人口占比超 52%。這就形成了雙重老齡化困境：弱勢群體與應(yīng)急救援人員，主體均為老年人。

誰來工作？

韓國的生產(chǎn)率挑戰(zhàn)，同樣源于人口結(jié)構(gòu)變化：它不僅壓低效率，也動搖既有經(jīng)濟(jì)安排的可持續(xù)性。首先，勞動力總量的減少將直接拖累增長。經(jīng)濟(jì)學(xué)家金世直測算，僅人口老齡化一項(xiàng)因素，就可能使韓國GDP增速每三年下降一個(gè)百分點(diǎn)——快于歷史上每五年下降一個(gè)百分點(diǎn)的節(jié)奏。

因此，從經(jīng)濟(jì)角度看，老齡化首先被界定為一個(gè)生產(chǎn)率問題：在勞動力持續(xù)收縮的情況下，若無技術(shù)創(chuàng)新與效率提升的對沖，增長將難以為繼。

不僅如此，生產(chǎn)率壓力還被不斷上升的老年撫養(yǎng)比進(jìn)一步放大——這一指標(biāo)預(yù)計(jì)將從2024年的28%飆升至2080年代的155%，增速遠(yuǎn)超經(jīng)合組織其他成員國。勞動力老化也在重塑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：2010至2019年間，農(nóng)林漁業(yè)就業(yè)減少35.3%，而早在2009年，該行業(yè)近三分之二從業(yè)者已是老年人。

現(xiàn)行制度安排已無法適配韓國的老齡化現(xiàn)實(shí)。年功序列工資制下，薪資待遇隨工齡自動上漲；加之法律嚴(yán)格限制企業(yè)裁員，高齡員工用工成本高、崗位調(diào)配困難。因此，大量企業(yè)通過非正規(guī)手段，迫使高齡勞動者在法定退休年齡前離開主業(yè)崗位。老年人只能憑借缺乏保障與福利的非正規(guī)合同重返勞動力市場。這一循環(huán)削弱了老年收入保障——韓國近四成老年人處于相對貧困線以下，為經(jīng)合組織中最高水平。

而不斷加劇的財(cái)政壓力，還在進(jìn)一步放大個(gè)體在勞動力市場中的弱勢處境：按現(xiàn)有趨勢，到2072年，醫(yī)療與長期護(hù)理保險(xiǎn)支出將吞噬超過四分之一的勞動者收入：國民健康保險(xiǎn)繳費(fèi)率需從 7.09% 上調(diào)至 25.09%，長期照護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)率更是暴漲十余倍，從 0.91% 升至 13.97%，并將于 2028 年突破法定上限。

更為嚴(yán)重的是，這些財(cái)政壓力引發(fā)了代際沖突。中青年勞動力日益質(zhì)疑政府持續(xù)補(bǔ)貼老年群體的做法，認(rèn)為他們消耗了過多的公共資源。這樣一來，在人口結(jié)構(gòu)迫切要求加大養(yǎng)老轉(zhuǎn)移支付的階段，社會反而對福利擴(kuò)張產(chǎn)生強(qiáng)烈的政治抵觸。

韓國目前的稅收水平低于多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，理論上仍有加稅空間，但問題在于其政治可行性：無論立法層面還是官僚體系內(nèi)部，都難以說服已承受就業(yè)不穩(wěn)定與高房價(jià)壓力的年輕群體承擔(dān)更高繳費(fèi)。

傳統(tǒng)的應(yīng)對方式——要么加稅、要么削減福利，都面臨經(jīng)濟(jì)與政治的雙重掣肘，迫使政府另尋出路，在不加重財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下提升整體生產(chǎn)率。由此而言，生產(chǎn)率壓力不僅是經(jīng)濟(jì)增長難題，更是深層治理困境，既要求制度創(chuàng)新，還要有政治可行性。

在增長的盡頭

韓國正面臨日益收窄的政策空間與不斷累積的老齡化壓力。以家庭為基礎(chǔ)的照護(hù)安排已難以為繼；福利擴(kuò)張帶來上升的財(cái)政負(fù)擔(dān)與代際政治成本；而移民或勞動力市場改革等替代路徑，又受到現(xiàn)實(shí)政治約束。與此同時(shí)，照護(hù)、保障與生產(chǎn)率三重壓力卻無法延后。

在此背景下，韓國的核心政策難題，不再是能否延緩人口老齡化，而是如何在制度約束與政治現(xiàn)實(shí)之下，對多重相互沖突的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行優(yōu)先級排序。而這類取舍與妥協(xié)，正是過去增長至上發(fā)展模式一直回避、從未根治的結(jié)構(gòu)性問題。

作為全球率先邁入超老齡階段的國家之一，韓國的案例表明，人口急速老齡化，往往在全面財(cái)政危機(jī)爆發(fā)之前，就已嚴(yán)重透支福利體系與勞動制度。老齡化的核心，并不只是人口變化。它迫使社會重新回答一個(gè)更根本的問題：誰來照護(hù)，誰來支付，誰來工作？答案不再自動來自家庭、市場或國家，而必須在三者之間重新劃定邊界。這正是超老齡社會真正的挑戰(zhàn)——不是增長放緩，而是治理本身。