隨著城市發(fā)展與大數(shù)據(jù)、5G、人工智能等新興技術(shù)的深度融合，數(shù)字化正在深刻影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重塑著城市治理模式與生活方式，全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為上海主動(dòng)服務(wù)新發(fā)展格局的重要戰(zhàn)略。目前，上海市數(shù)字城市發(fā)展重心正從以建設(shè)為主向長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)為主轉(zhuǎn)變，長(zhǎng)期以來(lái)“重平臺(tái)、輕運(yùn)營(yíng)”“重展示、輕內(nèi)核”的現(xiàn)象正逐步改觀，但在運(yùn)營(yíng)發(fā)展轉(zhuǎn)變過(guò)程中，仍然存在協(xié)同機(jī)制不健全、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)管理不充分、運(yùn)營(yíng)模式較為被動(dòng)等問(wèn)題。城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，亟需形成更為完備的數(shù)字運(yùn)營(yíng)模式。

一、上海數(shù)字城市發(fā)展現(xiàn)狀

1.從平臺(tái)政策上看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型意見(jiàn)出臺(tái)，同時(shí)已經(jīng)搭建起數(shù)字化轉(zhuǎn)型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。《關(guān)于全面推進(jìn)上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見(jiàn)》2020年年底公布，明確了城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的總體要求、發(fā)展方向。此后陸續(xù)出臺(tái)了涉及數(shù)字發(fā)展各方面的配套政策措施、發(fā)展目標(biāo)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，讓數(shù)字化建設(shè)“有的放矢”。同時(shí)，“一網(wǎng)通辦”“上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型”“上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)”等平臺(tái)的建設(shè)使得數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策建議行之有道，成為建立完善、推廣普及數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的支撐點(diǎn)。

2.從建設(shè)內(nèi)容看，數(shù)字城市場(chǎng)景化建設(shè)、示范區(qū)建設(shè)等向全方位、全市域不斷推進(jìn)。從“2023上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型4448施工圖”中，可以看到數(shù)字化轉(zhuǎn)型的場(chǎng)景建設(shè)涉及醫(yī)療、教育、文化、出行、消費(fèi)、重點(diǎn)群體等多方位，建設(shè)國(guó)際數(shù)據(jù)港，先試先行，積極參與數(shù)字技術(shù)、貿(mào)易、稅收等國(guó)際規(guī)則制定，推動(dòng)五大新城、長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)數(shù)字化建設(shè)更新。數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、生活、治理等方方面面，其廣度與深度都得到升級(jí)。

3.從參與主體看，政府指引、龍頭企業(yè)帶動(dòng)發(fā)展的模式不斷推進(jìn)。上海市發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用，將場(chǎng)景和數(shù)據(jù)開(kāi)放作為育商招商的重要力量，培育數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)桿企業(yè)。在政府大方向指引下，阿里巴巴、華為、騰訊、百度、網(wǎng)易等頭部企業(yè)帶動(dòng)推進(jìn)，搭建起數(shù)字基底、數(shù)字場(chǎng)景，共建數(shù)字化模式、標(biāo)準(zhǔn)，串聯(lián)起城市小微企業(yè)、個(gè)體戶，多方協(xié)作，共同推進(jìn)，企業(yè)的參與度不斷提升，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型網(wǎng)絡(luò)逐漸明晰。

二、上海市城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型困境及原因

1.政企協(xié)同機(jī)制仍不健全。數(shù)字城市發(fā)展涉及的企業(yè)主體、政務(wù)部門(mén)多，建設(shè)領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高，容易出現(xiàn)角色不清、責(zé)任不明的問(wèn)題，造成建設(shè)項(xiàng)目混亂、資源不均，從而導(dǎo)致效率與公平的雙重缺失。一方面，政府建設(shè)需求與企業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不對(duì)等，監(jiān)管機(jī)制不健全。受專業(yè)壁壘影響，政府缺乏對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管與評(píng)價(jià)，容易被企業(yè)牽著鼻子走。此外，還有一些平臺(tái)、企業(yè)實(shí)行“總集成商+分包商”模式，使得責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體不明，并增加數(shù)字經(jīng)濟(jì)不規(guī)范發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，政企合作邊界不清晰。政府授權(quán)業(yè)務(wù)的法律依據(jù)、保障制度等不完備，系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)、業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)、質(zhì)量管理等方面的管理制度不健全，安全穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)難以保證。同時(shí)，不同部門(mén)、企業(yè)之間在合作機(jī)制、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面的規(guī)則體系不完善，致使后期運(yùn)營(yíng)中形成了各自為政的格局，與政府投資、管理、決策產(chǎn)生分歧，導(dǎo)致平臺(tái)城市數(shù)字化推廣運(yùn)營(yíng)進(jìn)程受阻。

2.數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)管理難度增加。信息基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量多、部署范圍廣，網(wǎng)絡(luò)攻擊目標(biāo)寬泛、后果難以預(yù)測(cè)，一旦產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)安全攻擊，極易造成城市重要系統(tǒng)癱瘓、工業(yè)生產(chǎn)停頓等重大事故，威脅經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，數(shù)據(jù)匯聚收集、開(kāi)放共享可能引發(fā)各類數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，如數(shù)據(jù)集中易泄露、共享數(shù)據(jù)難確權(quán)、問(wèn)題數(shù)據(jù)難追溯、隱私信息難保護(hù)、衍生數(shù)據(jù)難定級(jí)、數(shù)據(jù)跨境難管理、數(shù)據(jù)上云難監(jiān)管等方面。部分頭部企業(yè)尚存在部分?jǐn)?shù)據(jù)定級(jí)、跨境管理、數(shù)據(jù)監(jiān)管等問(wèn)題，其他中小企業(yè)更持觀望、求助態(tài)度。

3.運(yùn)營(yíng)模式存在缺陷。大部分合作企業(yè)對(duì)于數(shù)字城市發(fā)展過(guò)程中的數(shù)據(jù)保護(hù)、評(píng)價(jià)反饋、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等大多來(lái)自政府監(jiān)管需要，自身發(fā)展動(dòng)力不足。

一是公益性、綜合性項(xiàng)目的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)能力較弱。社區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)等項(xiàng)目受公益性、安全性等因素影響，很難通過(guò)積累用戶、流量變現(xiàn)、提供增值服務(wù)、收益分成等方式獲得直接的價(jià)值，對(duì)數(shù)字弱勢(shì)群體的幫助與扶持存在主客觀各種因素的難題；城市大型綜合項(xiàng)目往往建設(shè)周期長(zhǎng)，投資規(guī)模大，涉及的部門(mén)、主體復(fù)雜，缺少明確的收益時(shí)間與標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)收益存在不確定性。

二是評(píng)價(jià)體系、維護(hù)整改的缺失放大了數(shù)字化轉(zhuǎn)型差異的影響。數(shù)字化服務(wù)設(shè)施的搭建與場(chǎng)景建設(shè)是試點(diǎn)與推廣的雙重推進(jìn)，不同方面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型效率差異大，數(shù)字技術(shù)與設(shè)備更新快，難以平衡推廣創(chuàng)新與整改維護(hù)間的矛盾。以充電樁設(shè)施為例，某些區(qū)域使用率低、某些區(qū)域“一樁難求”，設(shè)備的損壞無(wú)人問(wèn)津；又如部分企業(yè)數(shù)字化程度低，在對(duì)其進(jìn)行數(shù)字化串聯(lián)時(shí)困難頻出。評(píng)價(jià)體系、維護(hù)整改等的缺失放大了不同區(qū)域、不同領(lǐng)域的數(shù)字差異造成的多種問(wèn)題。

三、城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型建議

1.推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)安全、責(zé)任主體相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)。建立數(shù)據(jù)相關(guān)法律問(wèn)題、糾紛爭(zhēng)議等數(shù)據(jù)確權(quán)問(wèn)題的反饋機(jī)制，及時(shí)將相關(guān)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政策規(guī)定，推動(dòng)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以及自律公約等數(shù)據(jù)保護(hù)法律制度框架的健全完善。

2.建立數(shù)字城市建設(shè)與運(yùn)營(yíng)協(xié)調(diào)機(jī)制。明確建設(shè)方向與主管部門(mén)，相互配合、相互聯(lián)系，建立聯(lián)系配合機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字城市建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)生態(tài)、驗(yàn)收評(píng)估、項(xiàng)目監(jiān)管、數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)據(jù)安全等工作，利用組織靈活性解決城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型中建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的矛盾。

3.加快推進(jìn)數(shù)據(jù)分級(jí)管理建設(shè)，健全數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與應(yīng)對(duì)機(jī)制。數(shù)據(jù)分級(jí)管理、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等方面正在建立相關(guān)試點(diǎn)與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作，但數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理緊迫性強(qiáng)、管理滯后。數(shù)據(jù)分級(jí)管理當(dāng)利用好大型企業(yè)、組織的資源，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交易的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)建立的緊迫性認(rèn)識(shí)，凝聚各方共識(shí)，健全數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與應(yīng)對(duì)機(jī)制。

4.以評(píng)促建，探索構(gòu)建數(shù)字城市可持續(xù)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的指標(biāo)體系。探索建立數(shù)字城市建設(shè)與運(yùn)營(yíng)水平評(píng)價(jià)機(jī)制，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為財(cái)政預(yù)算、部門(mén)考核、項(xiàng)目申報(bào)和運(yùn)營(yíng)主體遴選的重要參考。強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)督，規(guī)范平臺(tái)運(yùn)營(yíng)企業(yè)行為，促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)核的重視。

（本文系復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院《數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、個(gè)人信息保護(hù)與數(shù)字韌性建設(shè)》課題系列成果。報(bào)告主編：江天驕系復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院副教授、金磚國(guó)家研究中心副主任，姚旭系復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院青年副研究員、上海數(shù)據(jù)研究院特聘研究員，報(bào)告行業(yè)導(dǎo)師：陳文昊系植德律師事務(wù)所數(shù)據(jù)合規(guī)業(yè)務(wù)合伙人、合規(guī)部負(fù)責(zé)人，報(bào)告組成員：金子韞、吳致遠(yuǎn)、邢嘉耀、姚媛、馬怡寧、陳梓培、郎瑾怡、張桐語(yǔ)均來(lái)自復(fù)旦大學(xué)）