“韌性”指一個(gè)系統(tǒng)遭受外部沖擊后維持自身穩(wěn)定并恢復(fù)原有狀態(tài)的能力。城市作為物理空間、經(jīng)濟(jì)載體和社交場所，是人類生產(chǎn)生活的重要單元。如今，世界上大多數(shù)人(55%)居住在城市，已成為城市的世紀(jì)。信息、資本、人員的流動重塑城市空間，以都市圈為中心的全球交易網(wǎng)絡(luò)正在形成，到2030年，世界上將有41個(gè)人口超過1000萬的超大城市，其中80%位于全球資源匱乏、高度脆弱的低收入和中等收入國家。

超大城市的特點(diǎn)是文化、社會、經(jīng)濟(jì)和種族的多樣性以及環(huán)境的異質(zhì)性，當(dāng)面臨極端天氣災(zāi)害、重大自然災(zāi)害、社會公共危機(jī)、重大安全事故的沖擊和破壞時(shí)，超大城市都會承受巨大的壓力，甚至因缺乏應(yīng)對這些壓力的能力，出現(xiàn)功能崩潰的危險(xiǎn)。為此，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》把打造“韌性城市”作為完善城市化戰(zhàn)略的重點(diǎn)內(nèi)容。黨的二十大報(bào)告指出，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。目前中國有21座超大特大城市，面對不斷增多的極端天氣災(zāi)害、重大自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)等危機(jī)，加快建設(shè)韌性安全城市，成為當(dāng)務(wù)之急。

因此，以全球韌性城市的核心要義與基本框架為理論依據(jù)，全面審視和總結(jié)中國超大特大韌性城市建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與成效，分析建設(shè)過程中面臨的主要問題和不足，進(jìn)而提出未來進(jìn)一步強(qiáng)化超大特大韌性城市建設(shè)的新思路新策略，無疑具有十分重要的理論創(chuàng)新和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

中國超大特大城市建設(shè)韌性城市的問題和挑戰(zhàn)

隨著超大特大城市對韌性城市建設(shè)的重視和行動，近年來其韌性治理水平得到了顯著提升，但面對未來更具不確定性的極端天氣災(zāi)害、氣候變化、公共衛(wèi)生事件以及各種新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式帶來的新風(fēng)險(xiǎn)，中國超大特大城市的韌性城市建設(shè)依然存在許多問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在五個(gè)方面:

(一)總體頂層設(shè)計(jì)有待強(qiáng)化，建設(shè)合力有待提升

韌性城市建設(shè)作為一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程，需要硬韌性、軟韌性的共同建設(shè)和多個(gè)部門的高效協(xié)同。打破韌性建設(shè)的“碎片化”“割裂化”格局，是推動韌性城市建設(shè)的必由之路。但實(shí)踐表明，當(dāng)前中國超大特大城市中，除了北京、上海、深圳等一線城市在城市層面高規(guī)格制定韌性發(fā)展總體規(guī)劃抑或?qū)嵤┮庖娡?，大多?shù)特大城市尚未制定有權(quán)威性的總體韌性發(fā)展規(guī)劃和專項(xiàng)韌性規(guī)劃，韌性城市建設(shè)的目標(biāo)不清、任務(wù)不明，許多建設(shè)行動分散在規(guī)資、城建、氣象、水務(wù)、應(yīng)急等多個(gè)部門，缺乏跨部門協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT的負(fù)責(zé)崗位。頂層統(tǒng)籌不力，橫向協(xié)調(diào)不夠，這導(dǎo)致了中國一些超大特大城市雖然在口頭上非常重視韌性城市建設(shè)，但在實(shí)踐中，政府缺乏實(shí)實(shí)在在的行動抓手和清晰目標(biāo)，建設(shè)的有效性和科學(xué)性大打折扣。

(二)城市新型風(fēng)險(xiǎn)的識別能力弱，風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)不清

面對各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，能夠做到精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)預(yù)判、精準(zhǔn)預(yù)警，并做好未雨綢繆和必要準(zhǔn)備，是韌性城市建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

實(shí)踐表明，一些超大特大城市發(fā)生的重大災(zāi)難事故或公共危機(jī)，都與治理主體無法精準(zhǔn)識別潛在風(fēng)險(xiǎn)、對風(fēng)險(xiǎn)難以做到“心中有數(shù)”有緊密關(guān)系，尤其在新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式層出不窮的情況下，存量風(fēng)險(xiǎn)和增量風(fēng)險(xiǎn)易交織疊加，越發(fā)增加風(fēng)險(xiǎn)識別和預(yù)警的難度。在現(xiàn)實(shí)中，主要面臨三種困境：一是“看不見”的風(fēng)險(xiǎn)，如超大特大城市地下基礎(chǔ)設(shè)施在長期服役的條件下，由于受檢測技術(shù)所限，外界很難精準(zhǔn)判斷其運(yùn)行狀態(tài)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，一旦災(zāi)害發(fā)生，難以快速了解災(zāi)變狀態(tài)，帶來巨大的治理難題。二是“想不到”的風(fēng)險(xiǎn)。剖析多起城市新風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的安全事故發(fā)現(xiàn)，事故容易發(fā)生在此前較少關(guān)注的新場景、新領(lǐng)域，成因更加復(fù)雜，而管理主體的風(fēng)險(xiǎn)感知、評估和處置能力則相對滯后。三是處置難度大，管不好。對有些新興領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性上升、監(jiān)管難度增大，已不能簡單依賴經(jīng)驗(yàn)積累形成的傳統(tǒng)處置預(yù)案和手段，多部門各自為戰(zhàn)，缺乏完整的管理框架，有漏洞的監(jiān)管容易導(dǎo)致新的安全事故。

(三)城市韌性建設(shè)的法律標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一、不健全

關(guān)于韌性城市的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有很多國際機(jī)構(gòu)在研究，評價(jià)維度和標(biāo)準(zhǔn)各異，如早期“韌性城市”實(shí)踐大多參照風(fēng)險(xiǎn)管理國際標(biāo)準(zhǔn)IS031000:2009，遵循“識別一分析評估一診斷一行動一調(diào)整”的行動框架”；國際標(biāo)準(zhǔn)化組織于2019年發(fā)布了《韌性城市指標(biāo)體系》，提供了一個(gè)可以在全球范圍內(nèi)廣泛應(yīng)用的韌性評估框架。國內(nèi)由中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院和清華大學(xué)牽頭研制《安全韌性城市評價(jià)指南》(GB/T40947-2021)。但實(shí)際上，當(dāng)前中國城市在韌性城市建設(shè)中，并不存在具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)(國家指南并沒有得到強(qiáng)制性推廣應(yīng)用)，基本按照各自制定的相關(guān)規(guī)劃或?qū)嵤┮庖娺M(jìn)行建設(shè)，上海遵循的是《上海市綜合防災(zāi)安全韌性分區(qū)分級建設(shè)指南》，北京主要參照《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，其他超大特大城市還沒有標(biāo)準(zhǔn)或指南。這不利于壓實(shí)相關(guān)部門的責(zé)任和壓力，降低了韌性建設(shè)策略的針對性和有效性。

(四)城市硬空間韌性建設(shè)存在薄弱點(diǎn)和盲點(diǎn)

針對城市生命線系統(tǒng)和物理基礎(chǔ)設(shè)施空間在內(nèi)的硬韌性來說，中國超大特大城市除了難以精準(zhǔn)識別大量地下生命線管網(wǎng)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之外，還有較大面積的老舊小區(qū)、老舊建筑、老舊住房、城中村等特殊空間，其中水電煤管線等設(shè)施面臨破損、陳舊、安全標(biāo)準(zhǔn)低等問題，具有更高的脆弱性，一旦碰到極端高溫、極端嚴(yán)寒等天氣，更容易引發(fā)次生災(zāi)害，給城市安全埋下潛在隱患。

與此同時(shí)，應(yīng)急響應(yīng)設(shè)施的空間配置與實(shí)際需求之間存在差距，“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，導(dǎo)致全市或一些社區(qū)在硬件韌性方面仍存在盲點(diǎn)和薄弱點(diǎn)。

(五)基層應(yīng)急治理和韌性社區(qū)建設(shè)有待細(xì)化落地

盡管中國超大特大城市近年來按照國家應(yīng)急管理體制改革的要求，在應(yīng)急管理體制建設(shè)方面做出了很大努力，整體應(yīng)急能力有了顯著提升，但根據(jù)實(shí)踐來看，依然面臨著應(yīng)急管理機(jī)制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能不夠、災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)的綜合防控能力不強(qiáng)、應(yīng)急管理基層基礎(chǔ)的建設(shè)力度不足等顯著問題，特別是安全隱患大量集聚的基層社區(qū)，更面臨著應(yīng)急組織不健全、職責(zé)權(quán)限不清晰、應(yīng)急儲備不健全、應(yīng)急預(yù)案同質(zhì)化且不實(shí)用、應(yīng)急人才短缺、數(shù)字化支撐不足、居民安全風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱等問題，韌性社區(qū)規(guī)劃缺失，社區(qū)應(yīng)急處突能力明顯不足，從而在根本上弱化或制約了城市的韌性能力。同時(shí)，在應(yīng)對氣候變化、洪水、干旱和熱浪等災(zāi)難中的諸多不平等現(xiàn)象，也加劇了韌性治理的難度和挑戰(zhàn)。

中國建設(shè)超大特大韌性城市的路徑選擇

城市韌性的復(fù)雜性和綜合性，決定了建設(shè)韌性城市也是一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)的多元系統(tǒng)工程。在超大特大城市面臨更多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的情況下，韌性城市建設(shè)的總體思路應(yīng)該遵循以問題為導(dǎo)向，以組織創(chuàng)新為引領(lǐng)、以安全體檢制度為依托、以城市更新為載體、以應(yīng)急治理體系為保障、以數(shù)字科技為支撐、以基層社區(qū)韌性為基礎(chǔ)，加快補(bǔ)齊設(shè)施短板，堵上制度漏洞，全面解決城市安全運(yùn)行面臨的突出問題和治理難題，切實(shí)增強(qiáng)城市的災(zāi)害抵御力、適應(yīng)力、恢復(fù)力和轉(zhuǎn)型力

(一)頂層設(shè)計(jì)、部門協(xié)同，健全韌性城市建設(shè)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)組織體系

根據(jù)紐約、倫敦等全球頂尖城市的經(jīng)驗(yàn)，在市級層面成立專門負(fù)責(zé)城市韌性工作的專職機(jī)構(gòu)(如紐約的韌性辦公室)，設(shè)立專門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設(shè)事宜的韌性官員(如紐約的首席韌性官)，是成功創(chuàng)建韌性城市的重要體制保障。據(jù)此，強(qiáng)化韌性城市建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，提高統(tǒng)籌層級和戰(zhàn)略定位，優(yōu)化建設(shè)體制，整合建設(shè)力量，是中國超大特大城市加快推動韌性城市建設(shè)的首要重大舉措。

具體而言，可以在市級層面，聯(lián)合發(fā)改、規(guī)資、建設(shè)、城管應(yīng)急、消防、綠化、氣象、交通等多個(gè)部門，設(shè)立一個(gè)專門負(fù)責(zé)城市韌性建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一城市韌性建設(shè)辦公室或韌性治理委員會，賦予其對全市韌性城市建設(shè)工作的戰(zhàn)略規(guī)劃、重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)、重大政策監(jiān)督等職能，聯(lián)合相關(guān)專業(yè)力量一起編制全市韌性發(fā)展規(guī)劃和分專業(yè)詳細(xì)規(guī)劃，研制韌性城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與評價(jià)體系，走出傳統(tǒng)的“各自為政”的碎片化建設(shè)模式，全面推動“硬韌性”和“軟韌性"工程同步實(shí)施、協(xié)同并進(jìn)，確保韌性城市各系統(tǒng)之間的平衡發(fā)展。

(二)風(fēng)險(xiǎn)普查、分類實(shí)施，建立健全超大特大城市體檢制度與風(fēng)險(xiǎn)地圖

城市管理者從歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，全面普查了解一座城市針對各種災(zāi)難或事故發(fā)生的歷史規(guī)律、當(dāng)前的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并把不同類型的風(fēng)險(xiǎn)落實(shí)在地圖上，對潛在風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的時(shí)空規(guī)律做到心中有數(shù)、了然于胸，是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控中有的放矢、沉著應(yīng)對的重要前提和基礎(chǔ)。

實(shí)踐表明，城市當(dāng)政者“不知道風(fēng)險(xiǎn)在哪里”，正是城市韌性建設(shè)面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此我們建議，超大特大城市政府要深入分析上百年以來城市已經(jīng)發(fā)生過的各類自然災(zāi)害或安全事故數(shù)據(jù)，挖掘大數(shù)據(jù)背后的災(zāi)害或事故時(shí)空規(guī)律，依此制作精細(xì)化、精準(zhǔn)化、全覆蓋的全市主要風(fēng)險(xiǎn)地圖，清晰掌握不同區(qū)位、不同時(shí)間上，有可能遭遇或發(fā)生的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，合理配置應(yīng)急儲備和救援資源，以提高預(yù)防預(yù)警的科學(xué)性、有效性。與此同時(shí)，要根據(jù)國家相關(guān)部門的要求，研究制定符合超大特大城市實(shí)際情況的城市體檢指標(biāo)體系，認(rèn)真組織開展城市國土空間規(guī)劃體檢評估工作，深度優(yōu)化數(shù)據(jù)采集方式，建立定性定量結(jié)合的評估方法，通過全生命周期的體檢評估切實(shí)發(fā)現(xiàn)城市治理面臨的風(fēng)險(xiǎn)隱患，形成支撐“動態(tài)監(jiān)測、定期體檢/評估、查找問題、整治措施、跟蹤落實(shí)”城市精細(xì)化治理的基礎(chǔ)信息系統(tǒng)。

(三)升級建設(shè)、韌性改造，全方位推進(jìn)具有韌性導(dǎo)向的城市更新行動

面對大量的老舊設(shè)施空間，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，以場所、空間、建筑、居住區(qū)等為主陣地，以韌性理念全面推行城市更新運(yùn)動，全方位推動老舊建筑的綠色低碳化改造，加大老舊小區(qū)或薄弱社區(qū)的應(yīng)急服務(wù)設(shè)施、基本公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施的配套建設(shè)，努力提高各類建筑、設(shè)施空間的本質(zhì)安全及其對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的抵御力，確?；A(chǔ)設(shè)施和空間具備足夠的韌性，是未來中國超大特大城市推進(jìn)韌性城市建設(shè)的必然選擇。

為此，在未來的城市更新過程中，一方面，要加快升級改造各類能源、交通、電信、水等管網(wǎng)廊道建設(shè)，提升基礎(chǔ)設(shè)施的改造升級標(biāo)準(zhǔn)，盡快解決“設(shè)施陳舊、標(biāo)準(zhǔn)偏低、超期服役或超負(fù)荷”問題，全面提高多場景的生命線工程韌性；另一方面，針對老建筑、老舊小區(qū)，宜采取“集中成片”“微更新”等精準(zhǔn)化方式進(jìn)行綜合改造，進(jìn)一步改善設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在改善民生的同時(shí)消除隱藏其中的安全隱患。與此同時(shí)，要全面推進(jìn)城市地下空間的升級改造，提高地下空間應(yīng)對各類極端災(zāi)害的標(biāo)準(zhǔn)要求，努力提升地下空間的韌性水平。

(四)未雨綢繆、閉環(huán)運(yùn)行，完善全過程、全周期、無縫隙的城市應(yīng)急治理體系

風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的不確定性，是韌性城市的題中之義，一旦發(fā)生黑天鵝、灰犀牛式的災(zāi)難沖擊，城市應(yīng)急治理體系的功效和能力，就成為城市韌性水平的試金石。時(shí)刻做好最充足的全方位準(zhǔn)備，建立健全全要素、全部門、全過程、全周期的無縫隙整體性應(yīng)急治理體系，成為超大特大城市建設(shè)韌性城市的戰(zhàn)略選擇和必由之路。為此，重點(diǎn)需要加強(qiáng)三個(gè)方面工作：一是，從應(yīng)急避難場所、物資藥物應(yīng)急儲備、應(yīng)急模擬演練等方面出發(fā)，切實(shí)加大多元投資，做好最充分的災(zāi)前應(yīng)急準(zhǔn)備，為快速高效的災(zāi)害響應(yīng)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是，增強(qiáng)應(yīng)急管理工作系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，統(tǒng)籌強(qiáng)化物資、交通、通信、醫(yī)療、氣象、地震、能源、測繪、民防等領(lǐng)域應(yīng)急綜合保障的協(xié)調(diào)聯(lián)動，提高應(yīng)急綜合救援和保障能力，促進(jìn)應(yīng)急救援的全景式互通互聯(lián)，提高指揮效率與效能。

三是，注重各類災(zāi)害評估分析隊(duì)伍建設(shè)，在災(zāi)難發(fā)生的第一時(shí)間，要及時(shí)開展災(zāi)害損失評估和安全風(fēng)險(xiǎn)評估，為災(zāi)后恢復(fù)重建工作提供有力的數(shù)據(jù)支撐和規(guī)劃支撐，加快災(zāi)后恢復(fù)重建步伐。

(五)科技賦能、數(shù)據(jù)吹哨，扎實(shí)推動城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)數(shù)字化預(yù)警平臺建設(shè)

大數(shù)據(jù)時(shí)代，僅憑人力顯然無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)判各種風(fēng)險(xiǎn)并作出預(yù)警。因此，深化數(shù)字科技與安全韌性的深度融合，讓科技賦能，讓數(shù)據(jù)吹哨,切實(shí)提高巨型城市復(fù)雜體系的風(fēng)險(xiǎn)識別與預(yù)警能力，必將成為中國超大特大城市創(chuàng)建韌性城市的主要手段和重大依托。

要結(jié)合城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，高度重視“一網(wǎng)統(tǒng)管”在韌性城市建設(shè)中的作用，充分利用全域感知、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)手段，打造一個(gè)城市空、海、地全覆蓋一體化的城市安全風(fēng)險(xiǎn)綜合監(jiān)測預(yù)警平臺，賦能城市排水、供水、燃?xì)?、供熱、橋梁、建筑、隧道、綜合管廊、河湖等城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線監(jiān)測感知網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)和智能化管理，實(shí)現(xiàn)各類傳感器和數(shù)據(jù)資源快速整合接入，第一時(shí)間實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)感知、早期監(jiān)測預(yù)警和高效處置應(yīng)對，提升城市生命線運(yùn)行效率和安全，提高城市精細(xì)化治理能力。

(六)基層導(dǎo)向、人民為本，全方位推進(jìn)韌性社區(qū)規(guī)劃建設(shè)新方略

社區(qū)是超大特大城市的基本空間單元，一座真正韌性的城市，必須遵循基層導(dǎo)向的創(chuàng)建策略，關(guān)心關(guān)切廣大的社區(qū)民眾，率先打造貨真價(jià)實(shí)的韌性社區(qū)，提高社區(qū)應(yīng)對各類災(zāi)害和突發(fā)事件的事先預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后修復(fù)能力，這是城市韌性的前提和基礎(chǔ)，也是創(chuàng)建韌性城市的必然選擇。

一是，遵照《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》，居民、社區(qū)、企業(yè)、政府等利益相關(guān)者協(xié)同參與，制定15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃，打造站式鄰里中心，提高社區(qū)應(yīng)對突發(fā)危機(jī)事件的應(yīng)急服務(wù)能力與自組織能力。

二是，綜合考慮各類突發(fā)事件，將“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合，編制“韌性社區(qū)專題規(guī)劃”，做好事前、事中、事后的全方位、全流程準(zhǔn)備，幫助社區(qū)韌性繁榮發(fā)展。

三是，努力擴(kuò)大社區(qū)民眾的人際互動與社會鏈接，構(gòu)筑更加順暢高效的互動合作網(wǎng)絡(luò)，積累以規(guī)范、信任、互惠等為核心的社會資本，把社區(qū)建設(shè)成為一個(gè)有溫情、有溫度的包容互助新空間。

（作者陶希東系上海社科院智庫研究中心副主任，研究員，本文首發(fā)于《南京社會科學(xué)》2025年第7期，原題為“中國超大特大韌性城市建設(shè)：理論邏輯、實(shí)踐探索與路徑選擇”。澎湃新聞經(jīng)授權(quán)刊發(fā)，刊發(fā)時(shí)有編輯和刪節(jié)。）