【編者按】

制定中長期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式。2025年10月，黨的二十屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》。

今年是中國共產(chǎn)黨成立105周年，是“十五五”規(guī)劃開局起步之年。十四屆全國人大四次會議將審查“十五五”規(guī)劃綱要草案，勾勒國家未來發(fā)展藍圖。

值此全國兩會召開之際，澎湃新聞緊緊圍繞“十五五”規(guī)劃的主題，推出《十五五 十五問》專題，“國之大者”、“民生關(guān)切”都蘊含其中。

今天關(guān)注養(yǎng)老的話題。

老齡化社會的到來，不只是宏觀上理性數(shù)字的體現(xiàn)，還有來源于現(xiàn)實中龐大老齡群體的呼聲與訴求。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱“十五五”規(guī)劃建議）明確提出，推行長期護理保險，健全失能失智老年人照護體系。

從“十四五”規(guī)劃的“穩(wěn)步建立長期護理保險制度”到“十五五”規(guī)劃建議的“推行長期護理保險，健全失能失智老年人照護體系”，表述變化的背后，不僅是政策更加細(xì)致深度的聚焦，還有對當(dāng)前養(yǎng)老體系中“失能失智”老年群體的深切關(guān)注。

長期護理保險，為失能人員提供護理保障的保險，簡稱長護險，是針對生活不能自理或者不能完全自理，需要他人輔助全部或部分日常生活的被保險人，為其在護理院、醫(yī)院和家中接受的長期醫(yī)療護理或者照顧性護理服務(wù)提供經(jīng)濟保障的保險。

3月5日，國新辦舉行吹風(fēng)會，《政府工作報告》起草組負(fù)責(zé)人、國務(wù)院研究室主任沈丹陽會上披露，我國目前60歲以上老年人達到了3.23億，占總?cè)丝诘?3%，也就是將近1/4。“隨著人口老齡化程度不斷加深，養(yǎng)老服務(wù)需求快速增長，特別是失能失智老年人照護成為越來越多家庭的剛需?！?/p>

人口老齡化背景下，長護險從試點開始

為盡快探索出一條適合中國國情的養(yǎng)老道路，國家一直在做積極的準(zhǔn)備。

早在2016年，人社部首次印發(fā)了《關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，探索建立長期護理保險制度，應(yīng)對人口老齡化。四年后，國家醫(yī)保局會同財政部印發(fā)《關(guān)于擴大長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，力爭在“十四五”期間，基本形成適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展水平和老齡化發(fā)展趨勢的長期護理保險制度政策框架，推動建立健全滿足群眾多元需求的多層次長期護理保障制度。試點城市總數(shù)也從最初的35個增加至49個。

2021年底，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），從多方面制定了清晰的實施路徑。

當(dāng)前，我國長護險制度建設(shè)正穩(wěn)步推進。

去年7月，國家醫(yī)保局副局長李滔在國新辦新聞發(fā)布會上介紹，“十四五”期間，長護險累計惠及超過200萬名失能群眾，減輕群眾護理服務(wù)費用負(fù)擔(dān)超過500億元。目前國家醫(yī)保局正持續(xù)擴大長期護理保險試點范圍，參保群眾已近1.9億人，累計籌集資金超過千億元，支出超過850億元。下一步，將加快建立適應(yīng)我國基本國情、制度逐步覆蓋全民、政策規(guī)范統(tǒng)一的長期護理保險制度，進一步織密織牢民生保障安全網(wǎng)。

2025年12月，國家醫(yī)保局黨組書記、局長章軻在接受媒體采訪時亦表示，“十五五”時期，國家醫(yī)保局將加快推動具有中國特色的長期護理保險制度建立，逐步覆蓋全民，起步階段重點保障重度失能人員。

數(shù)據(jù)背后，是每一個普通家庭對養(yǎng)老的新期待。但不可否認(rèn)的是，作為“第六險”，未來五年長護險從試點到全國統(tǒng)一仍任重道遠。多位來自養(yǎng)老領(lǐng)域的專家、代表表示，長護險制度統(tǒng)一、異地結(jié)算、獨立籌資、人才缺口和城鄉(xiāng)配置等問題仍需探討。

全國人大代表、江蘇省南通市常青樂齡護理院院長助理李楠楠回憶，過去14年，她一直從事養(yǎng)老護理工作。2018年之后“老齡化社會”等詞語開始被公眾密切關(guān)注和提及，“感覺一下出現(xiàn)在了公眾的視野中”。

李楠楠是江蘇南通如東縣人，在她看來，南通是我國計劃生育史上一個具有標(biāo)志性意義的城市。早在上世紀(jì)60年代，南通下轄的如東縣等地就開始試點計劃生育，因為計劃生育執(zhí)行得非常早，南通比全國更早地面臨深度老齡化挑戰(zhàn)，這也讓它成為了長護險制度最迫切的探索者和首批實踐者。長護險首批試點中，南通毫無懸念位列其中。

從試點到全國，“碎片化”制度仍需破局

政策的密集發(fā)布，為應(yīng)對老齡化社會發(fā)展指明了方向。然而，隨著人口老齡化加速和人口跨區(qū)域流動加劇，“因地制宜”的試點模式也導(dǎo)致各地的保障范圍、評估標(biāo)準(zhǔn)、待遇支付等存在差異。

當(dāng)前長護險從試點到全面鋪開，最主要的堵點和難點是什么？ 李楠楠認(rèn)為，“目前每個地方實行的政策都不一樣，江蘇13個市執(zhí)行了13個政策?！边@種碎片化格局已成為當(dāng)前長護險制度進一步發(fā)揮效用的核心堵點。她呼吁在全國統(tǒng)一長護險制度。

李楠楠補充，“2018年關(guān)注到長護險時就發(fā)現(xiàn)了這一現(xiàn)象，當(dāng)時很納悶，國家醫(yī)保局統(tǒng)一提出了長護險制度，為什么最后推行的時候各地政策不一樣？相關(guān)部門給的答復(fù)是，長護險與醫(yī)保類似，各地財政狀況和醫(yī)保政策不同?！?/p>

此外，目前長護險還無法實行異地評估、異地享受。“老人都是隨著子女去養(yǎng)老的，不可能是子女隨著老人就業(yè)?！?她指出，尤其在獨生子女一代的父母逐步進入高齡階段后，跨區(qū)域養(yǎng)老的需求將呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。

李楠楠直言，“2016年到2026年已經(jīng)10年了，可以開始考慮統(tǒng)一長護險制度和異地結(jié)算，很有必要從頂層上面重新去設(shè)計。”她建議，國家在指導(dǎo)各地落實長護險制度的過程中，要充分考慮政策的連續(xù)性與適應(yīng)性，以應(yīng)對不斷變化的社會需求和經(jīng)濟環(huán)境，指導(dǎo)醫(yī)療保障部門、民政部門、殘聯(lián)部門和衛(wèi)健部門的跨部門協(xié)調(diào)與合作，確保政策有效實施，促進長護險制度在全國順利推行。

同時，積極推動異地便捷享受。李楠楠建議依托長三角一體化發(fā)展成果，率先試點長三角全域養(yǎng)老服務(wù)資源的共建共享，將長三角各地醫(yī)療保險異地分支機構(gòu)納入延伸結(jié)算范圍，并從這一區(qū)域拓展延伸，逐步推動全國各地的異地養(yǎng)老機構(gòu)失能老人享受到長護險延伸政策。此外，社會層面要倡導(dǎo)現(xiàn)代養(yǎng)老理念，使醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、機構(gòu)護理、社區(qū)護理、居家上門護理等觀念深入人心，讓公眾認(rèn)識到長期護理服務(wù)的重要性和優(yōu)勢所在。

李楠楠舉例，目前重慶和成都兩地長護險的異地結(jié)算問題，已有實質(zhì)性進展， 成渝兩地已簽署《成渝地區(qū)長期護理保險評估結(jié)論互認(rèn)辦法（試行）》。澎湃新聞注意到，成渝兩地已實現(xiàn)“評估互認(rèn)”，尚未實現(xiàn)“直接結(jié)算”。

李楠楠坦言，要在“十五五”期間實現(xiàn)長護險全國異地結(jié)算，仍有難度，“目前國家還沒開始統(tǒng)一長護險使用制度，‘十五五’各省內(nèi)可以開始實行異地結(jié)算，到‘十六五’可以全國各地實行異地結(jié)算?！?/p>

全國人大代表、北京信利律師事務(wù)所首席合伙人閻建國接受媒體采訪時表示，經(jīng)過近十年試點探索，我國長護險已積累一定實踐經(jīng)驗、取得階段性成效，但由于缺乏全國統(tǒng)一的法律法規(guī)支撐和系統(tǒng)性制度設(shè)計，推行過程中仍存在諸多突出問題，亟需通過立法完善、統(tǒng)一推進，讓長護險惠及全體有需求的老年人，切實筑牢民生保障底線。

閻建國建議，應(yīng)加快立法進程，構(gòu)建完善的長護險法律體系。建議加快立法推進步伐，盡快制定養(yǎng)老長護險法律法規(guī)，明確長護險的法律定位、基本原則、適用范圍和管理體制，將長護險確立為與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險并列的獨立社會保險險種，切實守護好老年人的幸福晚年。

資金來源、人才缺口、城鄉(xiāng)配置等問題仍需關(guān)注

當(dāng)前，除了對統(tǒng)一長護險制度的探討，長護險資金從哪里來？人才缺口如何解決？城鄉(xiāng)配置失衡等問題同樣被關(guān)注。

全國人大代表、中國太保戰(zhàn)略研究中心(ESG辦公室)主任周燕芳指出，長護險在向全國推廣的過程中，體制性和經(jīng)營性問題相互交織。商業(yè)保險機構(gòu)在經(jīng)辦過程中面臨經(jīng)營可持續(xù)性不足、保本微利原則落實不到位、體制機制不夠完善等突出問題。

首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)農(nóng)村保險研究所副所長李文中認(rèn)為，長護險從試點到全國推行，制度落地的過程中存在獨立籌資難的問題。他認(rèn)為，試點多依賴醫(yī)?；饎潛埽杳鞔_政府、企業(yè)、個人三方責(zé)任，建立可持續(xù)的獨立籌資渠道。

長護險能否真正惠及失能老人，還受制于服務(wù)供給端的承載能力。而在這條鏈條上，人才短缺成為突出的短板。

國家衛(wèi)健委公布數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底全國失能失智老人數(shù)量已達4500萬。按照國際通行的失能老人與護理員3:1配置標(biāo)準(zhǔn)，需要專業(yè)護理員或超千萬。但據(jù)不完全統(tǒng)計，“十四五”期間，49個試點城市護理服務(wù)人員僅有30多萬人。

長期關(guān)注和研究我國長護險試點的專家、浙江財經(jīng)大學(xué)教授戴衛(wèi)東曾談到，長護險制度的核心是照護服務(wù)，照護服務(wù)是當(dāng)下的短板，是未來必須完善推進的領(lǐng)域，如果長護險陷入“有保險，無服務(wù)”的困境，那么制度的落地將大打折扣。

“缺口一直都很大，就像醫(yī)院里面永遠缺護士，我們養(yǎng)老行業(yè)永遠都缺護理人員，所以未來需要發(fā)展更多的護理人才?！闭劶叭绾翁岣唣B(yǎng)老護理行業(yè)的吸引力，李楠楠認(rèn)為，還是要從高職院校入手，“雖然已有很多學(xué)校開始設(shè)立養(yǎng)老護理管理專業(yè)，但大家對這個專業(yè)的就業(yè)方向仍然陌生，需要更多的宣傳?！?/p>

此外，社會上普遍認(rèn)為養(yǎng)老護理員社會地位低，收入低，也讓很多人對這個職業(yè)望而卻步，“我認(rèn)為，要從社會層面去改觀，就要提高它的專業(yè)認(rèn)知度，養(yǎng)老護理并不是低端的服務(wù)性行業(yè)，也需要很多人才?！崩铋f。

除了缺少專業(yè)的護理員，李楠楠還觀察到，當(dāng)前養(yǎng)老護理員隊伍普遍存在“兩偏”現(xiàn)象：年齡偏大、專業(yè)能力偏弱?！梆B(yǎng)老行業(yè)護理員普遍年齡都偏大，再就是學(xué)歷低，專業(yè)能力不強，很多人是從農(nóng)村婦女轉(zhuǎn)變成護理員的。雖然經(jīng)過培訓(xùn)，但老年群體已呈現(xiàn)明顯代際差異，年齡大的護理員越來越難以應(yīng)對?！?/p>

李楠楠介紹，“我剛進入這個行業(yè)的時候，病區(qū)里面是不覆蓋WiFi的，老人都用老年機?，F(xiàn)在的老年人都用智能手機，甚至有老人直接帶筆記本過來，一邊養(yǎng)老一邊炒股?！?0后、50后和60后的老人在認(rèn)知水平、生活差異上的變化越來越明顯?！拔艺J(rèn)為還是要往年輕的護理人員上面靠攏，才能夠適應(yīng)時代的變化。”

除了人才缺口的問題，李楠楠還提到，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，長護險的覆蓋深度也有落差。

在調(diào)研中李楠楠發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)村的養(yǎng)老設(shè)施設(shè)備過于簡陋，還有就是沒有護理人員，而且沒有人愿意去農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)?！?/p>

在她看來，農(nóng)村地區(qū)推進長護險仍需破除三重障礙。第一是觀念障礙，和城市老人相比，農(nóng)村老人甚至子女都更難接受社會化養(yǎng)老。第二是設(shè)施障礙，農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)沒有那么完善，沒有集中的區(qū)域讓老人去養(yǎng)老。第三是人力障礙，護理人員不愿下沉到農(nóng)村，更想去大城市發(fā)展，“同樣做護理工作，城里一個月七八千，農(nóng)村只有三四千?！?/p>

李楠楠建議，農(nóng)村地區(qū)可探索以村為單位的“互助養(yǎng)老”模式，由60多歲的低齡老人照顧80多歲的高齡老人，通過熟人社會的紐帶逐步打開社會化養(yǎng)老的通道，為長護險等制度落地創(chuàng)造條件。

全國人大代表，四川省阿壩州馬爾康市養(yǎng)護院院長格西王姆在接受澎湃新聞采訪時亦談到，“要想讓更多的養(yǎng)老護理員留在鄉(xiāng)村，提升待遇能解決一大半問題，但不是全部，錢少，壓力大，社會認(rèn)可度低，上升空間小也是留不住人的原因。”

“我上會的第一年就提過‘提高護理員的社會認(rèn)可度’的建議，現(xiàn)在確實在一點點變好。”格西王姆呼吁，可以像護士節(jié)、警察節(jié)一樣，也設(shè)立一個護理員節(jié)，讓大眾更能了解到這個職業(yè)存在的意義和價值。

暢想未來，科技賦能讓養(yǎng)老有新期待

當(dāng)被問到“是否期待智能機器代替人類被應(yīng)用到養(yǎng)老領(lǐng)域”，李楠楠一方面感慨人工智能的飛速發(fā)展，但對于用機器人替代護理人員的可能性持謹(jǐn)慎態(tài)度。“我覺得不太可能。我們面對的服務(wù)對象是人，更需要做到感知對方的情緒和思維，給予情緒價值，面對棘手的問題經(jīng)常需要臨場發(fā)揮，機器人很難做到?！?/p>

“目前很多養(yǎng)老機構(gòu)也在使用智能產(chǎn)品，接觸比較多的就是電動床、電動洗澡機，電動輪椅等?！崩铋J(rèn)為，AI機器人只能適用于生活的輔助幫助中，比如做飯、洗碗、打掃衛(wèi)生。“短暫陪伴”場景中，她覺得電子寵物或?qū)υ捠綑C器人也能發(fā)揮作用，可以替護理人員爭取片刻的休息。

李楠楠更希望未來的養(yǎng)老能夠?qū)崿F(xiàn)用人自由，年輕人會越來越多，更多高科技的養(yǎng)老方式能夠出現(xiàn)在養(yǎng)老行業(yè)中。她設(shè)想清潔方面，能出現(xiàn)比現(xiàn)有掃地機器人更強大的設(shè)備，連磚縫角落都能清掃干凈。洗衣晾曬方面，能有機器人完成從清洗到晾曬的全流程。

李楠楠并不排斥想象更遙遠的未來，“如果真的可以，我也想體驗一下脫離人能夠出現(xiàn)怎樣一個養(yǎng)老方式?！?/p>