【編者按】

制定中長期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式。2025年10月，黨的二十屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》。

今年是中國共產(chǎn)黨成立105周年，也是“十五五”規(guī)劃開局起步之年。十四屆全國人大四次會議將審查“十五五”規(guī)劃綱要草案，勾勒國家未來發(fā)展藍圖。

值此全國兩會召開之際，澎湃新聞緊緊圍繞“十五五”規(guī)劃的主題，推出《十五五 十五問》專題，“國之大者”、“民生關(guān)切”都蘊含其中。

今天關(guān)注積極穩(wěn)妥推進和實現(xiàn)碳達峰話題。

2026年全國兩會期間，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要（草案）》（以下簡稱“十五五”規(guī)劃綱要草案）提請審查。相比“十四五”的“扎實做好碳達峰、碳中和工作”， “十五五”規(guī)劃綱要草案中“積極穩(wěn)妥推進和實現(xiàn)碳達峰”的表述，折射出中國“雙碳”戰(zhàn)略從攻堅探索邁向系統(tǒng)推進的深層轉(zhuǎn)型。

“十五五”規(guī)劃綱要草案提出，積極穩(wěn)妥推進和實現(xiàn)碳達峰。要統(tǒng)籌發(fā)展和減排，扎實開展碳達峰行動，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，確保如期實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)。全面實施碳排放總量和強度雙控制度，推動重點領(lǐng)域節(jié)能降碳。提升應(yīng)對全球氣候變化能力。

在 “十五五” 這一沖刺2030年前碳達峰目標(biāo)的關(guān)鍵五年，碳，這個曾經(jīng)被視為發(fā)展 “天花板” 的指標(biāo)，如何擺脫單純的減排任務(wù)屬性，成為驅(qū)動中國經(jīng)濟高質(zhì)量增長的新引擎？“積極” 的轉(zhuǎn)型決心與 “穩(wěn)妥” 的發(fā)展底線，又該如何在產(chǎn)業(yè)升級、能源革命、科技突破的實踐中實現(xiàn)動態(tài)平衡？

從壓力到動力

“推進實現(xiàn)碳達峰碳中和是全球面臨的共同挑戰(zhàn)，中國作為碳排放大國，既要履行國際承諾，更要順應(yīng)自身經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求?！?月4日，十四屆全國人大常委會委員、環(huán)資委委員、國家氣候變化專家委副主任王毅在全國人大會議中心接受澎湃新聞（www.nxos.com.cn）專訪時說。

2026 年我國將全面實施碳排放總量和強度雙控制度，開展碳考核。“這不僅僅是考核指標(biāo)的變化，”王毅說，“背后是發(fā)展邏輯從‘規(guī)模優(yōu)先’向‘質(zhì)量優(yōu)先’和‘模式轉(zhuǎn)型’的根本重構(gòu)。我們要做的，不是單純限制碳排放，而是在降碳中培育綠色新動能，構(gòu)建新型能源體系和綠色低碳經(jīng)濟體系，形成可持續(xù)的新型發(fā)展模式。”

他建議，全國一盤棋不等于齊步走，應(yīng)允許產(chǎn)業(yè)或地區(qū)分階段推進，探索省際聯(lián)合達峰機制，讓先進地區(qū)帶動后發(fā)地區(qū)。通過制度創(chuàng)新和碳市場等手段，降低整體減排成本。

地方層面，需加強省級部門間協(xié)同，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局；企業(yè)則要主動提升能效，不能止步于行業(yè)平均線。中西部應(yīng)根據(jù)本地稟賦，借零碳園區(qū)建設(shè)，依托綠電優(yōu)勢實現(xiàn)“換道超車”，但需警惕盲目投資和結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩。

從末端到系統(tǒng)

中國的氣候行動，正從“末端治理”轉(zhuǎn)向“全經(jīng)濟系統(tǒng)重構(gòu)”。王毅認為，“十五五”規(guī)劃綱要草案的超越性，體現(xiàn)在政策覆蓋的全行業(yè)、全系統(tǒng)。

能源結(jié)構(gòu)方面，2025年風(fēng)光發(fā)電已首次超過新增電力。未來，新型能源體系建設(shè)將帶動可再生能源裝機持續(xù)增長、電網(wǎng)改造、電動車普及、儲能發(fā)展、需求側(cè)管理，以及持續(xù)的技術(shù)迭代、產(chǎn)業(yè)升級和系統(tǒng)變革，形成逐步擺脫傳統(tǒng)化石能源和高碳產(chǎn)業(yè)的新增長點。

數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，我國可再生能源裝機超21.59億千瓦，占全部發(fā)電裝機比重約59.2%；非化石能源消費比重升至19.8%；新型儲能裝機突破7000萬千瓦，占全球40%以上。這些基礎(chǔ)為“十五五”系統(tǒng)轉(zhuǎn)型提供了堅實支撐。

“構(gòu)建新型能源體系，絕不是簡單鋪光伏、建風(fēng)電，”王毅強調(diào)，“這是電源、電網(wǎng)、負荷三端協(xié)同的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌推進?！?/p>

面對高碳產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型難題，王毅認為，不能“一刀切”，而要鼓勵創(chuàng)新、因業(yè)施策。比如，鋼鐵行業(yè)可節(jié)能挖潛、提質(zhì)增效，逐步向高端特鋼、綠鋼升級；煤化工可與新能源、新材料融合，拓展綠氫、生物質(zhì)等新賽道。而其中的關(guān)鍵在于政策信號的清晰與長期導(dǎo)向。碳市場配額交易、財政金融支持，應(yīng)適合中國特色、發(fā)展階段標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)遴選項目，讓先行企業(yè)在“降碳倒逼”中獲取綠色創(chuàng)新的好處，從而形成“我要減”的內(nèi)生動力。

“企業(yè)如果只看眼下的成本，就可能會錯失未來的賽道?！蓖跻阏f，“必須跳出短期思維，主動去對接綠色+AI這些未來趨勢?！?/p>

法治引領(lǐng)，協(xié)同發(fā)力

在王毅看來，釋放綠色新動能，一個重要的方面就是制度的改革創(chuàng)新。而當(dāng)前最迫切的，不是零散的激勵政策，而是一套系統(tǒng)化、法治化、相互協(xié)調(diào)的制度框架。

首先是法治引領(lǐng)。正在制定中的生態(tài)環(huán)境法典，將把綠色低碳發(fā)展的重要原則與核心制度以法律形式固定下來，這為碳達峰碳中和提供了根本性、穩(wěn)定性的法治保障。在此基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委等相關(guān)部門將配套出臺相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公正轉(zhuǎn)型等具體政策，形成法律引領(lǐng)、政策落地、實踐探索的上下銜接體系。

其次是協(xié)同機制。碳達峰是一場系統(tǒng)性變革，單靠一個部門“單兵突進”難以見效，也容易造成部門間沖突。王毅強調(diào)，必須打破部門壁壘，建立跨領(lǐng)域協(xié)調(diào)機制。以可再生能源為例，未來大規(guī)模裝機需要協(xié)調(diào)用地、用海政策，低成本綠電的就地消納需要協(xié)調(diào)電網(wǎng)和因地制宜發(fā)展本地產(chǎn)業(yè)，同時，也需要更多的需求側(cè)管理政策來降低尖峰負荷時的能源需求，因此需要能源、環(huán)保、發(fā)改、工信等部門協(xié)同發(fā)力，避免政策“各管一段”、相互掣肘，提高綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的治理水平。

另外還有基礎(chǔ)能力建設(shè)。沒有可測量、可報告、可核查的數(shù)據(jù)，就不可能有高水平的管理。王毅指出，目前不少地方甚至連“能源平衡表”都缺失，碳統(tǒng)計核算體系不健全，導(dǎo)致地方碳考核、行業(yè)碳管控等政策難以精準(zhǔn)落地。因此，必須加快建立覆蓋全行業(yè)、全地域的碳排放統(tǒng)計核算體系，并優(yōu)先落實到重點行業(yè)和地區(qū)，確保信息真實可靠，防止數(shù)據(jù)造假，為各項制度實施提供堅實支撐。

有了制度框架，還要形成合力。“制度不能各唱各的調(diào)，”王毅指出，“核心是要形成統(tǒng)一的政策導(dǎo)向，讓碳市場、碳考核、綠色金融這些工具擰成一股繩?！北热?，碳市場與碳考核及區(qū)域行業(yè)配額相銜接，碳達峰前的碳市場運行需要與綠色產(chǎn)業(yè)的激勵政策相呼應(yīng)。通過市場化手段與行政約束相結(jié)合，形成“雙向倒逼”，推動地方和企業(yè)主動降碳，提質(zhì)增效。

王毅特別強調(diào)，制度創(chuàng)新不能只有頂層設(shè)計，還要鼓勵自下而上的實踐探索。比如零碳園區(qū)，應(yīng)給予更多政策自主權(quán)，允許其在管理體制、用能結(jié)構(gòu)、運營模式、區(qū)內(nèi)外協(xié)作等方面先行先試，探索出可復(fù)制、可推廣、可驗證的經(jīng)驗。同時要避免“掛羊頭賣狗肉”的形式主義，真正讓制度紅利轉(zhuǎn)化為綠色發(fā)展的實際成效。

提高治理水平

展望未來五年，王毅坦言，最大不確定性來自國際環(huán)境。一些西方國家采取的單邊貿(mào)易措施，美國等國家支持傳統(tǒng)能源，給我國可再生能源等綠色產(chǎn)業(yè)出口和供應(yīng)鏈安全帶來壓力，將拖慢全球綠色進程、增加轉(zhuǎn)型成本。國內(nèi)方面，需警惕氫能、儲能等新興領(lǐng)域的投資泡沫，系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進，避免重蹈光伏產(chǎn)能波動覆轍。

他強調(diào)，實現(xiàn)“積極穩(wěn)妥”，關(guān)鍵在于保持戰(zhàn)略定力、抓住機遇體現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)和引領(lǐng)，系統(tǒng)思維與節(jié)奏把控。不搞“一刀切”，不急于求成。要強化南南合作、南北對話，推動綠色貿(mào)易和供應(yīng)鏈韌性，拓展國際市場；在國內(nèi)，要完善風(fēng)險預(yù)警和防控，優(yōu)化政策協(xié)同，確保全面綠色轉(zhuǎn)型既充滿活力，又不失可控。

“通過法治化手段穩(wěn)定市場預(yù)期，讓企業(yè)和資本敢于在綠色領(lǐng)域長期投入，在干中學(xué)，并適時進行動態(tài)調(diào)整，確保系統(tǒng)性變革，真正實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的雙贏。”王毅說。