路易斯·克呂格爾

2026-01-20

2023年3月，聯(lián)合國(guó)紐約總部爆發(fā)出雷鳴般的掌聲。歷經(jīng)近20年的艱難談判，《公海條約》最終獲得通過(guò)。

該條約全稱是《國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性協(xié)定》（Biodiversity Beyond National Jurisdiction，簡(jiǎn)稱BBNJ協(xié)定），旨在保護(hù)公海生物多樣性、海洋資源以及特有物種，并推動(dòng)惠益共享。公海占全球海洋面積三分之二、不受任何國(guó)家管轄。

現(xiàn)時(shí)超過(guò)60個(gè)國(guó)家已經(jīng)完成條約的國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)程序（即各國(guó)正式同意接受條約約束），達(dá)到生效所要求的門(mén)檻。條約將于明年1月17日正式生效。

活動(dòng)人士原本希望，60國(guó)批準(zhǔn)的門(mén)檻能在今年6月于尼斯召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)上達(dá)成。雖然未能如愿，但是會(huì)議期間多國(guó)相繼完成國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)程序，使批準(zhǔn)國(guó)數(shù)量達(dá)到了50個(gè)。60國(guó)的門(mén)檻最終于9月19日達(dá)成。由40多個(gè)非政府組織組成的保護(hù)組織網(wǎng)絡(luò)“公海聯(lián)盟”（High Seas Alliance）的主管麗貝卡·哈伯德（Rebecca Hubbard）表示，“這個(gè)歷史性的一刻，是經(jīng)過(guò)多國(guó)政府和不同持分者多年來(lái)的努力和外交工作所得的成果“。她又說(shuō)：”達(dá)成60國(guó)批準(zhǔn)的門(mén)檻不是終點(diǎn)，而是起點(diǎn)?！?/p>

對(duì)話地球在本文中探討條約生效后的具體影響，以及尚待解決的問(wèn)題。

圖中深藍(lán)色區(qū)域?yàn)楣?，約覆蓋地球表面的 43% 和全球海洋面積的 64%。公海起始于沿海國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（exclusive economic zones，簡(jiǎn)稱EEZ）之外。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是沿海國(guó)家對(duì)其海域及海床擁有管轄權(quán)，并享有資源專屬開(kāi)發(fā)權(quán)的海域，范圍最遠(yuǎn)可延伸至距離海岸 200 海里（nautical miles，簡(jiǎn)寫(xiě)為nm），或至與其他國(guó)家的海上邊界為止。沿海國(guó)家還可將其對(duì)海床資源的開(kāi)發(fā)權(quán)延伸至大陸架外緣，但這一權(quán)利不適用于水體本身。地圖數(shù)據(jù)來(lái)源： Marine Regions；制圖：Diego Cobos / 對(duì)話地球

公海是不受任何國(guó)家管轄的海域，雖然有時(shí)也被稱為“法外之地”，但實(shí)際上已有約20個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)管理著公海的不同區(qū)域，每個(gè)機(jī)構(gòu)都有其獨(dú)立的管轄范圍。

盡管如此，當(dāng)前的管理體系覆蓋不全，大片海域仍缺乏有效監(jiān)管和保護(hù)。

公海是地球上最大的生物多樣性寶庫(kù)之一，深海珊瑚和巨型管蟲(chóng)等各種物種均棲息于此。公海還在氣候系統(tǒng)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，不斷吸收并儲(chǔ)存大氣中的二氧化碳。然而，公海正面臨著日益嚴(yán)峻的壓力：氣候變化、工業(yè)化捕撈、污染、航運(yùn)流量增加以及（潛在的）深海采礦活動(dòng)。

公海占全球海洋體積的約 90%。盡管其中大部分仍未被探索，但人們常說(shuō)，海洋構(gòu)成了地球 95% 的生物圈。一些科學(xué)家估計(jì)，海洋中可能存在 超過(guò) 200 萬(wàn)種海洋物種，其中僅約 10% 已被科學(xué)描述。海洋通過(guò)浮游植物的光合作用，產(chǎn)生了地球上一半的氧氣。在這一過(guò)程中，浮游植物會(huì)吸收大氣中的二氧化碳（CO?），并將其轉(zhuǎn)化為有機(jī)碳。部分碳會(huì)在浮游植物死亡并沉降至海底時(shí)留存在海洋中，或在其被海洋動(dòng)物攝食、進(jìn)入食物網(wǎng)后，繼續(xù)以生物碳的形式存在。自 20 世紀(jì) 80 年代以來(lái)，由于人類活動(dòng)導(dǎo)致大氣中二氧化碳濃度上升，海洋吸收了約 20%–30% 的額外二氧化碳。這一過(guò)程正在提高海水的酸度，使牡蠣、珊瑚等依賴鈣化過(guò)程生存的生物更難存活，并可能對(duì)整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)造成影響。制圖：Diego Cobos / 對(duì)話地球

為什么需要《公海條約》？

為了更好地保護(hù)公海，《公海條約》引入了一套比長(zhǎng)期生效的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UN Convention on the Law of the Sea，簡(jiǎn)稱Unclos）更具協(xié)調(diào)性的治理機(jī)制和保護(hù)工具。

加拿大不列顛哥倫比亞大學(xué)海洋經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉希德·蘇邁拉（Rashid Sumaila）表示：“我認(rèn)為國(guó)際社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到必須采取行動(dòng)。制定Unclos的時(shí)候，人類活動(dòng)主要集中在近海，但隨著沿海資源枯竭，人類會(huì)去哪里？我們突然意識(shí)到，公海同樣面臨危機(jī)?！?/p>

斯德哥爾摩韌性中心（Stockholm Resilience Center）副教授羅伯特·布拉西亞克（Robert Blasiak）稱，若沒(méi)有這項(xiàng)條約，公海上就缺乏建立保護(hù)區(qū)的機(jī)制。此外，公海還缺少動(dòng)植物及微生物資源的惠益共享體系，以及開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)估的規(guī)則，在技術(shù)轉(zhuǎn)移和能力建設(shè)方面也存在巨大缺口。

隨著漁業(yè)船隊(duì)的工業(yè)化發(fā)展，自20世紀(jì)50年代以來(lái)，公海漁獲量增長(zhǎng)了400%以上。這一趨勢(shì)對(duì)金槍魚(yú)、魷魚(yú)、鯖魚(yú)等以公海為主要捕撈區(qū)域的物種造成了顯著影響。2010 年對(duì) 48 個(gè)公海魚(yú)類種群的分析顯示，其中67%已處于“資源枯竭或被過(guò)度捕撈”狀態(tài)。氣候變化和污染進(jìn)一步加劇了公海生態(tài)系統(tǒng)的壓力。海洋吸收了人類活動(dòng)引發(fā)的全球變暖所產(chǎn)生的 90% 以上多余熱量，不斷升高的海水溫度正在破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)。與此同時(shí)，每年約有 1100 萬(wàn)噸塑料垃圾進(jìn)入海洋，對(duì)海洋環(huán)境造成持續(xù)損害。目前，從北極海域到馬里亞納海溝的深海區(qū)域，所有已被研究的海域都發(fā)現(xiàn)了塑料污染的痕跡，無(wú)一例外。制圖：Diego Cobos / 對(duì)話地球

批準(zhǔn)國(guó)數(shù)量達(dá)標(biāo)后會(huì)發(fā)生什么？

這項(xiàng)條約將在足夠數(shù)量的國(guó)家完成批準(zhǔn)程序的120天后正式生效。首屆締約方大會(huì)（Conference of the Parties，簡(jiǎn)稱COP）也必須在一年內(nèi)召開(kāi)，部分團(tuán)體正積極推動(dòng)在條約實(shí)施初期每年召開(kāi)一次COP的機(jī)制。

此外，條約秘書(shū)處的籌建及選址工作也將同步推進(jìn)。中國(guó)、智利和比利時(shí)均提出愿意作為秘書(shū)處東道國(guó)。

“公海聯(lián)盟”的亞洲區(qū)域協(xié)調(diào)主任里扎·薩克拉-德胡科斯（Rizza Sacra-Dejucos）說(shuō)：“條約真正實(shí)施前，仍然有很多架構(gòu)和程序等條約細(xì)節(jié)需要討論?！?/p>

如何創(chuàng)建公海海洋保護(hù)區(qū)？

條約將設(shè)立一個(gè)科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理各國(guó)提交的海洋保護(hù)區(qū)提案，在特定海域禁止某些活動(dòng)（如捕撈）。該機(jī)構(gòu)將綜合評(píng)估各國(guó)政府、科研人員、非政府組織以及企業(yè)反饋的意見(jiàn)，對(duì)提案進(jìn)行審議，并向締約方大會(huì)提供專業(yè)建議。COP成員國(guó)代表將對(duì)提案進(jìn)行表決，即使未達(dá)成一致，只要獲得四分之三國(guó)家支持，就可設(shè)立新的保護(hù)區(qū)。

一些非政府組織已經(jīng)開(kāi)始推動(dòng)建立公海保護(hù)區(qū)，如南太平洋的納斯卡海脊（Nazca Ridges）區(qū)域。目前還不清楚是設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的中央管理機(jī)構(gòu)，還是由各保護(hù)區(qū)單獨(dú)設(shè)立管理團(tuán)隊(duì)，但擬建海洋保護(hù)區(qū)附近的國(guó)家預(yù)計(jì)會(huì)承擔(dān)起更多管理和監(jiān)測(cè)的責(zé)任。

在公海劃設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的機(jī)制是《公海條約》的核心內(nèi)容之一。目前，僅約 1% 的公海區(qū)域通過(guò)實(shí)施海洋保護(hù)區(qū)（marine protected areas ，簡(jiǎn)稱MPA）獲得全面或高度保護(hù)，基本禁止任何資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，僅允許有限的科研用途。這1% 來(lái)自兩個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，且均位于南極海域。在南極以外的公海區(qū)域，公海聯(lián)盟（High Seas Alliance） 和皮尤基金會(huì)（Pew） 等非盈利組織，正積極推動(dòng)條約生效后優(yōu)先納入保護(hù)的關(guān)鍵區(qū)域。本圖整合了上述兩家機(jī)構(gòu)提出的優(yōu)先保護(hù)區(qū)域建議。數(shù)據(jù)來(lái)源：Marine Regions, MPA Atlas, Pew, Marine Conservation Institute；制圖： Diego Cobos /對(duì)話地球

誰(shuí)將負(fù)責(zé)保護(hù)公海海洋保護(hù)區(qū)？

條約本身并不設(shè)立制裁機(jī)制，而是基于各國(guó)將自覺(jué)支持海洋保護(hù)區(qū)的假設(shè)。哈伯德表示，“一個(gè)國(guó)家簽署了該條約，就是承諾不會(huì)做出任何有損條約目標(biāo)的事情，這意味著簽署國(guó)將遵守海洋保護(hù)區(qū)規(guī)定?！?已簽署但尚未批準(zhǔn)該條約的國(guó)家不受法律約束，這意味著它們可能無(wú)視海洋保護(hù)區(qū)規(guī)定?！暗@就違背了簽署條約的初衷?！惫抡f(shuō)。

各締約國(guó)也有權(quán)選擇退出。例如，在討論設(shè)立某個(gè)海洋保護(hù)區(qū)時(shí)，任何已經(jīng)批準(zhǔn)條約的締約國(guó)可基于三項(xiàng)理由之一提出異議。若保護(hù)區(qū)最終仍得以設(shè)立，則該決定對(duì)反對(duì)國(guó)不具法律約束力。三項(xiàng)可提出異議的理由包括：設(shè)立保護(hù)區(qū)的決定與條約相悖；對(duì)反對(duì)國(guó)構(gòu)成“不正當(dāng)歧視”；以及反對(duì)國(guó)雖“盡一切合理努力”，但仍無(wú)法履行該決定。

資源將如何共享？

條約規(guī)定，各國(guó)應(yīng)共享公海發(fā)現(xiàn)的“海洋遺傳資源”，包括海洋中的動(dòng)物、植物及其他生物體，這些資源可能成為科研對(duì)象或者被企業(yè)開(kāi)發(fā)利用，但漁業(yè)資源基本不在共享范疇內(nèi)。

條約的設(shè)想是，任何國(guó)家采集了海洋遺傳資源，都必須向其他國(guó)家通報(bào)采集內(nèi)容。若這些資源（某種植物或細(xì)菌）帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)收益，富裕國(guó)家需向一個(gè)共享基金繳納相應(yīng)費(fèi)用，用于支持欠發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)研究和人員培訓(xùn)。條約還鼓勵(lì)共享科學(xué)信息、研究成果以及設(shè)備技術(shù)。從事海洋遺傳資源相關(guān)工作的布拉西亞克稱，這一點(diǎn)“在過(guò)往的協(xié)議中一直被忽視”。

資源收益的具體分配機(jī)制仍有待確定。一個(gè)方案是將所有收益匯入由條約機(jī)構(gòu)管理的公共基金，用于支持發(fā)展中國(guó)家的科研能力和人員培訓(xùn)，同時(shí)進(jìn)一步支持海洋保護(hù)工作。

為保障條約運(yùn)作，所有締約方都需要繳納經(jīng)費(fèi)，發(fā)達(dá)國(guó)家可能承擔(dān)更高比例。條約還將設(shè)立一個(gè)由發(fā)達(dá)國(guó)家自愿出資的基金，用于提升發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè)，包括科學(xué)知識(shí)和技術(shù)水平，確保其能充分參與條約相關(guān)事務(wù)。

首輪締約方大會(huì)將確定條約資金機(jī)制的具體運(yùn)作方式。

對(duì)深海采礦有何影響？

目前尚未解決的一大難題是，《公海條約》該如何與現(xiàn)有的國(guó)際機(jī)構(gòu)協(xié)同工作，例如，監(jiān)管深海采礦的國(guó)際海底管理局（International Seabed Authority ，簡(jiǎn)稱ISA），以及負(fù)責(zé)管理部分公海漁業(yè)活動(dòng)的區(qū)域漁業(yè)管理組織（Regional Fisheries Management Organisations）。

公海聯(lián)盟歐洲區(qū)域協(xié)調(diào)員娜塔麗·雷伊（Nathalie Rey）表示：“條約談判基于一個(gè)共識(shí)，那就是公海已有若干管轄機(jī)構(gòu)。然而，這些機(jī)構(gòu)各自為政，條約的目標(biāo)之一就是加強(qiáng)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作，可難點(diǎn)在于如何將這一目標(biāo)付諸實(shí)踐?！?/p>

一個(gè)令人擔(dān)憂的問(wèn)題是，包括ISA在內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)將如何與條約的環(huán)境影響評(píng)估規(guī)則協(xié)同運(yùn)作。環(huán)境影響評(píng)估是一套正式的評(píng)估程序，用于分析深海采礦等擬議活動(dòng)對(duì)海洋可能產(chǎn)生的影響。

ISA仍在制定其深海采礦的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。鑒于許多國(guó)家同時(shí)《公海條約》和Unclos（ISA為其下屬機(jī)構(gòu)）的締約方，因此必須謹(jǐn)慎推進(jìn)這項(xiàng)工作?！巴瑫r(shí)加入這兩項(xiàng)條約的締約方需要在ISA的框架內(nèi)協(xié)調(diào)合作，確保環(huán)境影響評(píng)估與《公海條約》的規(guī)定保持一致，”雷伊解釋說(shuō)。

大多數(shù)參與深海采礦的國(guó)家都是ISA成員國(guó)（唯一的例外是美國(guó)）。因此，即便這些國(guó)家未簽署《公海條約》，也仍需遵守ISA的相關(guān)規(guī)定。有人擔(dān)心，若ISA和《公海條約》的規(guī)則不一致，可能導(dǎo)致公海保護(hù)體系出現(xiàn)漏洞。

非締約國(guó)怎么辦？

保護(hù)占全球海洋面積約三分之二的公海，需要強(qiáng)大的政治意愿。若主要國(guó)家不簽署這項(xiàng)條約，那么其效力恐怕會(huì)大打折扣。

截至9月19日，已經(jīng)有143個(gè)國(guó)家簽署了該條約，表示支持，但在完成國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)程序前，這些國(guó)家尚不受其約束。簽署國(guó)包括中國(guó)、英國(guó)、印度等重要海洋國(guó)家，以及多個(gè)歐盟和太平洋島國(guó)。非政府組織自然資源保護(hù)委員會(huì)國(guó)際海洋項(xiàng)目主任麗莎·斯皮爾（Lisa Speer）說(shuō)，“只有批準(zhǔn)了條約的國(guó)家才受制于條約的條款，這是為何達(dá)成全球各國(guó)批約是那么重要?！?/p>

帕勞于2024年1月率先批準(zhǔn)條約，智利也緊隨其后于2月批準(zhǔn)，隨后，牙買(mǎi)加、印尼、西班牙、毛里塔尼亞等沿海國(guó)家，以及馬拉維和匈牙利等內(nèi)陸國(guó)家也陸續(xù)批準(zhǔn)。美國(guó)雖簽署了該協(xié)議，但批準(zhǔn)前景渺茫，俄羅斯則尚未簽署。

挪威海洋法中心（Norwegian Centre for the Law of the Sea）主任維托·德盧西亞（Vito De Lucia）說(shuō)：“如果俄羅斯這個(gè)關(guān)鍵國(guó)家不簽署B(yǎng)BNJ，那就意味著一個(gè)重要行為體將不受條約約束，這勢(shì)必會(huì)極大地削弱條約的潛在效力?！?/p>

主權(quán)爭(zhēng)議海域也是一個(gè)難點(diǎn)?！霸摋l約在無(wú)爭(zhēng)議海域更能直接發(fā)揮作用?！钡卤R西亞承認(rèn)。

何時(shí)能見(jiàn)成效？

要讓BBNJ協(xié)定真正發(fā)揮作用，仍有許多工作要做。

布拉西亞克說(shuō)：“如果能在2030年前，通過(guò)該協(xié)定設(shè)立首批公海海洋保護(hù)區(qū)，那將是一項(xiàng)巨大的成就?！?/p>

那么條約全面實(shí)施后會(huì)怎樣？

蘇邁拉笑道：“我曾經(jīng)開(kāi)玩笑說(shuō)，等到公海全面禁漁那天，我就退休。或許條約生效之時(shí)也是我功成身退之際！”