魏后凱：以質(zhì)量提升為主線 繪就“十五五”新型城鎮(zhèn)化新藍(lán)圖

鄉(xiāng)村振興

★★★★★

從“追求城鎮(zhèn)化率提升”到“保障城鄉(xiāng)居民共同富?！?，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展重心的轉(zhuǎn)變，正與時(shí)代目標(biāo)深度契合。2025年，“十四五”規(guī)劃收官在即，“十五五”規(guī)劃謀劃啟幕，這一關(guān)鍵期不僅要總結(jié)城鎮(zhèn)化的“速度成果”，更要錨定“質(zhì)量導(dǎo)向”——讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口共享城市紅利，讓大中小城市各展其長(zhǎng)，讓縣域成為城鄉(xiāng)融合紐帶。將“以人為本”的理念貫穿新型城鎮(zhèn)化建設(shè)全過(guò)程，正是通過(guò)城鎮(zhèn)化發(fā)展助推共同富裕的核心方向。如何通過(guò)城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升夯實(shí)共同富裕基礎(chǔ)?怎樣平衡速度與民生保障的關(guān)系?本刊專(zhuān)訪中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所原所長(zhǎng)魏后凱，從發(fā)展規(guī)律、數(shù)據(jù)特征到實(shí)踐路徑，解讀新型城鎮(zhèn)化與共同富裕的協(xié)同推進(jìn)之道。

一、速度與質(zhì)量并重：以市民化同步引領(lǐng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展

記者：回顧“十四五”時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)出怎樣的特征?“十五五”時(shí)期城鎮(zhèn)化的整體發(fā)展態(tài)勢(shì)又將如何演進(jìn)?為何要將質(zhì)量提升作為核心主線?

魏后凱：從發(fā)展歷程來(lái)看，自改革開(kāi)放特別是1996年越過(guò)30%的拐點(diǎn)后，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程顯著加速。2010年，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%，這是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著城鎮(zhèn)化由加速階段逐步進(jìn)入減速階段?！熬盼濉钡健笆濉逼陂g，中國(guó)經(jīng)歷了大規(guī)模高速城鎮(zhèn)化，具體來(lái)看，各時(shí)期城鎮(zhèn)化率年均增幅分別為：“九五”1.44個(gè)百分點(diǎn)，“十五”1.35個(gè)百分點(diǎn)，“十一五”1.39個(gè)百分點(diǎn)，“十二五”1.48個(gè)百分點(diǎn)，“十三五”1.31個(gè)百分點(diǎn)?！笆奈濉鼻?年受疫情等因素影響，年均增速降至0.78個(gè)百分點(diǎn)。

展望“十五五”時(shí)期(2026—2030年)，我國(guó)城鎮(zhèn)化盡管增速將會(huì)放緩，但仍處于快速推進(jìn)期。根據(jù)預(yù)測(cè)，“十五五”期間城鎮(zhèn)化率將保持年均0.7個(gè)百分點(diǎn)左右的增長(zhǎng)速度，到2030年將達(dá)到71.5%，2035年達(dá)到74.6%，2050年接近80%，屆時(shí)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)將基本穩(wěn)定，我國(guó)將總體上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。在這一背景下，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)必須從過(guò)去的規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)。

市民化的本質(zhì)是“共建共享”，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中最突出的問(wèn)題之一就是市民化滯后——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與了城市現(xiàn)代化建設(shè)，卻未能完全同等共享城市發(fā)展成果。這一問(wèn)題集中體現(xiàn)在常住人口與戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的差距上。數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率較常住人口城鎮(zhèn)化率低17.4個(gè)百分點(diǎn)，2020年這一差距擴(kuò)大至18.5個(gè)百分點(diǎn)，“十三五”期間累計(jì)擴(kuò)大了1.1個(gè)百分點(diǎn)。盡管2023年差距縮小至17.86個(gè)百分點(diǎn)，較2020年縮減了0.64個(gè)百分點(diǎn)，但仍處于較高水平。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是破解這一矛盾的根本途徑，也是“十五五”時(shí)期提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵抓手，更是面向共同富裕目標(biāo)的必然要求。

二、優(yōu)化規(guī)模結(jié)構(gòu)：破解“兩極化”難題促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

記者：您提到提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量是核心任務(wù)，而城市規(guī)模結(jié)構(gòu)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體，當(dāng)前存在哪些突出問(wèn)題?“十五五”時(shí)期應(yīng)如何優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?

魏后凱：當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)模結(jié)構(gòu)尚不夠合理，大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問(wèn)題較為突出，存在明顯的“兩極化”傾向：一方面，超大、特大城市規(guī)模過(guò)度膨脹；另一方面，部分中小城市、小城鎮(zhèn)面臨增長(zhǎng)緩慢甚至萎縮的局面，這一傾向尚未得到根本解決。從具體數(shù)據(jù)來(lái)看，這種“兩極化”特征十分顯著。在數(shù)量規(guī)模上，2010—2023年，我國(guó)超大、特大城市數(shù)量由8個(gè)增加至23個(gè)，而小城市數(shù)量則從489個(gè)減少到469個(gè)。在人口規(guī)模上，超大、特大城市城區(qū)人口占全國(guó)城區(qū)總?cè)丝诒戎赜?2.3%提高至40.2%，小城市的人口比重則從28.3%下降至18.6%；同期，建制鎮(zhèn)建成區(qū)戶(hù)籍人口占全國(guó)城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口比重從30.7%下降到24.2%，下降6.5個(gè)百分點(diǎn)。在土地規(guī)模上，超大、特大城市空間過(guò)度擴(kuò)張，建成區(qū)面積較2010年增長(zhǎng)1.92倍，占比從16.8%提高至30.7%；而小城市建成區(qū)面積僅增長(zhǎng)19.3%，占比下降了8.2個(gè)百分點(diǎn)。

除了規(guī)模失衡，不同規(guī)模城鎮(zhèn)間的發(fā)展差距也依然顯著。一是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入差距較大，二是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給水平差距明顯。具體來(lái)看，超大、特大城市擁有強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支撐和人口吸納能力，但同時(shí)面臨資源環(huán)境約束與公共設(shè)施承載能力不足的問(wèn)題，因此其治理現(xiàn)代化的核心方向是提升承載能力；而廣大中小城市、小城鎮(zhèn)雖具備承載能力提升空間，卻普遍存在產(chǎn)業(yè)支撐能力薄弱、公共服務(wù)水平偏低等問(wèn)題，亟需加大投入力度，全面提升發(fā)展質(zhì)量與居民收入水平。

“十五五”時(shí)期優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵要面向共同富裕目標(biāo)，構(gòu)建協(xié)調(diào)有序的現(xiàn)代化城市體系。要通過(guò)政策引導(dǎo)，抑制超大、特大城市無(wú)序擴(kuò)張，強(qiáng)化其科技創(chuàng)新、高端服務(wù)等核心功能；同時(shí)加大對(duì)中小城市和小城鎮(zhèn)的支持力度，完善產(chǎn)業(yè)配套、提升公共服務(wù)水平、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)其人口吸納能力和發(fā)展活力。通過(guò)分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)在功能定位上互補(bǔ)、在發(fā)展路徑上協(xié)同，形成布局合理、功能完善、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。

三、完善主體形態(tài)：構(gòu)建區(qū)域增長(zhǎng)極體系強(qiáng)化發(fā)展支撐

記者：從城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律來(lái)看，都市圈、城市群和中心城市在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演著重要角色?！笆逦濉睍r(shí)期應(yīng)如何完善城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)與主骨架，培育形成區(qū)域增長(zhǎng)極體系?

魏后凱：從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展規(guī)律來(lái)看，都市圈和城市群都是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，二者共同推動(dòng)城鎮(zhèn)化邁向更高水平?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》已明確提出，都市圈要推進(jìn)同城化，城市群要推進(jìn)一體化建設(shè)，這為“十五五”時(shí)期城鎮(zhèn)化主體形態(tài)建設(shè)指明了方向。

下一步工作的重點(diǎn)主要包括兩個(gè)方面：一是培育一批以同城化和高質(zhì)量建設(shè)為核心的高品質(zhì)現(xiàn)代化都市圈，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共建共享，提升都市圈整體發(fā)展水平和輻射帶動(dòng)能力；二是構(gòu)建涵蓋世界級(jí)、國(guó)家級(jí)和區(qū)域級(jí)的三級(jí)現(xiàn)代化城市群體系，聚焦質(zhì)量提升、一體化推進(jìn)與可持續(xù)發(fā)展等重點(diǎn)任務(wù)。我國(guó)城市群可劃分為三個(gè)層次：第一層次為京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)三大世界級(jí)城市群，長(zhǎng)江中游城市群遠(yuǎn)期具備建設(shè)世界級(jí)城市群的潛力；第二層次為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等國(guó)家級(jí)城市群；第三層次為區(qū)域性城市群。通過(guò)三級(jí)城市群體系建設(shè)，能夠充分發(fā)揮不同區(qū)域城市群的比較優(yōu)勢(shì)，形成梯度發(fā)展、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的格局。

同時(shí)，需要以現(xiàn)代化中心城市體系為主骨架，支撐城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。我國(guó)中心城市可分為四個(gè)等級(jí)：全球中心城市、國(guó)家中心城市、區(qū)域中心城市、地方中心城市。其中，北京、上海、香港具備建設(shè)全球中心城市的條件，能夠在全球資源配置、國(guó)際交流合作等方面發(fā)揮核心作用；在國(guó)家中心城市層面，當(dāng)前空間布局仍需優(yōu)化，從促進(jìn)東北全面振興的戰(zhàn)略角度出發(fā)，未來(lái)有必要將沈陽(yáng)等城市納入國(guó)家中心城市規(guī)劃建設(shè)，進(jìn)一步完善國(guó)家中心城市的空間布局，增強(qiáng)對(duì)區(qū)域發(fā)展的輻射帶動(dòng)能力。

都市圈、城市群與中心城市共同構(gòu)成了支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域增長(zhǎng)極體系?！笆逦濉睍r(shí)期，要通過(guò)強(qiáng)化主體形態(tài)建設(shè)和主骨架支撐，推動(dòng)生產(chǎn)要素在更大范圍優(yōu)化配置，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)大動(dòng)力。

四、聚焦縣域載體：順應(yīng)就地就近趨勢(shì)優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局

記者：近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出就地就近的新趨勢(shì)，同時(shí)農(nóng)村也面臨老齡化、空心化等挑戰(zhàn)?！笆逦濉睍r(shí)期應(yīng)如何以縣域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)并優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局?

魏后凱：近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移確實(shí)呈現(xiàn)出明顯的就地、就近趨勢(shì)，這一趨勢(shì)可以通過(guò)“三個(gè)下降”的數(shù)據(jù)得到清晰體現(xiàn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2010—2023年，外出農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重由63.3%降至59.3%；2009—2023年，外出農(nóng)民工跨省比重由51.2%降至38.2%；同期，跨省農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重由32.4%降至22.7%。2022年中國(guó)鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，外出農(nóng)民工就業(yè)的首選地是縣級(jí)市和縣城，這表明縣城已成為吸納農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要載體。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重預(yù)計(jì)將從2024年的22.5%下降到2030年的19%左右，勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的變化也為就地就近城鎮(zhèn)化提供了有利條件。

但與此同時(shí)，農(nóng)村人口老齡化、空心化問(wèn)題將進(jìn)一步加劇，給城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來(lái)挑戰(zhàn)。根據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年，農(nóng)村60歲以上、65歲以上老年人口占比將分別達(dá)到28.2%和22.2%。2024年中國(guó)鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查顯示，在14個(gè)省份的472個(gè)樣本村中，人口凈流出的“空心村”占91%，呈現(xiàn)“十村九空”特征，其中空心化率超過(guò)43.4%的深度空心村占比高達(dá)48.8%。隨著城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村人口和村莊數(shù)量將逐步減少，預(yù)計(jì)鄉(xiāng)村常住人口到2030年將從2024年的4.65億人降至3.98億人，到2035年可能進(jìn)一步減少至3.53億人；行政村數(shù)量到2030年將減少約4.68萬(wàn)個(gè)，到2035年將再減少2.71萬(wàn)個(gè)。這一趨勢(shì)將直接引發(fā)村莊空置、土地資源閑置和利用低效等新問(wèn)題。此外，大量已在城鎮(zhèn)落戶(hù)的農(nóng)民，其在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三權(quán)”)難以退出，這既影響了居民財(cái)產(chǎn)性收入的提高，也制約了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。

面對(duì)這些挑戰(zhàn)，“十五五”時(shí)期必須順應(yīng)就地就近城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，以縣域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局。一是采取市場(chǎng)化方式，通過(guò)增加開(kāi)放性和擴(kuò)大半徑，破解進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”有償退出難題，既要保障農(nóng)民的合法權(quán)益，又要促進(jìn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。二是依據(jù)常住人口規(guī)模優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)配置，針對(duì)農(nóng)村老齡化趨勢(shì)，加強(qiáng)養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)供給，提升農(nóng)村公共服務(wù)均等化水平。三是加強(qiáng)農(nóng)村低效閑置資源開(kāi)發(fā)利用，盤(pán)活閑置宅基地、廢棄廠房等資源，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力。四是分類(lèi)有序、片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌優(yōu)化村鎮(zhèn)布局，具體可以從三個(gè)層面展開(kāi)：優(yōu)化村莊布局，提高資源配置和公共服務(wù)供給效率；強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)功能分工與布局協(xié)同，形成上下聯(lián)動(dòng)、分工合理的發(fā)展格局；理順縣城與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展關(guān)系，充分發(fā)揮縣城的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（載于《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》2025年第12期）

【魏后凱：長(zhǎng)安街讀書(shū)會(huì)成員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員】

原標(biāo)題：《「鄉(xiāng)村振興」魏后凱：以質(zhì)量提升為主線 繪就“十五五”新型城鎮(zhèn)化新藍(lán)圖》

閱讀原文