12月26日中國駐剛果（金）大使館發(fā)布安全形勢通報稱，鑒于剛果（金）東部安全形勢持續(xù)惡化，武裝沖突頻發(fā)，相關(guān)風(fēng)險已明顯外溢，提醒中國公民切勿前往北基伍、南基伍、伊圖里、上韋萊等東部省份。

今年以來，圍繞剛果（金）東部地區(qū)的各項協(xié)議紛至沓來，成果顯得非常豐碩。最引人矚目的是12月4日在美國特朗普政府斡旋下達成的華盛頓系列協(xié)議，剛果（金）總統(tǒng)齊塞克迪和反政府武裝“3月23日運動”（M23）背后支持者盧旺達總統(tǒng)卡加梅簽署和平協(xié)議，宣稱結(jié)束剛東地區(qū)長達30年的沖突，開啟區(qū)域經(jīng)濟一體化進程。但僅僅6天后，M23就攻陷了南基伍省戰(zhàn)略重鎮(zhèn)烏維拉。這座承載該省臨時行政職能的商貿(mào)樞紐在6小時內(nèi)易手，引發(fā)布隆迪緊急關(guān)閉邊境、20萬難民流離失所。

顯然，圍繞剛果（金）東部沖突的協(xié)議從談判主體、內(nèi)容設(shè)計到執(zhí)行保障都存在致命缺陷。剛東問題的復(fù)雜性以及沖突各方不同的利益算計，導(dǎo)致這些“紙面共識”短期內(nèi)很難成為解決沖突的“行動方案”。

這是12月15日拍攝的剛果（金）東部城市烏維拉街景。  新華社 圖

脫節(jié)的三大和平進程

由于牽涉大湖區(qū)多個國家利益，這一地區(qū)的沖突一直是非盟和次區(qū)域組織關(guān)注的焦點。2024年以來，東非共同體和南部非洲發(fā)展共同體分別派出區(qū)域部隊阻止沖突惡化，并先后發(fā)起了兩項和平進程：由安哥拉總統(tǒng)洛倫索牽頭、得到非盟支持的“羅安達進程”，以及由東非共同體發(fā)起的“內(nèi)羅畢進程”，共同推動解決危機。但區(qū)域部隊最終無功而返，兩大和平進程則由于主要當(dāng)事方盧旺達和剛果（金）各懷心思，反而另起爐灶，突然在卡塔爾多哈達成協(xié)議，兩個進程旋即被擱置。

2025年以來，又有三個圍繞剛東問題的和平進程在推動：一個由非盟領(lǐng)導(dǎo)、東非共同體和南部非洲發(fā)展共同體共同參與，實際是合并之前的“羅安達進程”和“內(nèi)羅畢進程”；另兩個分別由美國和卡塔爾領(lǐng)導(dǎo)，特朗普主導(dǎo)的議程旨在調(diào)解盧旺達和剛果（金）之間的沖突，卡塔爾領(lǐng)導(dǎo)的多哈進程則極力促成剛政府與M23達成和解。由于特朗普對剛東地區(qū)關(guān)鍵礦產(chǎn)的強烈興趣，由其推動的華盛頓進程很快成了主角，非盟的角色被邊緣化，而多哈進程則成了輔助性的和平進程。

這種同頭并進的主次協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，如果發(fā)揮得當(dāng)，有望解決這一地區(qū)長期存在的痼疾。非盟進程可以理順周邊鄰國包括盧旺達、布隆迪、烏干達、安哥拉、肯尼亞、南非等國的利益關(guān)切，如跨境武裝襲擊、礦產(chǎn)利益、難民流入、區(qū)域安全治理等。多哈進程則有望解決剛東地區(qū)兩個直接沖突當(dāng)事方的和解問題。但特朗普政府急于獲取剛東關(guān)鍵礦產(chǎn)，齊塞克迪政府也迫切需要拉攏美國進駐，以制衡盧旺達和M23不斷膨脹的軍事冒險。最終導(dǎo)致三個進程之間脫節(jié)，另外兩個進程進展緩慢，三大進程明顯缺乏配合。

這是12月17日在剛果（金）東部城市烏維拉拍攝的反政府武裝“M23運動”武裝人員（手機照片）。 新華社 圖

被激怒的M23

所有協(xié)議均涉及區(qū)域資源開發(fā)與安全治理兩部分，作為前提的安全治理往往被資源開發(fā)所掩蓋。12月4日達成的華盛頓協(xié)議12項核心條款中，8項涉及礦產(chǎn)開發(fā)合作，包括美企在北基伍省享有鈷礦優(yōu)先開采權(quán)、建立美方主導(dǎo)的礦產(chǎn)供應(yīng)鏈核查機制、盧旺達可通過戈馬港出口加工礦產(chǎn)等內(nèi)容，凸顯協(xié)議本質(zhì)是圍繞鈷、鋰等戰(zhàn)略礦產(chǎn)的利益劃分。相反，M23關(guān)切的圖西族的政治平權(quán)、東部地區(qū)自治、參與全國性政治對話、軍隊整編的公平待遇等，在協(xié)議中僅以模糊表述帶過，缺乏可操作的執(zhí)行細則。華盛頓協(xié)議完全由剛果（金）與盧旺達政府主導(dǎo)，M23的政治訴求沒有得到關(guān)照，反而被視為“非法武裝”，要求無條件繳械撤軍，這與M23的預(yù)期形成巨大落差。

華盛頓協(xié)議對礦產(chǎn)利益的過度傾斜，也直接損害剛東民眾及M23的利益。剛東的金礦、鈷礦、鈳鉭鐵礦是M23的主要經(jīng)濟來源，通過控制礦區(qū)、走私礦產(chǎn)，M23獲取維持武裝運作的資金。協(xié)議推動的“非法武裝繳械”與“礦產(chǎn)秩序整頓”，將直接切斷M23的經(jīng)濟命脈。以尼亞比布韋鈳鉭鐵礦為例，多哈協(xié)議未明確其控制權(quán)，華盛頓協(xié)議則直接劃歸美國盧旺達合資企業(yè)開發(fā)，而該區(qū)域?qū)嶋H由M23控制，這種條款設(shè)計，徹底激怒M23，成為其發(fā)動烏維拉攻勢的直接導(dǎo)火索。

剛東部貧困率高達78%，青年失業(yè)率超60%，而90%的礦業(yè)利潤被跨國公司和中央政府瓜分，這種利益分配失衡使M23的“資源自治”訴求獲得部分民眾支持。大量無業(yè)青年成為M23的兵源儲備，M23則利用這種矛盾，以“東部自治”為口號爭取地方支持，在占領(lǐng)區(qū)設(shè)立平行行政機構(gòu)，任命地方官員，形成“國中之國”。

2025 年以來，M23軍事力量顯著增強，先后攻占布卡武、烏維拉等重鎮(zhèn)，對剛政府軍形成壓倒性優(yōu)勢。這種軍事自信也使其認為無需通過協(xié)議妥協(xié)，反而可通過軍事行動迫使剛政府不斷讓步。

剛果（金）總統(tǒng)齊塞克迪  視覺中國 資料圖  

齊塞克迪政府的能力短板

齊塞克迪一直指控盧旺達是M23的幕后支持者，聯(lián)合國調(diào)查也多次證實盧旺達為M23提供武器、后勤及軍事指揮支持。協(xié)議簽署前，齊塞克迪曾痛斥盧旺達“背后捅刀”，簽署后仍反復(fù)強調(diào)需“以同樣嚴肅性履行承諾”。這種根深蒂固的不信任使金沙薩不愿率先執(zhí)行清剿“盧旺達解放民主力量”（FDLR）（參與1994年盧旺達種族滅絕的胡圖族武裝）。剛雖承諾打擊 FDLR，但未制定具體清剿計劃，反而默許部分親政府民兵與 FDLR 協(xié)同對抗M23，形成“以武制武”的惡性循環(huán)。

剛果（金）東部長期處于“半獨立”狀態(tài)，這里活躍著120多支各類武裝組織。三十多年來，一直動蕩沖突不止。地方武裝、部落勢力與中央政府矛盾尖銳，軍方高層與礦業(yè)集團存在利益勾結(jié)，部分軍官甚至私下為非法武裝提供支持以獲取礦產(chǎn)分紅。前往該地平叛的國防軍裝備陳舊、訓(xùn)練不足，在今年與M23的遭遇戰(zhàn)中，一觸即潰，大量防守任務(wù)由當(dāng)?shù)氐摹巴咴鷤惗唷保╓azalendo）民兵承擔(dān)。對手M23今年則在城鄉(xiāng)地區(qū)開展大規(guī)模強制征兵運動，并在攻占戈馬和布卡武后，將數(shù)千名投降的剛果（金）政府軍士兵和民兵戰(zhàn)士編入該組織的警察組織和武裝部隊，加上盧旺達的武器和后勤資助，聲勢遠勝于政府軍。M23盤踞的南北基伍兩省面積雖只有12.5萬平方公里，只占全國面積的1/20，但齊塞克迪政府根本無力收復(fù)，更無力平叛，只能頻繁借助周邊鄰國和區(qū)域組織軍事介入。

齊塞克迪政府則將協(xié)議作為“外交籌碼”。一方面，通過簽署協(xié)議爭取美國、歐盟的經(jīng)濟與軍事援助，特別是通過關(guān)鍵礦產(chǎn)吸引特朗普政府軍事施壓盧旺達；另一方面，以“盧旺達違約”為借口，向聯(lián)合國、非盟施壓，尋求國際社會對 M23 的制裁，同時動員布隆迪、烏干達等鄰國出兵支援，試圖借助外部力量削弱盧旺達與M23的實力。這種“借力打力”的策略，使剛政府缺乏主動執(zhí)行協(xié)議的內(nèi)在動力，反而希望通過沖突升級迫使盧旺達讓步。

盧旺達的安全關(guān)切與利益訴求

盧旺達政府對協(xié)議的支持同樣具有選擇性，盧旺達簽署協(xié)議的重要動機是獲取美國的外交支持與經(jīng)濟援助，擺脫國際社會因其支持 M23而施加的制裁壓力，改善盧旺達的國際形象。其核心訴求是消除 FDLR 威脅、鞏固區(qū)域影響力及保障礦產(chǎn)利益，一旦協(xié)議觸及這些紅線，便會轉(zhuǎn)向消極執(zhí)行甚至暗中抵制。

FDLR由1994年盧旺達大屠殺的胡圖族極端分子組建，長期盤踞剛東地區(qū)，多次跨境襲擊盧旺達邊境，被盧旺達卡加梅政府視為心腹大患。協(xié)議要求剛政府清剿FDLR，但盧旺達認為金沙薩始終陽奉陰違，未采取實質(zhì)性清剿行動，反而將FDLR作為制衡盧旺達的工具。這種認知使盧旺達拒絕停止援助M23，甚至加大對其軍事支持，迫使剛重視FDLR問題。

1994年大屠殺后，盧旺達形成“安全優(yōu)先”的國家戰(zhàn)略，卡加梅政府堅信 “只有主動出擊才能消除外部威脅”。剛東地區(qū)的圖西族聚居區(qū)被盧旺達視為“戰(zhàn)略緩沖帶”，M23作為圖西族武裝，其存在被盧旺達視為保護跨境圖西族的重要力量。協(xié)議要求盧旺達放棄對M23的支持，相當(dāng)于削弱盧旺達的“安全屏障”，這是卡加梅政府無法接受的核心底線。

與此同時，盧旺達經(jīng)濟高度依賴礦產(chǎn)出口，而剛東部的鈳鉭礦、鈷礦等是其重要來源。聯(lián)合國調(diào)查顯示，盧旺達出口的90%鈳鉭鐵礦都是從這一地區(qū)非法獲取的。M23控制的礦區(qū)為盧旺達提供了穩(wěn)定的資源供給，若停援 M23導(dǎo)致其潰敗，盧旺達將失去對這些礦區(qū)的控制權(quán)，直接沖擊其經(jīng)濟根基。因此，盧旺達表面承諾停援，實則通過秘密渠道向M23輸送武器、人員，確保其對礦區(qū)的控制。

盧旺達還試圖通過支持M23擴大在剛東地區(qū)的影響力。齊塞克迪政府一直試圖將盧旺達勢力從剛東地區(qū)驅(qū)除出去，卻歡迎烏干達、布隆迪兩國以協(xié)助打擊反叛武裝名義在當(dāng)?shù)鼐S持軍事和經(jīng)濟存在。此次華盛頓協(xié)議推動的“區(qū)域經(jīng)濟一體化”雖符合盧旺達的長期利益，但將使其喪失對剛東局勢的控制能力。因此，盧旺達對協(xié)議中“部隊脫離接觸”“聯(lián)合安全機制”等條款消極執(zhí)行，暗中阻撓M23與剛政府的談判，維持沖突的“可控狀態(tài)”。

周邊鄰國的利益分化

大湖地區(qū)周邊國家對協(xié)議的態(tài)度分化明顯。布隆迪與剛果（金）南部的南基伍省接壤，M23的軍事行動直接威脅其邊境安全。M23攻占烏維拉后，大量難民涌入布隆迪，布隆迪政府立即關(guān)閉邊境，并指責(zé)協(xié)議“未考慮周邊國家利益”，認為協(xié)議的“模糊條款”導(dǎo)致沖突外溢。同時，布隆迪與盧旺達存在歷史恩怨，支持剛政府，甚至出兵協(xié)助對抗 M23，這種“選邊站隊”使協(xié)議的雙邊協(xié)調(diào)機制失效，加劇區(qū)域軍事對抗。此外，布隆迪自身面臨國內(nèi)族群沖突，擔(dān)心協(xié)議推動的“武裝整編”模式影響其國內(nèi)穩(wěn)定，因此對協(xié)議持消極態(tài)度。

烏干達既擔(dān)心M23跨境襲擊，又暗中與M23保持聯(lián)系，獲取部分礦產(chǎn)利益。在經(jīng)濟層面，烏干達與盧旺達在礦產(chǎn)走私、區(qū)域貿(mào)易中存在競爭，希望通過協(xié)議削弱盧旺達對剛東的控制，擴大自身經(jīng)濟影響力，并借勢提升東非共同體的話語權(quán)。因此烏表面支持協(xié)議，實則對執(zhí)行情況漠不關(guān)心，這種“兩面派”態(tài)度使協(xié)議缺乏區(qū)域合力。

美國與區(qū)域組織的博弈，使協(xié)議難以整合區(qū)域資源，形成外部調(diào)解、區(qū)域執(zhí)行的合力。華盛頓協(xié)議繞過了東非共同體、南部非洲發(fā)展共同體、非盟等區(qū)域組織，在簽署協(xié)議時，拉攏東共體的肯尼亞，卻對南共體大國南非極力排斥。不少區(qū)域國家對此心生不滿，它們一方面希望維持剛東地區(qū)的和平穩(wěn)定，另一方面又不希望被邊緣化。12月22日，在烏干達恩德培舉行的區(qū)域峰會明確提出，應(yīng)由東共體和南共體主導(dǎo)和平努力，國際倡議只應(yīng)發(fā)揮輔助作用。

目前，在美國和國際社會的壓力下，M23雖宣布“單方面撤軍”，但保留軍事圍攻態(tài)勢，并提出苛刻談判條件?？梢韵胍?，特朗普政府的一紙協(xié)議短期難以改變這一地區(qū)的安全進程，要達成穩(wěn)定的和平協(xié)議，必須進一步合力推動三大進程，才有成功希望。

（李因才，上海社會科學(xué)院國際問題研究所副研究員）