2025年11月19日，歐盟破產(chǎn)法改革迎來歷史性時刻：歐盟理事會和歐盟議會就擬議中的《歐盟破產(chǎn)法協(xié)調(diào)指令》（Directive of the European Parliament and of the Council Harmonising Certain Aspects of Insolvency Law）達成臨時協(xié)議。

兩大立法機構(gòu)的上述共識意味著，這一輪持續(xù)多年的改革，很快將迎來終章。

按照歐洲法體系，“條例”（regulation）應當在各個成員國直接適用，而“指令”（directive）則會在頒布后由各個成員國立法機構(gòu)按照本國立法流程，在法定轉(zhuǎn)化期內(nèi)，把歐盟法轉(zhuǎn)化為成員國法。跟“條例”相比，“指令”的約束力稍顯間接，轉(zhuǎn)化過程難免各種扭曲和妥協(xié)，轉(zhuǎn)化完畢依然可能會有明顯差別。

在我看來，這一輪歐盟破產(chǎn)法改革非常值得關(guān)注。從改革的策略上，選擇“指令”這一方式極具智慧。因為“指令”往往只會就相關(guān)問題設定基本標準，充分尊重成員國立法權(quán)，能夠獲得成員國的大力支持，客觀上反而更容易實現(xiàn)“條例”想要實現(xiàn)但難以實現(xiàn)的目標。

另外，從改革的內(nèi)容來看，這一輪改革可以說是革命性的，對于我國正在進行的破產(chǎn)法改革不無啟迪。具體的理由，體現(xiàn)在如下幾個方面——

第一，這一輪改革意味著歐洲破產(chǎn)法又回到實體統(tǒng)一的“初心”。

回望歐洲破產(chǎn)法史，在過去五十年來，在實體層面實現(xiàn)歐洲破產(chǎn)法的統(tǒng)一，或者說在歐洲構(gòu)建統(tǒng)一的破產(chǎn)規(guī)則，一直是破產(chǎn)領(lǐng)域的先行者們念茲在茲的目標。但鑒于各個成員國的破產(chǎn)法傳統(tǒng)有著千差萬別的歷史與傳統(tǒng)，而且實體統(tǒng)一需要各個成員國都做出極大妥協(xié)，歐洲破產(chǎn)法實體統(tǒng)一的思路剛剛提出，便被擱置，各方只能理性地試探在程序?qū)用媪η蠼y(tǒng)一。

經(jīng)過多年努力， 歐盟在2000年頒布《歐盟跨境破產(chǎn)規(guī)章（第1346/2000號）》，在歐盟范圍內(nèi)實現(xiàn)跨境破產(chǎn)程序的基本協(xié)調(diào)。該法實施十五年后，歐盟進一步頒布《歐盟跨境破產(chǎn)規(guī)章（第2015/848號）》。前不久維也納召開的歐洲破產(chǎn)協(xié)會2025年會上，還專門隆重紀念該法頒布十周年。

但是，跨境破產(chǎn)關(guān)注重點是不同成員國之間在跨境破產(chǎn)程序中的協(xié)調(diào)，解決不了各成員國在破產(chǎn)規(guī)則上的實體差異。不管跨境破產(chǎn)程序協(xié)調(diào)度有多高，掩蓋不了各成員國在破產(chǎn)法律規(guī)則方面千差萬別的客觀事實。隨著歐盟一體化進程的加快，各個成員國千差萬別的破產(chǎn)法律體系，已然成為阻礙歐盟在破產(chǎn)法領(lǐng)域深度融合的攔路虎。

在可以預見的未來，《歐盟破產(chǎn)法協(xié)調(diào)指令》將為歐洲破產(chǎn)法的實體統(tǒng)一邁出歷史性的一步。就這個意義上來說，以即將頒布的《歐盟破產(chǎn)法協(xié)調(diào)指令》為標志，過去五十年來的歐洲破產(chǎn)法一體化改革，可以說回到“最初的夢想”。

第二，這一輪改革意味著歐盟破產(chǎn)法將補上缺失的“拼圖”。

現(xiàn)行歐盟破產(chǎn)法主要體現(xiàn)為兩大架構(gòu)：

一個是2015年頒布的《歐盟跨境破產(chǎn)規(guī)章（第2015/848號）》。該法使得歐盟在跨境破產(chǎn)程序的承認和協(xié)調(diào)方面，基本形成統(tǒng)一規(guī)則的體系。但《歐盟跨境破產(chǎn)規(guī)章（第2015/848號）》只能解決法律適用和程序協(xié)調(diào)，不會也無法解決各個成員國法律實質(zhì)性的差異。

另一個是2019年頒布的《預防性重組指令》。該指令在債務人企業(yè)尚不具備破產(chǎn)原因但有陷入財務困境風險階段，以及破產(chǎn)程序結(jié)束后對于企業(yè)家債務免除階段，構(gòu)建了以預防性重組程序和企業(yè)家“第二次機會”程序的兩大核心程序，基本上形成了破產(chǎn)程序前后的“歐洲標準”。這也就是說，歐盟在破產(chǎn)程序啟動前、破產(chǎn)程序終結(jié)后的問題上，都已經(jīng)設定基本規(guī)則。

但就破產(chǎn)程序自身而言，歐盟統(tǒng)一規(guī)則付之闕如，破產(chǎn)程序本身卻成被遺忘的角落。破產(chǎn)清算規(guī)則才是破產(chǎn)法的底層規(guī)則?！稓W盟破產(chǎn)法協(xié)調(diào)指令》的頒布，將會使得歐盟在破產(chǎn)清算程序的關(guān)鍵問題上形成最低限度的統(tǒng)一標準。

第三，這一輪改革意味著歐盟破產(chǎn)法在歐盟資本市場聯(lián)盟中更受重視。

從歷史的視角看，《歐盟破產(chǎn)法協(xié)調(diào)指令》面臨的一個前所未有的壓力和動力，就是2015年以來歐盟力推的“資本市場聯(lián)盟”（Capital Market Union）建設。

“資本市場聯(lián)盟”是歐盟構(gòu)建統(tǒng)一大市場的更高級版本，是歐盟在實現(xiàn)人力、物流和資本自由流動后，在更高級層面增強歐盟整合度的重要舉措。長期以來，缺乏協(xié)調(diào)的破產(chǎn)規(guī)則，不僅限制了歐盟范圍內(nèi)的資本自由流動的阻力，也阻止歐盟資本市場更深入地整合和發(fā)展。早在2015年，歐盟委員會、理事會和議會就把破產(chǎn)法實體規(guī)則的相對統(tǒng)一，作為真“資本市場聯(lián)盟”（true CMU）的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

這里或許可以再提一下。對于破產(chǎn)法和資本市場之間的緊密聯(lián)合，不僅歐盟已經(jīng)有明確認知并付諸立法行動，其他包括國際貨幣基金組織、歐洲央行在內(nèi)的國際性金融組織，也有充分認識。國際貨幣基金組織明確提出，破產(chǎn)法規(guī)則的統(tǒng)一、透明度和金融監(jiān)管的質(zhì)量，是更高級別資本市場發(fā)展的三大突破口。

隨著“資本市場聯(lián)盟”建設逐漸深入，尤其是2020年“資本市場聯(lián)盟2020行動計劃”的發(fā)布，明確要求歐盟成員國有較為統(tǒng)一的破產(chǎn)法規(guī)則，進而在破產(chǎn)程序中為利益相關(guān)者提供兜底性預期；反過來，《歐盟破產(chǎn)法協(xié)調(diào)指令》在破產(chǎn)法層面統(tǒng)一規(guī)則的嘗試，也會推動資本市場聯(lián)盟的形成和深化。

因此，這一輪改革在“資本市場聯(lián)盟2020行動計劃”發(fā)布之際即已啟動。2022年12月7日，歐盟委員會正式向歐盟理事會和歐盟議會提出《歐盟破產(chǎn)法協(xié)調(diào)指令》的草案。

第四，這一輪改革意味著歐盟破產(chǎn)法對世界銀行相關(guān)標準的充分重視和回應。

近年來，隨著世界銀行對營商環(huán)境評估體系的大力推動，這一評價標準在世界范圍內(nèi)獲得越來越高的認同感。世行在2023年對營商環(huán)境評估指標和方法論做了大幅度革新，但破產(chǎn)相關(guān)指標的底層邏輯，并未有根本性的改弦更張。一方面，世行確認破產(chǎn)程序是否精良的核心要素，依然是時間、成本和清償率；另一方面，隨著世行評價體系的升級，重整不再是衡量破產(chǎn)法體系優(yōu)劣的主要因素，對于沒有拯救價值的市場主體，高效的破產(chǎn)程序是更優(yōu)選擇。

《歐盟破產(chǎn)法協(xié)調(diào)指令》完全接受了世行這一評價體系。在論證改革必要時，歐盟委員會指出，各個成員國之間破產(chǎn)規(guī)則的差異帶來了形形色色的差異：不同成員國之間，破產(chǎn)程序的清償率、時間和成本可以說千差萬別。歐盟委員會援引2018年世界銀行營商環(huán)境評估報告指出：在歐盟不同成員國之間，破產(chǎn)程序持續(xù)的時間最短則0.6年，最長達7年；成本最低為0，最高可占債務人財產(chǎn)的10%；中等規(guī)模企業(yè)的平均清償率為40%，而小型微型企業(yè)清償率只有34%。

更為關(guān)鍵的是，在歐盟每年12萬-15萬件破產(chǎn)案件中，接近五分之一的企業(yè)具有跨境因素。如此高比例的跨境破產(chǎn)案件，使得歐盟成為全球范圍內(nèi)跨境破產(chǎn)案件最為集中的大舞臺，間接地成為倒逼各成員國在破產(chǎn)規(guī)則上盡可能統(tǒng)一的主要驅(qū)動力。在這種背景下，歐盟法成為實現(xiàn)各成員國破產(chǎn)規(guī)則統(tǒng)一的最佳選擇。

為了解決上述差異，相關(guān)立法建議指出，《歐盟破產(chǎn)法協(xié)調(diào)指令》應該實現(xiàn)三大目標：

（一）確保債權(quán)人清償率最高；

（二）提高破產(chǎn)程序的效率；

（三）促進可預期且公平的分配。

基于前述三大目標，《歐盟破產(chǎn)法協(xié)調(diào)指令》從撤銷權(quán)規(guī)則、資產(chǎn)跨境追蹤、以快速出售為核心的預破產(chǎn)（pre-pack）程序、董事破產(chǎn)申請義務、小型或微型企業(yè)簡易破產(chǎn)程序、債權(quán)人委員會中的債權(quán)人參與以及提高成員國破產(chǎn)程序透明度等7個方面，設定了一系列規(guī)則。

經(jīng)過三年多的努力，歐盟破產(chǎn)法即將迎來革命性的巨變。不管從哪個角度，這都是一個值得關(guān)注的大事件。且讓我們拭目以待即將通過的最終文本，為我們揭曉這一輪改革的最終面貌。

（作者陳夏紅為中國政法大學破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心研究員）