生了孩子怕丟工作，養(yǎng)育孩子壓力大，這是普遍困擾當(dāng)代年輕人的“生育焦慮”。

托育是友善生育政策的重要一環(huán)：家長(zhǎng)尤其是母親可以更好的平衡工作與家庭；托育機(jī)構(gòu)提供的早期教育服務(wù)，有利于孩子科學(xué)成長(zhǎng)。2016年OECD成員國(guó)的入托率平均值為33.2%，相比之下我國(guó)的數(shù)據(jù)遠(yuǎn)低于10%。

城市化觀察網(wǎng)對(duì)我國(guó)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的總體規(guī)劃和其他相關(guān)的政策進(jìn)行了梳理（包括：宏觀指導(dǎo)意見；注冊(cè)、登記和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；衛(wèi)生保健；人品配置；稅收優(yōu)惠；政府購(gòu)買服務(wù)），希望對(duì)相關(guān)的投資者、辦學(xué)者、家長(zhǎng)等有所幫助。

1. OECD國(guó)家的入托率平均值已達(dá)33.2%

根據(jù)OECD Family Database的數(shù)據(jù)，2016年OECD成員中3歲以下兒童入托率平均值為33.2%。有10個(gè)國(guó)家3歲以下兒童入托率超過50%，其中最高的丹麥達(dá)到了61.8%，比利時(shí)、冰島、法國(guó)、以色列、荷蘭、挪威等國(guó)家也接近60%；有7個(gè)國(guó)家3歲以下兒童入托率不足10%，其中最低的土耳其僅為0.3%；東亞地區(qū)的韓國(guó)和日本分別為53.4%和22.5%。

住建部《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》（JGJ39-2016）中托兒所的定義為：用于哺育和培育3周歲以下嬰幼兒使用的場(chǎng)所。大體上與OECD的0-2歲以下幼兒托育（Early Childhood Education and Care, ECEC）系統(tǒng)定義接近。

幼兒托育（“ECEC”）系統(tǒng)，也稱為Educare，是一個(gè)整體概念，包括從出生到8歲的兒童的護(hù)理和教育相互交織的組成部分。根據(jù)兒童的年齡和情況，這些組成部分受到不同程度的重視。其主要目標(biāo)是通過游戲和發(fā)現(xiàn)來支持兒童的互動(dòng)和表達(dá)技能，以及自我知識(shí)和責(zé)任，邁向發(fā)展成為健康個(gè)體的第一步。

OECD發(fā)布的報(bào)告PISA 2015 Results 表明，在幾乎所有經(jīng)合組織國(guó)家中，有機(jī)會(huì)獲得ECEC的15歲學(xué)生的表現(xiàn)都優(yōu)于那些沒有參加ECEC的學(xué)生。該報(bào)告也指出，弱勢(shì)兒童從ECEC中受益最多，瞄準(zhǔn)他們將獲得更高回報(bào)。

同時(shí)，根據(jù)OECD于2017年發(fā)布的報(bào)告Starting Strong 2017:Key OECD Indicators on Early Childhood Education and Care 的發(fā)現(xiàn)，提高兒童托育質(zhì)量可以幫助更多有幼兒的母親重返工作崗位并實(shí)現(xiàn)更好的工作生活平衡。丹麥，盧森堡，荷蘭，葡萄牙，斯洛文尼亞和瑞士的70％以上的母親仍在工作，而這些國(guó)家在正規(guī)托育中心的兒童比例最高。

2. 我國(guó)的3歲以下嬰幼兒入托率遠(yuǎn)低于10%

在上世紀(jì)90年代以前，城市中的幼兒托育曾經(jīng)較為普遍，隨著國(guó)企改革，這些托育機(jī)構(gòu)也大多消亡。關(guān)于我國(guó)幼兒托育歷史的詳細(xì)情況，可見下文信息圖中列出的楊菊華教授的論文，本文不再贅述。

2.1 國(guó)務(wù)院和原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委的數(shù)據(jù)：4.29%和5.55%

在2016年和2017年，原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委和國(guó)務(wù)院兒工委做過相關(guān)的抽樣調(diào)查。其中2016年原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委在十個(gè)城市的調(diào)查數(shù)據(jù)為：33.3%的家長(zhǎng)有需求，而調(diào)研樣本中實(shí)際的入托率為5.55%。2017年國(guó)務(wù)院婦兒工委在四省市的調(diào)查數(shù)據(jù)為：48%的家長(zhǎng)有需求，而調(diào)研樣本中實(shí)際的入托率為4.29%。

2.2 納入教育部門管理的托育機(jī)構(gòu)在園人數(shù)比重：2.2%

城市化觀察網(wǎng)根據(jù)教育部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)推算，全國(guó)范圍內(nèi)納入教育部門管理的托育機(jī)構(gòu)在園人數(shù)占比約為2.2%。

根據(jù)教育部2017年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，3歲以下學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在園人數(shù)為112.95萬(wàn)人，其中在民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的比重為81.4%，教育部門舉辦的學(xué)前機(jī)構(gòu)的比重為12%，集體、其他行政部門、事業(yè)單位、地方企業(yè)和部隊(duì)舉辦的機(jī)構(gòu)的比重均在3%以下。而同期全國(guó)3歲以下兒童總數(shù)約有5164萬(wàn)人，因此全國(guó)范圍內(nèi)納入教育部門管理的托育機(jī)構(gòu)在園人數(shù)占比約為2.2%。

3. 我國(guó)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與前景

盡管未來0-3歲嬰幼兒數(shù)量每年會(huì)變化，但是基本會(huì)在4500萬(wàn)到5000萬(wàn)之間，而按照原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委的調(diào)查數(shù)據(jù)，以33.3%的家長(zhǎng)有托育的需求來算，則全國(guó)的市場(chǎng)規(guī)模在1665萬(wàn)人左右；如果按照國(guó)務(wù)院婦兒工委的調(diào)查數(shù)據(jù)，以48%的家長(zhǎng)有需求來算，則全國(guó)的市場(chǎng)規(guī)模在2400萬(wàn)人左右。因此，未來該行業(yè)的規(guī)模有望擴(kuò)張到10倍以上。

目前，納入教育部門管理的3歲以下托育機(jī)構(gòu)通常以托兒所和民辦幼兒園中的“小小班”為主，收費(fèi)一般與該園3歲以上兒童的標(biāo)準(zhǔn)相近。而市場(chǎng)化的托育機(jī)構(gòu)目前呈百花齊放的狀態(tài)，包括托管中心、早教中心、親子園等，具體可見騰訊教育2017年發(fā)布的《中國(guó)0-3歲兒童托育服務(wù)行業(yè)白皮書》（全文可見：https://new.qq.com/omn/20171206/20171206A0OKRI.html）。

未來托育服務(wù)行業(yè)市場(chǎng)規(guī)模龐大，其發(fā)展將由政府多部門牽頭，公辦托育服務(wù)體系有望重新建立；同時(shí)政府將從場(chǎng)地、稅收、政府購(gòu)買服務(wù)等方面鼓勵(lì)社會(huì)力量提供托育服務(wù)。

在下文筆者將對(duì)3歲以下托育服務(wù)行業(yè)的相關(guān)政策進(jìn)行梳理，包括：宏觀指導(dǎo)意見；注冊(cè)、登記和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；衛(wèi)生保??；人品配置；稅收優(yōu)惠；政府購(gòu)買服務(wù)。

3.1 宏觀指導(dǎo)意見

2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》指出：引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦非營(yíng)利性婦女兒童醫(yī)院、普惠性托兒所和幼兒園等服務(wù)機(jī)構(gòu)。

2016年國(guó)務(wù)院辦公廳《貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定〉重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》明確了“根據(jù)生育服務(wù)需求和人口變動(dòng)情況，合理配置婦幼保健、兒童照料、學(xué)前和中小學(xué)教育、社會(huì)保障等資源，滿足新增公共服務(wù)需求”的牽頭單位為國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、教育部和人力資源社會(huì)保障部。

2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2017）》（國(guó)發(fā)〔2016〕87號(hào)）明確提出：加強(qiáng)科學(xué)預(yù)測(cè)，合理規(guī)劃配置兒童照料、學(xué)前和中小學(xué)教育、社會(huì)保障等資源，滿足新增公共服務(wù)需求。引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦非營(yíng)利性婦女兒童醫(yī)院、普惠性托兒所和幼兒園等服務(wù)機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)和推廣社區(qū)或鄰里開展幼兒照顧的志愿服務(wù)。

2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2017〕4號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）指出：發(fā)展0-3歲嬰幼兒早期教育，探索建立以幼兒園和婦幼保健機(jī)構(gòu)為依托，面向社區(qū)、指導(dǎo)家長(zhǎng)的公益性嬰幼兒早期教育服務(wù)模式。

《教育部等四部門關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見》（ 教基〔2017〕3號(hào)）提出：鼓勵(lì)有條件的幼兒園面向家長(zhǎng)和社區(qū)開展公益性0—3歲早期教育指導(dǎo)。

3.2 注冊(cè)、登記和業(yè)務(wù)指導(dǎo)

目前托兒所的注冊(cè)還沒有中央層面的立法。地方層面的立法包括但不限于：上海市政府《關(guān)于促進(jìn)和加強(qiáng)本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》、《江蘇省學(xué)前教育機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)辦法》、《南京市0-3歲嬰幼兒早期教育機(jī)構(gòu)設(shè)置管理辦法（試行）》、四川省衛(wèi)健委《關(guān)于加快推進(jìn)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展的意見》、 《中山市人民政府印發(fā)中山市托兒所管理暫行規(guī)定的通知》。

綜合一些地方的立法來看，目前的主流和未來的發(fā)展方向是分為三種類型管理：非營(yíng)利性的托育機(jī)構(gòu)在民政部門注冊(cè)登記；營(yíng)利性的托育機(jī)構(gòu)在工商或者市場(chǎng)監(jiān)督管理部門注冊(cè)登記；企事業(yè)單位、園區(qū)、商務(wù)樓宇舉辦的面向單位職工適齡幼兒的福利性托育機(jī)構(gòu)在相關(guān)的托育服務(wù)管理機(jī)構(gòu)備案。此外，由教育部門對(duì)相關(guān)的托育機(jī)構(gòu)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

以上海市為例。截止到2019年3月27日，上海已向79家機(jī)構(gòu)發(fā)放《依法開展托育服務(wù)告知書》，包括45家營(yíng)利性托育機(jī)構(gòu)、33家非營(yíng)利性托育機(jī)構(gòu)和1家免費(fèi)福利性托育點(diǎn)。在“上海市3歲以下幼兒托育服務(wù)信息管理平臺(tái)”(http://age03.edu.sh.cn)上，可查詢到全市各區(qū)已獲合法登記備案的3歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息。

3.3 建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

2016年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》（JGJ39-2016），對(duì)托兒所的建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、面積、消防、采光等方面設(shè)定了詳細(xì)的規(guī)范。

2018年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50180-2018），其中也有關(guān)于托兒所的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

依托公辦小學(xué)和相關(guān)的政府公共資源而設(shè)立公共托育中心，是效率最高的方式，這是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的有益借鑒。新北市截止到2018年12月已經(jīng)設(shè)立了60所公共托育中心，全部利用學(xué)校和政府公共部門的閑置空間，沒有加蓋一所大樓（葉書宏，《深坑瑞芳公托中心開幕》，中時(shí)電子報(bào)，2018-12-17）。

3.4 衛(wèi)生保健

2010年教育部和原衛(wèi)生部發(fā)布的《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》(衛(wèi)生部 教育部令第76號(hào))，對(duì)膳食營(yíng)養(yǎng)、體格鍛煉、健康檢查、衛(wèi)生消毒、疾病預(yù)防等設(shè)定了規(guī)范。

3.5 人員配置

上海市政府《關(guān)于促進(jìn)和加強(qiáng)本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定：托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人須具有6年以上學(xué)前教育管理經(jīng)歷。托育機(jī)構(gòu)應(yīng)配備育嬰員、保健員、保育員、營(yíng)養(yǎng)員、財(cái)會(huì)人員、保安員等從業(yè)人員。每班應(yīng)配備育嬰員和保育員（統(tǒng)稱“保育人員”），且育嬰員不得少于1名。2-3歲幼兒與保育人員的比例應(yīng)不高于7∶1，18-24個(gè)月幼兒與保育人員的比例應(yīng)不高于5∶1，18個(gè)月以下幼兒與保育人員的比例應(yīng)不高于3∶1。

此外，上海市社區(qū)幼兒托管點(diǎn)實(shí)事項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編制了《社區(qū)托育課程方案：指導(dǎo)手冊(cè) 》（已由中國(guó)福利會(huì)出版社出版），用于相關(guān)的人員崗前和在職培訓(xùn)。

《江蘇省學(xué)前教育機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)辦法》規(guī)定：托兒所所長(zhǎng)應(yīng)具有幼兒師范（包括職業(yè)學(xué)校幼兒教育專業(yè)）畢業(yè)及以上學(xué)歷，取得《教師資格證書》。教師應(yīng)具有幼兒師范（包括職業(yè)學(xué)校幼兒教育專業(yè)）畢業(yè)及以上文化程度，并經(jīng)過嬰幼兒教育專業(yè)培訓(xùn)，取得專業(yè)合格證書。保健人員應(yīng)具有高中以上文化程度，經(jīng)過衛(wèi)生保健專業(yè)培訓(xùn)，能做好嬰幼兒日常衛(wèi)生保健工作和全所衛(wèi)生保健的指導(dǎo)、督促工作。保育員應(yīng)當(dāng)具有高中畢業(yè)以上文化程度，并經(jīng)過保育職業(yè)培訓(xùn)。托兒所（班）的工作人員必須身體健康，持有健康證，并每年體檢一次。教職工與嬰幼兒人數(shù)之比為：18個(gè)月以下全托為1:3-1:5，日托為1:4-1:5；18個(gè)月以上全托為1:4-1:4.5，日托為1:6-1:7。

3.6 稅收優(yōu)惠

根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)《關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議第2008號(hào)（醫(yī)療體育類198號(hào)）提案答復(fù)的函》，國(guó)家對(duì)托兒所、幼兒園等已經(jīng)出臺(tái)一系列減免稅優(yōu)惠政策，主要包括：一是托兒所、幼兒園提供的保育和教育服務(wù)，免征增值稅。二是對(duì)國(guó)家撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)和企業(yè)辦的托兒所、幼兒園自用的房產(chǎn)、土地，免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。三是對(duì)幼兒園經(jīng)批準(zhǔn)征用的耕地，免征耕地占用稅。

2016年，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推開營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》（財(cái)稅〔2016〕36號(hào)）之附件3《營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)過渡政策的規(guī)定》第一條規(guī)定：公辦和民辦的托兒所、幼兒園、學(xué)前班、幼兒班、保育院、幼兒院，在省級(jí)財(cái)政部門和價(jià)格主管部門審核報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)收取的教育費(fèi)、保育費(fèi)免征增值稅。

3.7 以政府購(gòu)買服務(wù)的方式引導(dǎo)社會(huì)力量提供托育服務(wù)

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)除了政府設(shè)立的公共托育中心（約占所有托育中心的31%）之外，還有大量的“準(zhǔn)公共化托育中心”：對(duì)于在私立托育中心的幼兒，政府每月補(bǔ)助每人6000到1000新臺(tái)幣，并對(duì)相關(guān)的合作托育中心的收費(fèi)和人員薪酬設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)（呂苡榕，《撒錢補(bǔ)助托育，真能解決少子化痛點(diǎn)？》，今周刊，2018-07-19）。

我國(guó)公辦托育體系在上世紀(jì)90年代后已經(jīng)逐漸解體。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，參考OECD的經(jīng)驗(yàn)，未來公辦托育中心應(yīng)當(dāng)成為主流；但是短期內(nèi)應(yīng)當(dāng)通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式扶持快速發(fā)展的民營(yíng)托育中心。

在政府購(gòu)買服務(wù)方面，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部已經(jīng)出臺(tái)了一些列的政策，包括《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）、《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）等，公共教育、兒童福利服務(wù)已納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。在此框架下，未來3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)完全可以納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍。在地方層面，四川省衛(wèi)健委《關(guān)于加快推進(jìn)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展的意見》則明確提出：將嬰幼兒托育服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，通過保障用地、提供場(chǎng)地、減免租金、落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠、金融支持、政府購(gòu)買服務(wù)等政策措施，加大對(duì)社會(huì)力量開展嬰幼兒托育服務(wù)的支持力度。

（本文為城市化觀察網(wǎng)《友善生育政策觀察報(bào)告(2019)》的其中一篇。）

本文作者：李楠、簡(jiǎn)山，出處：澎湃新聞-湃客“城市化觀察網(wǎng)”。

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