隨著紐約推動(dòng)制造業(yè)回歸，近年來(lái)紐約制造業(yè)規(guī)模比重逐漸趨于穩(wěn)定。紐約制造業(yè)規(guī)模小、以“傳統(tǒng)”都市工業(yè)為主導(dǎo)，但具有高附加價(jià)值、高需求融合、高生產(chǎn)效率、高孵化能力、高科技含量等特點(diǎn)。

紐約推動(dòng)制造業(yè)回歸的政策舉措

為了應(yīng)對(duì)大都市成本高等難題，紐約采取了一系列措施努力推動(dòng)“制造業(yè)回歸”。從要素端和主體端為制造業(yè)的生存發(fā)展提供合適的土壤，尤其關(guān)注新興領(lǐng)域初創(chuàng)企業(yè)孵化。

（一）土地：通過(guò)更加靈活的用地規(guī)劃為企業(yè)提供充足的生存發(fā)展空間

“土地”不僅指規(guī)劃用地，也包括“功能型空間供給”。為了支持制造業(yè)發(fā)展，紐約通過(guò)多種方式保障工業(yè)用地。

1.確保核心工業(yè)區(qū)用地空間

推出“工業(yè)行動(dòng)計(jì)劃”，限制核心工業(yè)區(qū)的旅游酒店和個(gè)人小型倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，不允許住宅用途，確保核心工業(yè)區(qū)的土地仍然用于工業(yè)和制造業(yè)，保護(hù)工業(yè)和制造業(yè)的機(jī)會(huì)。加強(qiáng)核心工業(yè)區(qū)規(guī)劃和投資，幫助創(chuàng)造和恢復(fù)可負(fù)擔(dān)的現(xiàn)代化工業(yè)空間。紐約市政府表示“如果在工業(yè)區(qū)購(gòu)買(mǎi)土地，就請(qǐng)?jiān)O(shè)立一家工業(yè)企業(yè)”。

2.探索工業(yè)區(qū)功能混合與空間高效復(fù)合利用

隨著生產(chǎn)方式的變化，辦公型企業(yè)和制造型企業(yè)之間的界限已變得越來(lái)越模糊。例如，一家使用3D打印或生產(chǎn)定制電路板的企業(yè)，其運(yùn)營(yíng)方式和空間需求與辦公型企業(yè)基本類(lèi)似。小批量食品、服裝、家具、珠寶等定制化產(chǎn)品的制造商往往服務(wù)于本地消費(fèi)者，更傾向于在鄰近零售或服務(wù)業(yè)的區(qū)域布局。為了滿(mǎn)足工業(yè)和制造業(yè)經(jīng)濟(jì)不斷變化的需求，紐約創(chuàng)建靈活工作區(qū)和創(chuàng)新區(qū)規(guī)劃方案，推動(dòng)輕工業(yè)、商業(yè)和住宅混合開(kāi)發(fā)，支持新的工作與生產(chǎn)方式。通過(guò)設(shè)置特殊目的區(qū)、贈(zèng)送容積率等政策工具，鼓勵(lì)水平與垂直層面的混合利用，除兼容商業(yè)用途之外，還將根據(jù)員工生活需求增加居住和社區(qū)服務(wù)設(shè)施。比如高挑開(kāi)敞、靈活分割的建筑底層通常布局零售空間和需要裝卸貨物的工業(yè)活動(dòng)區(qū)，并與社區(qū)商業(yè)、社區(qū)服務(wù)設(shè)施水平混合，建筑上層則可以為小型制造商、手工藝人、食品生產(chǎn)者等輕工業(yè)活動(dòng)提供生產(chǎn)和辦公空間。

3.適度放寬工業(yè)區(qū)容積率限制

將工業(yè)區(qū)分為重工業(yè)區(qū)、中工業(yè)區(qū)、輕工業(yè)區(qū)。其中，重工業(yè)區(qū)為傳統(tǒng)工業(yè)和未來(lái)重要基礎(chǔ)設(shè)施提供適度擴(kuò)張機(jī)會(huì)，容積率要求從2.0提升為2.0—3.0；中工業(yè)區(qū)適用于需要兼顧混合用途的傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)，容積率要求仍為2.0—5.0，鼓勵(lì)建筑更新改造并傾向于為工業(yè)用途提供更高的容積率；輕工業(yè)區(qū)適用于靠近住宅、商業(yè)和公共交通的地區(qū)，為混合用途提供最大的靈活性，容積率從1.0—10.0提升為2.0—15.0。

4.與城市更新結(jié)合，拓展升級(jí)工業(yè)發(fā)展空間

政府及市屬企業(yè)對(duì)部分工業(yè)區(qū)土地進(jìn)行收儲(chǔ)，將產(chǎn)權(quán)收歸政府所有，并出資負(fù)責(zé)片區(qū)的整體更新，引入新的科技含量更高的制造業(yè)企業(yè)。比如布魯克林的制造業(yè)提升主要受益于工業(yè)商務(wù)區(qū)計(jì)劃，工業(yè)岸線(xiàn)的大量船塢、倉(cāng)庫(kù)，改造后成為智能制造的重要承載地。政府在買(mǎi)下海軍造船廠(chǎng)區(qū)域的土地產(chǎn)權(quán)后，投資了7100萬(wàn)美元進(jìn)行整體改造和基礎(chǔ)設(shè)施更新，改造為綠色科技制造中心，成為集研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造、展示于一體的科技樞紐，吸引3D打印、電腦數(shù)控機(jī)床、機(jī)器人、航空等尖端科技制造企業(yè)在此聚集，美國(guó)宇航服等太空裝備研制就是在此完成孵化的，布魯克林海軍造船廠(chǎng)區(qū)域成為紐約智能制造的主要承載地。同時(shí)，推進(jìn)“棕地啟動(dòng)計(jì)劃”，政府提供資金幫助工業(yè)和制造業(yè)企業(yè)進(jìn)行更新升級(jí)和搬遷清理工作，并提供高達(dá)20％的稅收抵免。

5.造制造業(yè)孵化空間

啟動(dòng)“制造空間”和“先進(jìn)制造網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃，設(shè)立近10家制造空間，提供多達(dá)3700平方米的共享工作空間和設(shè)備，為超過(guò)500個(gè)初創(chuàng)企業(yè)提供服務(wù)。如斯坦頓島制造工坊有面積約為557平方米的制造空間，設(shè)有木工、金屬加工、數(shù)控機(jī)床、3D打印等高端制造設(shè)備，還設(shè)有各種辦公區(qū)、會(huì)議室和展示區(qū)等。

（二）資金：通過(guò)直接補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免和融資便利為企業(yè)提供資金支持

紐約通過(guò)多種措施為企業(yè)提供資金方面的支持，總量規(guī)模不大，但支持對(duì)象精準(zhǔn)定位在容易面臨困境的企業(yè)，尤其關(guān)注初創(chuàng)企業(yè)的融資難題。

1.通過(guò)資金支持提供直接補(bǔ)貼

“工業(yè)行動(dòng)計(jì)劃”提出將投資4.42億美元用于城市工業(yè)產(chǎn)權(quán)。創(chuàng)建工業(yè)和制造基金，提供6400萬(wàn)美元政府資金，撬動(dòng)8600萬(wàn)美元的私人投資，以刺激非營(yíng)利的開(kāi)發(fā)商創(chuàng)造新的工業(yè)和制造業(yè)空間，創(chuàng)造約3.7萬(wàn)平方米的空間和約1200個(gè)新工作崗位。為鼓勵(lì)生命科學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，紐約州和紐約市共同承諾提供12億美元的公共激勵(lì)措施，以支持推動(dòng)公私合作計(jì)劃，其中2017年耗資5億美元成立紐約市生命科學(xué)項(xiàng)目，創(chuàng)造約1.6萬(wàn)個(gè)新的高薪工作崗位。

2.通過(guò)運(yùn)營(yíng)成本減免提供間接補(bǔ)貼

為鼓勵(lì)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在空房率高、建筑物較新以及基礎(chǔ)設(shè)施較好的商業(yè)區(qū)設(shè)立新技術(shù)區(qū)（“硅巷”前身），并推出了多項(xiàng)特別計(jì)劃，免除商業(yè)房租計(jì)劃、曼哈頓優(yōu)惠能源計(jì)劃，通過(guò)房租、電費(fèi)優(yōu)惠等為企業(yè)提供資助。其中“企業(yè)電費(fèi)優(yōu)惠費(fèi)率”計(jì)劃為特定企業(yè)降低30%—35%的用電成本，優(yōu)惠期長(zhǎng)達(dá)5年；“商業(yè)擴(kuò)張鼓勵(lì)計(jì)劃”為特定區(qū)域內(nèi)擴(kuò)張?jiān)鲎獾钠髽I(yè)提供26.91美元/平方米的租金減免，優(yōu)惠期為5—10年。

3.通過(guò)稅收激勵(lì)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)

提出房地產(chǎn)稅特別減征5年計(jì)劃等，啟動(dòng)“創(chuàng)業(yè)紐約計(jì)劃”為初創(chuàng)企業(yè)提供100%的稅收減免，為初創(chuàng)企業(yè)新員工繳納的所得稅提供100%的退稅。

4.通過(guò)貸款擔(dān)保等“融資激勵(lì)”措施便利初創(chuàng)企業(yè)融資

初創(chuàng)企業(yè)往往嗅覺(jué)靈敏，具有很強(qiáng)的創(chuàng)新活力，但通常規(guī)模小，且由于企業(yè)設(shè)立時(shí)間短、缺乏市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，容易遇到經(jīng)營(yíng)難題。紐約發(fā)揮世界金融中心優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“融資激勵(lì)”計(jì)劃為初創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)提供一攬子資金解決方案。如紐約市政府聯(lián)合風(fēng)投公司通過(guò)“紐約創(chuàng)業(yè)投資基金”計(jì)劃和“紐約種子基金”計(jì)劃等加強(qiáng)初創(chuàng)企業(yè)的種子期投資。實(shí)施“小微企業(yè)貸款擔(dān)保計(jì)劃”，為員工不足20人的本地新創(chuàng)小微企業(yè)，提供最高50%的專(zhuān)項(xiàng)貸款擔(dān)保。數(shù)據(jù)顯示，紐約都會(huì)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)投資占美國(guó)的15%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于除灣區(qū)以外的其他地區(qū)，風(fēng)投數(shù)量接近2000家。

（三）人才：通過(guò)打造活力宜居的生活環(huán)境和住房、培訓(xùn)等支持，吸引并留住高層次人才

紐約的營(yíng)商成本是全美甚至全球最高的之一，但眾多科技公司仍然選擇在這里扎根發(fā)展，主要得益于其吸引并留住了大量受過(guò)高等教育、富有創(chuàng)造力和創(chuàng)業(yè)精神的人才。為了繼續(xù)吸引和留住這些寶貴的勞動(dòng)力，紐約采取多種措施：

1.營(yíng)造活力宜居的生活環(huán)境

大力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括交通系統(tǒng)、公園綠地、安全措施和文化設(shè)施，以保持城市的活力，營(yíng)造宜居、充滿(mǎn)活力、安全和便捷的生活環(huán)境。

2.提供住房等方面的支持

比如推出了史上最大規(guī)模的“經(jīng)濟(jì)適用房”計(jì)劃，投資410億美元建設(shè)20萬(wàn)套小戶(hù)型公寓，并要求開(kāi)發(fā)商將至少20%—30%新建公寓低價(jià)租給青年創(chuàng)業(yè)者和科技人員。

3.提供人才培訓(xùn)與職業(yè)發(fā)展支持

在工業(yè)區(qū)創(chuàng)建職業(yè)中心，每個(gè)中心每年可以為500家當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和1000名居民提供培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)。如為了彌補(bǔ)工程師和程序員等人才缺口，紐約市推出“科技天才通道”項(xiàng)目，通過(guò)短期培訓(xùn)為城市挖掘更多的工程師；成立被譽(yù)為“編程學(xué)習(xí)領(lǐng)域的哈佛商學(xué)院”的熨斗學(xué)校，通過(guò)15周的全日制編程課程，將零編程基礎(chǔ)的市民培訓(xùn)成為程序員。政府提供資金啟動(dòng)工業(yè)和制造業(yè)的職業(yè)發(fā)展計(jì)劃，召集商業(yè)領(lǐng)袖，服務(wù)提供商和其他利益相關(guān)者，建立行業(yè)合作伙伴關(guān)系，為勞動(dòng)力培訓(xùn)創(chuàng)建實(shí)時(shí)反饋循環(huán)，調(diào)整員工隊(duì)伍和激勵(lì)計(jì)劃。

（四）企業(yè)：通過(guò)服務(wù)臺(tái)系統(tǒng)主動(dòng)及時(shí)為企業(yè)提供定制化服務(wù)

中小企業(yè)是紐約制造業(yè)的主導(dǎo)力量，90%以上的制造業(yè)企業(yè)雇員規(guī)模不到100人，超過(guò)一半的制造業(yè)企業(yè)雇員規(guī)模不到5人。紐約非常關(guān)注中小企業(yè)的發(fā)展，構(gòu)建了個(gè)性化服務(wù)體系，及時(shí)跟蹤監(jiān)測(cè)企業(yè)動(dòng)態(tài)，發(fā)現(xiàn)企業(yè)急難愁盼問(wèn)題，為企業(yè)提供定制化服務(wù)。

1.啟動(dòng)制造伙伴關(guān)系計(jì)劃

紐約啟動(dòng)制造伙伴關(guān)系計(jì)劃，構(gòu)建工業(yè)解決方案提供商網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)了解工業(yè)和制造業(yè)發(fā)展?fàn)顩r。該網(wǎng)絡(luò)由小企業(yè)服務(wù)部運(yùn)作，紐約市政府每年提供150萬(wàn)美元資金，為全市21個(gè)工業(yè)區(qū)的400家工業(yè)解決方案提供商提供融資援助、招聘和培訓(xùn)支持等服務(wù)，同時(shí)收集有關(guān)工業(yè)和制造業(yè)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，使政府能夠改進(jìn)政策并更好地響應(yīng)工業(yè)和制造業(yè)不斷變化的需求。據(jù)紐約制造伙伴關(guān)系計(jì)劃報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，該計(jì)劃為紐約中小型制造企業(yè)新增和保留工作崗位超7100個(gè)，新增銷(xiāo)售額及節(jié)約公司成本達(dá)12億美元。

2.構(gòu)建“行業(yè)服務(wù)臺(tái)”系統(tǒng)

紐約通過(guò)“行業(yè)服務(wù)臺(tái)”系統(tǒng)向企業(yè)提供定制化的支持和服務(wù)?！靶袠I(yè)服務(wù)臺(tái)”系統(tǒng)由紐約市經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司運(yùn)作，通過(guò)專(zhuān)門(mén)的工作人員深入了解行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和支持企業(yè)發(fā)展。

主要服務(wù)內(nèi)容包括：建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。與行業(yè)內(nèi)的關(guān)鍵人物和領(lǐng)導(dǎo)者建立并維持良好的關(guān)系，包括本地的企業(yè)和機(jī)構(gòu)以及國(guó)際上的相關(guān)組織。

了解行業(yè)挑戰(zhàn)和機(jī)遇。通過(guò)與行業(yè)內(nèi)的各方溝通，深入了解該行業(yè)目前面臨的主要挑戰(zhàn)以及未來(lái)的機(jī)會(huì)，這些信息對(duì)于制定有效的支持計(jì)劃和政策至關(guān)重要。

制定專(zhuān)門(mén)的計(jì)劃和舉措。根據(jù)收集到的信息，設(shè)計(jì)和實(shí)施專(zhuān)門(mén)的支持計(jì)劃和舉措，包括資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)等多方面內(nèi)容，幫助企業(yè)克服困難，抓住發(fā)展機(jī)遇。

提供持續(xù)的支持和咨詢(xún)服務(wù)。幫助企業(yè)解決在運(yùn)營(yíng)和發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題，幫助企業(yè)在快速變化的市場(chǎng)環(huán)境中保持競(jìng)爭(zhēng)力。例如，在生命科學(xué)領(lǐng)域的服務(wù)臺(tái)，工作人員會(huì)與生物技術(shù)公司、制藥公司、研究機(jī)構(gòu)等密切合作，了解在研發(fā)、生產(chǎn)、市場(chǎng)推廣等方面的挑戰(zhàn)和需求，制定針對(duì)性的計(jì)劃，如提供資金支持、協(xié)助搭建研發(fā)設(shè)施、推動(dòng)相關(guān)政策改革等，幫助這些企業(yè)實(shí)現(xiàn)更快的發(fā)展。2010—2021年間，紐約生命科學(xué)就業(yè)崗位從1.08萬(wàn)人增長(zhǎng)到1.66萬(wàn)人，風(fēng)險(xiǎn)投資從1億美元激增至14億美元，孵化器、實(shí)驗(yàn)室等空間供給也在持續(xù)增長(zhǎng)。

對(duì)上海的啟示

作為國(guó)際大都市，上海與紐約一樣，面臨土地、人工等成本難題，發(fā)展制造業(yè)過(guò)程中或可借鑒紐約的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)舉措。但需注意的是，上海和紐約發(fā)展階段有差異，不可簡(jiǎn)單“抄作業(yè)”，還需謀劃適合自身的發(fā)展路徑。具體而言，主要有以下啟示。

（一）紐約制造業(yè)發(fā)展理念轉(zhuǎn)變對(duì)上海的啟示

紐約從過(guò)去的“去工業(yè)化”到金融危機(jī)后堅(jiān)定推動(dòng)制造業(yè)回歸，主要是認(rèn)識(shí)到制造業(yè)對(duì)紐約就業(yè)帶動(dòng)、居民收入、城市功能、科技創(chuàng)新等方面起著重要作用，對(duì)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有帶動(dòng)、互補(bǔ)作用，而不是非此即彼、此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。制造業(yè)的發(fā)展能夠推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大，制造業(yè)吸納就業(yè)、增加居民收入帶動(dòng)生活服務(wù)繁榮。

對(duì)上海而言，需重新審視制造業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用。以上制造業(yè)在紐約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的作用對(duì)上海同樣適用，不同的是，上海制造業(yè)增加值仍占GDP較大比重，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)較紐約更大。因此，上海需繼續(xù)推動(dòng)制造業(yè)加快發(fā)展，形成與服務(wù)業(yè)互補(bǔ)共進(jìn)、雙輪驅(qū)動(dòng)的良性局面。

（二）紐約制造業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)上海的啟示

紐約制造業(yè)以食品、服裝等“傳統(tǒng)”產(chǎn)業(yè)為主，但是占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的高端環(huán)節(jié)，這意味著在制造業(yè)發(fā)展中，應(yīng)重新審視行業(yè)定位。

1.重新審視制造業(yè)的“傳統(tǒng)”和“新興”領(lǐng)域劃分紐約制造業(yè)以食品、服裝、印刷等“傳統(tǒng)”產(chǎn)業(yè)為主，但聚焦個(gè)性化、定制化的高附加值環(huán)節(jié)。紐約的經(jīng)驗(yàn)表明，制造業(yè)不應(yīng)按照行業(yè)領(lǐng)域簡(jiǎn)單分為“傳統(tǒng)”和“新興”產(chǎn)業(yè)，沒(méi)有落后的產(chǎn)業(yè)，只有落后的產(chǎn)品和技術(shù)。

首先，一些看似“傳統(tǒng)”的產(chǎn)業(yè)，是產(chǎn)業(yè)體系中必不可少的環(huán)節(jié)。如鋼鐵、石化、建材等“傳統(tǒng)”產(chǎn)業(yè)是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)和支撐，事關(guān)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的安全和發(fā)展。

其次，新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能不會(huì)“橫空出世”，大多數(shù)是在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上衍生、成長(zhǎng)起來(lái)的。如壓鑄行業(yè)被認(rèn)為是高能耗的“傳統(tǒng)”產(chǎn)業(yè)，但一體化壓鑄車(chē)身是新能源汽車(chē)的重要組成部分。

最后，“傳統(tǒng)”和 “新興”不是一成不變，而是動(dòng)態(tài)變化的，部分“傳統(tǒng)”產(chǎn)業(yè)通過(guò)技術(shù)變革可能成為 “新興”產(chǎn)業(yè)。如美國(guó)服裝制造正通過(guò)集成3D 打印、聚合物、物體姿態(tài)估計(jì)、自動(dòng)化 控制、機(jī)器視覺(jué)、深度學(xué)習(xí)和智能數(shù)據(jù)分析技術(shù)實(shí)現(xiàn)“機(jī)器人縫衣”，將勞動(dòng)密集型行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦呖萍籍a(chǎn)業(yè)。

因此，上海在發(fā)展制造業(yè)過(guò)程中，不能簡(jiǎn)單根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域劃分為“傳統(tǒng)”和“新興”，而要根據(jù)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)各類(lèi)行業(yè)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)，適應(yīng)新形勢(shì)新變化。

2.向價(jià)值鏈高端攀升是國(guó)際大都市制造業(yè)發(fā)展的必由之路。紐約制造業(yè)具有高生產(chǎn)效率、高孵化能力、高科技含量、高服務(wù)融合等特征，也只有具有高效率、高附加值特點(diǎn)的領(lǐng)域才能在高成本的紐約立足。上海生產(chǎn)成本也高，制造業(yè)發(fā)展也要向價(jià)值鏈高端升級(jí)。

首先，通過(guò)技術(shù)升級(jí)推動(dòng)制造業(yè)高端化轉(zhuǎn)型。紐約的“制造業(yè)回歸”實(shí)質(zhì)是以高新技術(shù)推進(jìn)高端、先進(jìn)制造業(yè)，實(shí)現(xiàn)制造業(yè)的升級(jí)，知識(shí)密集、高附加值領(lǐng)域是制造業(yè)回歸最關(guān)注的目標(biāo)。比如從服裝制造升級(jí)到宇航服等航天裝備，從印刷業(yè)升級(jí)到3D打印等。未來(lái)上海也要大力推動(dòng)制造業(yè)技術(shù)進(jìn)步，在制造業(yè)的高端化中尋找新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

其次，通過(guò)集聚制造向孵化制造轉(zhuǎn)型推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。紐約在制造業(yè)外遷的過(guò)程中，逐漸從“集聚制造業(yè)的城市”向“孵化制造業(yè)的城市”轉(zhuǎn)型，設(shè)立的系列制造空間孵化了一批新興領(lǐng)域的企業(yè)，涉及智能制造、3D打印、新能源、生物科技等領(lǐng)域。上海要大力發(fā)揮孵化器的作用，培育一批本土制造明星。

最后，通過(guò)制造服務(wù)融合推動(dòng)價(jià)值鏈攀升。紐約制造業(yè)減少的是制造環(huán)節(jié)，但制造業(yè)企業(yè)的研發(fā)、總部等生產(chǎn)性服務(wù)功能仍占重要地位。上海要加快落實(shí)《促進(jìn)工業(yè)服務(wù)業(yè)賦能產(chǎn)業(yè)升級(jí)行動(dòng)方案（2024—2027年）》，以研發(fā)設(shè)計(jì)、檢驗(yàn)檢測(cè)、供應(yīng)鏈管理、碳管理、服務(wù)型制造等領(lǐng)域發(fā)展推動(dòng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）紐約制造業(yè)政策創(chuàng)新對(duì)上海的啟示

上海要素成本在國(guó)內(nèi)也相對(duì)較高，但較紐約仍低，有條件為制造業(yè)提供更好的要素環(huán)境，關(guān)鍵在于通過(guò)要素配置效率的提升來(lái)抵消部分生產(chǎn)成本。

1.土地方面

制造業(yè)發(fā)展離不開(kāi)土地支撐，制造業(yè)項(xiàng)目要能夠找到合適的載體。上海工業(yè)用地總量較紐約高，但土地產(chǎn)出效率仍有待提升，存在閑置用地盤(pán)活難的問(wèn)題，在容積率等方面彈性較紐約低。未來(lái)還要通過(guò)存量挖潛、混合/彈性使用、放寬容積率限制、“工業(yè)上樓”等方式促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地高效率利用、提升經(jīng)濟(jì)密度。要像保護(hù)耕地一樣保護(hù)先進(jìn)制造業(yè)用地，從規(guī)劃空間上嚴(yán)格控制實(shí)體產(chǎn)業(yè)的用地規(guī)模，為制造業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展留足空間。同時(shí)需大力提升土地利用效率，如加快推動(dòng)工業(yè)用地治理，盤(pán)活央國(guó)企閑置用地及保稅區(qū)等特殊監(jiān)管區(qū)域低效存量用地。

此外，還需關(guān)注結(jié)構(gòu)性、階段性缺地問(wèn)題，需增強(qiáng)土地供應(yīng)彈性，可考慮階段性放寬土地指標(biāo)，同時(shí)發(fā)揮戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)的緩沖作用。

2.勞動(dòng)力方面

制造業(yè)發(fā)展需要有大量適齡勞動(dòng)力的支撐。上海人才生態(tài)結(jié)構(gòu)仍有短板，青年群體就業(yè)難與新興產(chǎn)業(yè)用工荒并存，如三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中人工智能領(lǐng)域?qū)I(yè)人才缺口較大；同時(shí)勞動(dòng)生產(chǎn)率相對(duì)較低，上海第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率（5.6萬(wàn)美元/人）僅相當(dāng)于紐約（15.2萬(wàn)美元/人）的1/3左右。未來(lái)還需大力提升人才吸引力、加快人口集聚、解決人才結(jié)構(gòu)性矛盾、提升勞動(dòng)生產(chǎn)率。目前上海制造業(yè)一線(xiàn)熟練工人往往因戶(hù)籍、醫(yī)保、子女入學(xué)等公共保障難，在上海扎根困難、易流失。要加大對(duì)年輕人的吸引力度，打造開(kāi)放的國(guó)際人才市場(chǎng)平臺(tái)，在全球范圍內(nèi)吸引高端人才集聚；產(chǎn)學(xué)研聯(lián)動(dòng)，加快緊缺人才的培養(yǎng)，補(bǔ)齊短板；出臺(tái)針對(duì)性“灰領(lǐng)”人才政策，比如針對(duì)一線(xiàn)技術(shù)工人供需矛盾大的問(wèn)題，在積分落戶(hù)、保障性住房申請(qǐng)、子女就業(yè)等事項(xiàng)，給予社會(huì)貢獻(xiàn)大、人才缺口大的從業(yè)者優(yōu)先權(quán)。

3.資金方面

上海在資金方面的支持力度遠(yuǎn)大于紐約，但錦上添花的多，雪中送炭的少，針對(duì)大企業(yè)的多，針對(duì)小企業(yè)的少，資金對(duì)企業(yè)的邊際效益較低，資金使用效率還有待提升，關(guān)鍵在于如何幫助量大面廣的中小企業(yè)更好應(yīng)對(duì)普遍面臨的融資難問(wèn)題。中小企業(yè)往往處于初創(chuàng)期或成長(zhǎng)期，財(cái)務(wù)狀況不穩(wěn)定，缺乏公開(kāi)透明的財(cái)務(wù)報(bào)表和經(jīng)營(yíng)信息，金融機(jī)構(gòu)難以全面了解其經(jīng)營(yíng)狀況和信用狀況，并且通常缺乏如土地、房產(chǎn)等傳統(tǒng)抵押物，增加融資難度和風(fēng)險(xiǎn)。要著力降低中小企業(yè)融資門(mén)檻，可參照紐約做法，針對(duì)有潛力、發(fā)展前景好、獲得融資難的小企業(yè)，由政府相關(guān)部門(mén)提供較高比例的貸款額度擔(dān)保支持，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)單列中小企業(yè)信貸計(jì)劃，引導(dǎo)中小企業(yè)貸款繼續(xù)擴(kuò)面、增量、降價(jià)。構(gòu)建多層次資金支持體系。發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，發(fā)起設(shè)立針對(duì)中小企業(yè)投資的專(zhuān)項(xiàng)基金等，撬動(dòng)民間資本參與中小企業(yè)投資，鼓勵(lì)投早、投小，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加大對(duì)中小企業(yè)的支持力度。

4.企業(yè)方面

與紐約相比，上海大型國(guó)企、外資企業(yè)占比大，中小型民營(yíng)企業(yè)占比低，還需加大中小企業(yè)培育激發(fā)主體創(chuàng)新活力。伴隨個(gè)性化、定制化制造趨勢(shì)，中小企業(yè)能夠快速響應(yīng)市場(chǎng)需求，未來(lái)或有較大發(fā)展空間。目前，上海中小企業(yè)仍面臨活力不足等問(wèn)題，2024年，小型、中型工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值分別同比增長(zhǎng)0.3%、0.6%，低于大型工業(yè)企業(yè)的0.9%。現(xiàn)在上海已開(kāi)始實(shí)施企業(yè)“服務(wù)包”政策，為重點(diǎn)企業(yè)提供一攬子政策服務(wù)。未來(lái)還需進(jìn)一步構(gòu)建多層次中小企業(yè)服務(wù)體系，加快中小企業(yè)培育和發(fā)展。加快建立政府公共服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù)和公益性服務(wù)“三位一體”的服務(wù)體系，優(yōu)化中小企業(yè)梯度培育機(jī)制。進(jìn)一步完善中小企業(yè)公共服務(wù)示范平臺(tái)，提供數(shù)字化賦能、上市輔導(dǎo)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)應(yīng)用、 創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)創(chuàng)新、政策咨詢(xún)等集成化服務(wù)。深度整合配置社會(huì)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源，充分運(yùn)用專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)力量，為中小企業(yè)提供精準(zhǔn)服務(wù)。構(gòu)建高質(zhì)量中小企業(yè)的梯度培育機(jī)制，依據(jù)瞪羚企業(yè)、獵豹企業(yè)、獨(dú)角獸企業(yè)以及“專(zhuān)精特新中小企業(yè)”專(zhuān)精特新“小巨人”、制造業(yè)單項(xiàng)冠軍等各類(lèi)企業(yè)不同發(fā)展階段、不同特點(diǎn)進(jìn)行分類(lèi)培養(yǎng)。

（作者鄒俊系上海市發(fā)展改革研究院高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，本文首發(fā)于《全球城市研究（中英文）》2025年第2期，原題為：“紐約制造業(yè)回歸的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)上海的啟示”，澎湃新聞刊發(fā)時(shí)有刪節(jié)。誠(chéng)邀城市領(lǐng)域各位專(zhuān)家學(xué)者不吝賜稿《全球城市研究》sigc@shnu.edu.cn）