【引言】2025年，緬甸局勢步入新階段[1]。馬來西亞總理安瓦爾在10月27日的東亞峰會上表示，緬甸國家安全與和平委員會[2]主席、國防軍總司令敏昂萊在數(shù)次會面中展現(xiàn)出“一定合作意愿”，然而，就在峰會前夕，一場關(guān)于敏昂萊是否親自與會的“羅生門”已悄然上演——緬甸官方媒體一度釋放其將率團出席的信號，但此消息旋即被馬來西亞總理安瓦爾否認。更為值得注意的是，在歷經(jīng)多次推遲后，緬甸官方正式宣布將于2025年12月28日舉行大選，這為持續(xù)近五年的政治僵局帶來了新的變數(shù)。

面對這一變化，東盟的應對策略亦展現(xiàn)出顯著演進。在馬來西亞擔任輪值主席國的推動下，東盟逐步形成了一套融合“原則堅守”與“治理務實”的雙軌介入模式：一方面在選舉合法性等核心議題上設置前提條件，延續(xù)“建設性介入”的規(guī)范引導；另一方面通過人道援助與災害管理等“治理式介入”手段，在低政治領(lǐng)域維持接觸并積累互信。這一轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了東盟在“不干涉原則”與“區(qū)域穩(wěn)定維護”之間尋求有效行動空間的戰(zhàn)略調(diào)適。

圖1 馬來西亞總理、東盟輪值主席安瓦爾在第47屆東盟峰會開幕式上發(fā)表致辭。圖片來源：人民網(wǎng) 

一、東盟的平衡策略：原則與靈活并重

在2025年10月26日至28日于馬來西亞吉隆坡舉行的第47屆東盟峰會期間，緬甸問題再次成為焦點。本屆峰會以“包容性和可持續(xù)性”為主題，在議程設置上，緬甸問題始終占據(jù)重要位置。峰會期間發(fā)布的關(guān)于“五點共識”的聯(lián)合聲明包含28項具體內(nèi)容[3]，進一步闡明東盟對緬甸問題的最新立場與行動計劃。

針對緬甸軍方邀請監(jiān)督大選的要求，東盟展現(xiàn)出其特有的平衡策略。一方面，聯(lián)合聲明強調(diào)“停止暴力并開展包容性政治對話必須優(yōu)先于選舉”，實質(zhì)上為選舉的合法性設置了前提條件。這種表態(tài)既堅持了基本原則，又為后續(xù)行動留下了回旋余地。另一方面，東盟決定不以組織名義統(tǒng)一派遣選舉觀察團，而是允許各成員國自行決定參與方式[4]。這種做法既表明了東盟對選舉程序的保留態(tài)度，又為成員國預留了靈活應對的空間，體現(xiàn)了東盟在處理敏感區(qū)域問題時特有的務實態(tài)度。

在成員國層面，不同國家基于自身利益和外交傳統(tǒng)，展現(xiàn)出多樣化的應對策略。印度尼西亞總統(tǒng)普拉博沃建議采取分散式選舉評估團的方式[5]，這種提議既考慮到了印尼在東盟中的傳統(tǒng)影響力，也反映了其對緬甸問題復雜性的認識。泰國外長表示若收到緬甸正式邀請，支持派遣觀察員[6]，這一立場與其作為緬甸鄰國的特殊地緣位置密切相關(guān)。新加入東盟的東帝汶總統(tǒng)奧爾塔也表示愿意協(xié)助推動對話，促進緬甸?；餥7]，展現(xiàn)出新成員國積極參與區(qū)域事務的意愿。這些差異反映出東盟在總體原則之下采取容納多元策略的決策特征。

二、協(xié)商一致的決策機制與緬甸的特殊地位

東盟在處理區(qū)域事務時，始終遵循其特有的“協(xié)商一致”原則，這一原則不僅在應對緬甸問題時表現(xiàn)得尤為明顯，還體現(xiàn)在處理東帝汶加入東盟的過程中。2023年，東帝汶因與由反對派組成的緬甸“影子政府”——緬甸民族團結(jié)政府（NUG，被緬甸軍方列為“恐怖組織”）交往密切而遭到緬甸軍方強烈反對，甚至導致東帝汶駐緬外交人員被緬方驅(qū)逐[8]，直至2025年5月，東帝汶依舊與緬甸關(guān)系緊張。2025年7月，緬甸以東帝汶違反《東盟憲章》“不干涉內(nèi)政”原則為由，反對其入盟[9]。9月，東帝汶一改此前強硬態(tài)度，承諾不再允許緬甸反對派在其境內(nèi)開展政治活動[10]，正是這一關(guān)鍵讓步，為緬甸同意其入盟掃清了障礙，東帝汶最終在第47屆東盟峰會上成功加入東盟。

這一過程揭示出兩點關(guān)鍵信息：其一，盡管個別成員國對緬甸局勢持有不同立場，但東盟整體的“協(xié)商一致”原則仍具有決定性影響。任何重大決策都需要獲得所有成員國的同意，這在一定程度上保證了每個成員國（包括緬甸在內(nèi)）的權(quán)益。其二，即便在國際社會普遍批評的背景下，緬甸在東盟內(nèi)部仍保持著一定的影響力，其立場在涉及自身利益的決策中仍受到重視。從更宏觀的視角看，這一案例也揭示了東盟作為一個區(qū)域性組織的獨特運作模式。在應對緬甸這樣的敏感問題時，東盟往往采取漸進式、非對抗性的方式，通過長期的外交努力和內(nèi)部協(xié)調(diào)來尋求解決方案。這種方式雖然可能顯得效率不高，但在處理復雜的區(qū)域問題時往往能夠取得更為持久的成效。

圖2 東盟各國代表簽署《東帝汶加入東盟宣言》。圖片來源：新華社

三、東盟新模式“建設性+治理式介入”的實踐路徑

面對持續(xù)復雜的緬甸局勢，東盟在延續(xù)“建設性介入”原則的同時，逐步融入了以功能性合作為導向的“治理式介入”手段。該路徑試圖通過低政治領(lǐng)域的務實接觸，維持與緬甸各方的溝通渠道，并在可行范圍內(nèi)提供必要支持。

2025年3月，曼德勒發(fā)生大地震后，東盟通過其專屬機構(gòu)——東盟災害管理人道主義援助協(xié)調(diào)中心（AHA center）承擔了救援協(xié)調(diào)角色。該機構(gòu)主要負責聯(lián)絡成員國救援資源，并嘗試建立不受政治分歧影響的人道主義援助通道。這一安排在一定程度上使東盟得以在提供人道援助的同時，與緬甸境內(nèi)不同行為體保持實務層面的聯(lián)系，為未來潛在的政治對話創(chuàng)造可能條件。

在機制建設方面，東盟內(nèi)部提出過若干旨在延長政策連續(xù)性的建議，包括設立任期更長的緬甸問題特使，以及繼續(xù)探索由“現(xiàn)任、前任及下任主席國”共同參與的“三駕馬車”磋商模式。這些討論反映出東盟已意識到緬甸問題的長期性，并嘗試由臨時性應對轉(zhuǎn)向更具系統(tǒng)性的管理方式。

馬來西亞總理安瓦爾在本屆峰會后的發(fā)言反映了部分成員國對緬甸局勢的評估。他指出緬甸局勢“比以往平靜”“雖仍有零星交火，但規(guī)模已大幅減弱”[11]，并將此部分與東盟的持續(xù)努力聯(lián)系起來。此類觀點顯示出一些成員國對緬甸問題的認知正從追求快速解決，轉(zhuǎn)向接受長期管理的現(xiàn)實。相應地，東盟在具體操作上也體現(xiàn)出在堅持“五點共識”框架的同時，更加側(cè)重通過功能性合作維持與緬甸的互動。

圖3 嘉賓在第47屆東盟峰會及系列會議開幕式上合影。圖片來源：新華社 

四、東盟介入緬甸局勢的成效與結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)制約

盡管東盟的“建設性+治理式介入”策略在提供人道主義援助、建立危機管理機制等方面取得了一定進展，但其整體效力仍面臨來自東盟自身、地區(qū)格局以及緬甸內(nèi)部的多重深層制約。

首先，東盟陷入原則與身份的兩難。它需要在與緬甸國安委保持接觸的同時，維持其促進民主轉(zhuǎn)型的立場。一方面為了保持對緬甸局勢的影響力，東盟必須與現(xiàn)任當局保持對話；另一方面，這種接觸又可能被解讀為對緬甸軍方合法性的默認，這種困境在具體實踐中往往難以找到完美的解決方案。

其次，緬甸軍方本身及其主導的大選所面臨的合法性挑戰(zhàn)，極大地限制了東盟的介入效果。目前聯(lián)合國、歐盟、人權(quán)組織以及NUG普遍反對緬甸軍方舉行大選，并呼吁東盟也采取相關(guān)行動，使東盟須謹慎應對不同立場。盡管緬甸軍方在人道援助、邊境治理等領(lǐng)域展現(xiàn)合作姿態(tài)，并以此獲得了東盟的一定認可，但其根本立場未變。因此東盟在推動國內(nèi)?；鸷驼魏徒夥矫孢M展甚微。

第三，東盟自身的“不干涉內(nèi)政”原則與“協(xié)商一致”決策機制繼續(xù)制約其行動空間。雖然“治理式介入”在低政治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了突破，但在推動實質(zhì)性政治改革時，東盟往往因內(nèi)部分歧（如泰國關(guān)注邊境安全、印尼和馬西亞重視民主價值等）而只能形成“最低共識”的行動方案。

第四，大國地緣競爭進一步復雜化東盟的調(diào)解環(huán)境。地區(qū)大國基于各自利益對緬甸事務采取不同策略，東盟在維護“東盟中心地位”的同時，仍需協(xié)調(diào)這些相互競逐的立場，致使其在緬甸問題上的政策制定面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

緬甸內(nèi)部根深蒂固的政治矛盾，是所有外部干預面臨的根本性障礙。軍方與反對派之間的深刻對立、各少數(shù)民族地方武裝的復雜訴求，決定了任何解決方案都離不開長期的投入與戰(zhàn)略耐心。盡管東盟的“建設性+治理式介入” 為危機管理提供了支持，但要彌合深刻的內(nèi)部分歧、讓緬甸實現(xiàn)真正的民族和解與持久和平，前方依然道阻且長。

參考文獻：

[1]2021年2月，緬甸時任代總統(tǒng)敏瑞宣布全國進入為期一年的緊急狀態(tài)，并將國家權(quán)力移交給國防軍總司令。國防軍總司令部隨后成立國家管理委員會，敏昂萊出任委員會主席。緬甸此后多次延長全國緊急狀態(tài)。2025年8月18日，緬甸選舉委員會宣布，將于今年12月28日開始分階段舉行大選。

[2]2025年7月31日，緬甸國防和安全委員會發(fā)布多條命令，宣布撤銷將國家權(quán)力移交給國防軍總司令的命令，并組建新的聯(lián)邦政府以及國家安全與和平委員會。紐梭擔任新的聯(lián)邦政府總理，國防軍總司令敏昂萊擔任國家安全與和平委員會主席。

[3]ASEAN. ASEAN LEADERS’ REVIEW AND DECISION ON THE IMPLEMENTATION OF THE FIVE-POINT CONSENSUS[EB/OL]. (2025-10-26)[2025-11-2]. https://asean.org/wp-content/uploads/2025/10/Final-ASEAN-Leaders-Review-Decision-on-the-Implementation-of-5PC-2025_as-adopted.pdf.

[4]Malaymail. Asean won’t send observers to Myanmar’s December elections, sources say[EB/OL]. (2025-10-27)[2025-11-2]. https://www.malaymail.com/news/world/2025/10/27/asean-wont-send-observers-to-myanmars-december-elections-sources-say/196122.

[5]TEMPO. Prabowo Urges ASEAN to Consider Sending Observers for Myanmar Election[EB/OL]. (2025-10-27)[2025-11-2]. https://en.tempo.co/read/2060610/prabowo-urges-asean-to-consider-sending-observers-for-myanmar-election.

[6]ASEAN. Bernama. Thailand Outlines Four Key Positions On Myanmar[EB/OL]. (2025-10-25)[2025-11-3]. https://asean.bernama.com/news.php?>

[7]AP News. In AP interview, East Timor’s Ramos-Horta says personal diplomacy could bring Myanmar ceasefire[EB/OL]. (2025-10-28)[2025-11-3]. https://apnews.com/article/ramoshorta-east-timor-asean-myanmar-adbf83105c13f5664c1431185e4633e3.

[8]聯(lián)合早報. 緬軍政府驅(qū)逐東帝汶駐緬代辦[EB/OL]. (2023-8-27)[2025-11-3]. https://www.zaobao.com/news/sea/story20230827-1427744.

[9]聯(lián)合早報. 東帝汶入亞細安遇阻 緬甸反對指其涉干預內(nèi)政[EB/OL]. (2025-7-2)[2025-11-3]. https://www.zaobao.com/news/sea/story20250702-7061401.

[10]PIME. Asianews. 帝力向緬甸反對派關(guān)閉大門（爭取加入東盟）[EB/OL]. (2025-9-19)[2025-11-3]. https://www.asianews.it/news-zh/%E5%B8%9D%E5%8A%9B%E5%90%91%E7%BC%85%E7%94%B8%E5%8F%8D%E5%AF%B9%E6%B4%BE%E5%85%B3%E9%97%AD%E5%A4%A7%E9%97%A8%EF%BC%88%E4%BA%89%E5%8F%96%E5%8A%A0%E5%85%A5%E4%B8%9C%E7%9B%9F%EF%BC%89-63905.html.

[11]聯(lián)合早報. 聯(lián)合國秘書長：緬甸沖突威脅區(qū)域穩(wěn)定 選舉恐加劇不穩(wěn)定[EB/OL]. (2025-10-28)[2025-11-4]. https://www.zaobao.com/news/sea/story20251027-7726547.

（作者：張奕珣，北京大學區(qū)域與國別研究院2023級博士研究生 文章內(nèi)容僅代表作者個人觀點，與北京大學區(qū)域與國別研究院立場無關(guān)。轉(zhuǎn)載或引用請注明作者及出處。）