隨著中國即將進(jìn)入“十五五”時期，百年未有之大變局加速演進(jìn)，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性加大，新一代信息技術(shù)革命加速迭代，全球經(jīng)貿(mào)環(huán)境和規(guī)則體系劇變，地緣政治格局發(fā)生深刻變化，外部形勢的復(fù)雜多變客觀上要求國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃更具有系統(tǒng)性、前瞻性、靈活性，以有效應(yīng)對外部形勢挑戰(zhàn)，增強(qiáng)中國全球經(jīng)濟(jì)競爭力。與此同時，中國宏觀經(jīng)濟(jì)增長仍然面臨著一定的壓力，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)仍然具有優(yōu)化空間，人口、環(huán)境等方面出現(xiàn)新變化新形勢，均要求“十五五”規(guī)劃要進(jìn)一步加強(qiáng)對國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境、趨勢的判斷。

一、當(dāng)前國內(nèi)發(fā)展基礎(chǔ)和面臨的問題

隨著中國即將進(jìn)入“十五五”時期，中國正處在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、科技基礎(chǔ)和研發(fā)深化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、人力資本深化的關(guān)鍵階段?！笆逦濉币?guī)劃既面臨著良好的基礎(chǔ)條件，也可能會出現(xiàn)前所未有的風(fēng)險挑戰(zhàn)。

第一，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展取得新突破，但多重下行壓力仍然存在。“十五五”時期，中國仍將面臨著需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，宏觀經(jīng)濟(jì)增長仍然面臨著下行風(fēng)險，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分的問題仍然突出。對此，亟須加快完善分配制度，改善收入增長預(yù)期，提振消費。此外，中國以內(nèi)循環(huán)為主體的格局基本形成，但是內(nèi)需結(jié)構(gòu)相對不合理，消費占比偏低而投資偏高，比例不均衡的問題仍需進(jìn)一步優(yōu)化。

第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級步伐持續(xù)加快，但重點領(lǐng)域風(fēng)險仍然存在。近年來，中國經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)體系持續(xù)優(yōu)化，但與此同時，中國仍面臨著后工業(yè)化階段第二產(chǎn)業(yè)占比下降過快的問題。產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全仍然面臨著挑戰(zhàn)，外部打壓和產(chǎn)業(yè)外遷的雙重壓力猶存，技術(shù)和產(chǎn)業(yè)被鎖定在中低端的風(fēng)險仍然存在。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤、資源利用效率不高的轉(zhuǎn)型仍需一個時間過程，“十五五”時期能源消費總量預(yù)期仍將保持剛性增長。此外，房地產(chǎn)、金融、地方債務(wù)三重風(fēng)險深度關(guān)聯(lián)，在“十五五”時期這些領(lǐng)域仍是重點風(fēng)險領(lǐng)域。

第三，科技自立自強(qiáng)成效初步顯現(xiàn)，但核心領(lǐng)域仍然存在短板。實現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略推動下，中國創(chuàng)新呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢，為實現(xiàn)科技自立自強(qiáng)奠定了堅實基礎(chǔ)。但與此同時，中國科技創(chuàng)新的核心領(lǐng)域仍存在著不少短板、面臨著諸多挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為以下幾個方面：一是綜合創(chuàng)新能力有待提高，基礎(chǔ)研究薄弱，關(guān)鍵技術(shù)受制于人，科研成果向市場轉(zhuǎn)化的效率不足。二是中國關(guān)鍵核心技術(shù)“卡脖子”的影響仍然存在，高端芯片制造、精密儀器、新材料、生物制藥等高精尖領(lǐng)域存在短板，且對外部技術(shù)的依賴仍然存在，尤其是高技術(shù)制造業(yè)的對外技術(shù)依賴度較高。三是頂尖科學(xué)家和高端技術(shù)人才相對短缺，人才培養(yǎng)機(jī)制和人才流動機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化完善。

第四，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展持續(xù)加力推進(jìn)，但區(qū)域之間仍然存在差距。從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，中國近年來城鎮(zhèn)化率保持持續(xù)上升的態(tài)勢。但與此同時，中國城鎮(zhèn)化率與歐美國家70%—80% 的平均水平仍然存在著一定的差距。中國東西部發(fā)展差距猶存、南北方差距問題凸顯。

第五，人力資本水平得到持續(xù)提升，但人口結(jié)構(gòu)面臨著挑戰(zhàn)。“十四五”時期中國正式進(jìn)入人口負(fù)增長階段，“十五五”時期這一趨勢或?qū)⑦M(jìn)一步加劇。未來一段時間，中國將由人口總量壓力進(jìn)入人口結(jié)構(gòu)性矛盾的發(fā)展階段，面臨著由人口結(jié)構(gòu)變化產(chǎn)生的一系列重大問題，不確定不穩(wěn)定因素顯著增多。

二、“十五五”規(guī)劃需要關(guān)注的重點問題、發(fā)展目標(biāo)和政策建議

堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向是“十五五”規(guī)劃的重要編制方法和實施路徑?！笆逦濉币?guī)劃錨定中國特色社會主義新時代，根據(jù)“十五五”規(guī)劃面臨的外部發(fā)展環(huán)境和趨勢判斷，基于國內(nèi)發(fā)展基礎(chǔ)和面臨的挑戰(zhàn)及問題分析，系統(tǒng)研究判斷“十五五”國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中需要關(guān)注的重點問題和發(fā)展目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上提出具體的政策建議。

1.完善規(guī)劃體系和政策協(xié)調(diào)機(jī)制。

在總結(jié)中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的長期經(jīng)驗基礎(chǔ)上，針對中國規(guī)劃（計劃）發(fā)展過程中國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃銜接程度不高、實施評估和保障機(jī)制不足等問題，黨的二十屆三中全會明確提出：“完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制?！边@將是“十五五”規(guī)劃關(guān)注的重點問題，其主要目標(biāo)是建立更加科學(xué)規(guī)范、運行有效的規(guī)劃制度體系，推動“十五五”規(guī)劃的高質(zhì)量編制和落地實施。對此，一是應(yīng)加快推動國家發(fā)展規(guī)劃和國家戰(zhàn)略有機(jī)銜接，形成以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃為主線、國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐的體系化發(fā)展戰(zhàn)略框架，使各項規(guī)劃定位準(zhǔn)確、邊界清晰、有效互補(bǔ)、形成合力。二是應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的落實機(jī)制，在當(dāng)前中國對國家發(fā)展規(guī)劃專門立法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃服務(wù)上級規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的制度體系。三是應(yīng)在規(guī)劃的實施過程中進(jìn)一步構(gòu)建經(jīng)濟(jì)政策、非經(jīng)濟(jì)政策與宏觀政策取向一致性評估指標(biāo)體系，強(qiáng)化規(guī)劃政策的系統(tǒng)集成與協(xié)調(diào)配合。

2.加力實施宏觀經(jīng)濟(jì)增量政策。

針對中國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段的實際，以及面臨的需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱等形勢挑戰(zhàn)，結(jié)合世界經(jīng)濟(jì)增長的不確定性和不同國家之間的增長分化趨勢，“十五五”規(guī)劃需要重點關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)增量政策，主要目標(biāo)是完善宏觀綜合治理體系，包括政策跨周期設(shè)計、逆周期調(diào)節(jié)等方面，強(qiáng)化宏觀政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，系統(tǒng)研究判斷經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)體系和發(fā)展趨勢，有效引導(dǎo)規(guī)劃政策實施；重點關(guān)注財政貨幣政策的體制機(jī)制改革，主要目標(biāo)是提高政策實施效應(yīng)，更好地支撐實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；重點關(guān)注消費和投資促進(jìn)政策，其主要目標(biāo)是推動建立國內(nèi)強(qiáng)大市場，有效擴(kuò)大國內(nèi)需求，提升宏觀經(jīng)濟(jì)增長潛力。

對此，一是應(yīng)合理設(shè)定“十五五”經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和國民經(jīng)濟(jì)重大比例，處理好預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)之間的關(guān)系。二是應(yīng)優(yōu)化財政政策重點支出保障體系，加快推動零基預(yù)算改革，合理設(shè)定“十五五”規(guī)劃財政資金使用的效益目標(biāo)，保障規(guī)劃機(jī)制重點側(cè)重理順中央和地方及省以下政府之間財政支出、稅收比例的關(guān)系，明確權(quán)力、責(zé)任邊界。三是應(yīng)強(qiáng)化貨幣政策中信貸體系對中國重大戰(zhàn)略、薄弱民生環(huán)節(jié)的支持，進(jìn)一步打造保障資金高效、可及的政策通道。四是應(yīng)加快培育新型消費業(yè)態(tài)，加快收入分配制度改革，提高居民收入在國民收入分配中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重。五是應(yīng)優(yōu)化中央預(yù)算內(nèi)投資和超長期特別國債資金使用及投放機(jī)制，合理設(shè)定地方政府專項債券發(fā)行使用、投資領(lǐng)域和比例的規(guī)模，出臺激發(fā)民間投資落實落地落細(xì)的新舉措。

3.加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

在新一代信息技術(shù)革命背景下，“十五五”規(guī)劃需要重點關(guān)注新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展路徑，主要目標(biāo)是因地制宜地發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，形成區(qū)域間優(yōu)勢互補(bǔ)、上下游高效協(xié)作的新質(zhì)生產(chǎn)力體系；需要重點關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，主要發(fā)展目標(biāo)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合應(yīng)用；重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈進(jìn)一步高質(zhì)量發(fā)展，主要發(fā)展目標(biāo)是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈固鏈、強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈。

對此，一是應(yīng)結(jié)合各地區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場需求和生產(chǎn)關(guān)系，因地制宜地布局差異化的新質(zhì)生產(chǎn)力；在規(guī)劃中設(shè)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)計路線和技術(shù)規(guī)范細(xì)則，完善產(chǎn)業(yè)政策配套體系。二是應(yīng)加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)，加快推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實體經(jīng)濟(jì)的深度融合發(fā)展，在規(guī)劃中設(shè)定相關(guān)重點項目專欄，推動制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、新技術(shù)新產(chǎn)品推廣應(yīng)用、培育壯大數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群、發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)。三是應(yīng)重點推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向高端化發(fā)展，推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)深度融合；推動產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和重大技術(shù)裝備攻關(guān)，繼續(xù)鞏固優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的全球競爭力。

4.加快推進(jìn)高水平科技自立自強(qiáng)。

從中國第一個五年計劃至今，歷次的五年規(guī)劃（計劃）均不斷推動科技水平的提升，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長提供動能?！笆逦濉币?guī)劃須重點關(guān)注人工智能等前沿技術(shù)領(lǐng)域，發(fā)展目標(biāo)是進(jìn)一步提升人工智能、大模型算力等重點領(lǐng)域的綜合競爭力；重點關(guān)注科學(xué)研究體制機(jī)制改革創(chuàng)新，主要目標(biāo)是有效激發(fā)科技創(chuàng)新活力，提高科技成果轉(zhuǎn)化率；重點關(guān)注科技人才培育，主要目標(biāo)是建立系統(tǒng)性的科技人才培養(yǎng)體制機(jī)制。

為此，一是應(yīng)推進(jìn)重點領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)，強(qiáng)化基礎(chǔ)研究布局、支持重點創(chuàng)新企業(yè)布局，設(shè)定“十五五”時期財政資金用于基礎(chǔ)研究經(jīng)費支出的比例，設(shè)定應(yīng)用研究經(jīng)費支出效益預(yù)期指標(biāo)。二是應(yīng)優(yōu)化科研經(jīng)費使用、管理方式和科技評價制度，建立基礎(chǔ)研究領(lǐng)域經(jīng)費“包干制”，健全科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制、國有資金投入創(chuàng)新考核機(jī)制，健全知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度體系，支持專精特新企業(yè)發(fā)展。三是應(yīng)優(yōu)化完善國家重點領(lǐng)域緊缺人才、職業(yè)早期青年人才培養(yǎng)機(jī)制；以重大項目、重點工程為主要抓手，將企業(yè)尤其是民營企業(yè)、大專院校、科研院所聚攏形成創(chuàng)新人才培養(yǎng)聯(lián)合體。四是應(yīng)提高創(chuàng)新要素市場化配置效率，健全科技要素參與收入分配機(jī)制，切實提升技術(shù)勞動收入占比，有力激發(fā)勞動者創(chuàng)新。

5.推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

“十五五”規(guī)劃需要重點關(guān)注中國重大區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略的推進(jìn)機(jī)制優(yōu)化問題，目標(biāo)是推動“十五五”規(guī)劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重點項目落實推進(jìn)，加快形成在產(chǎn)業(yè)、人口等方面的集聚 優(yōu)勢；關(guān)注以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，目標(biāo)是以公共服務(wù)的均等化推動流動人口擁有更好的醫(yī)療、教育資源保障。

對此，一是應(yīng)在京津冀協(xié)同發(fā)展中推動標(biāo)志性疏解項目在雄安新區(qū)落地建設(shè)，擴(kuò)大粵港澳大灣區(qū)重大項目合作平臺，重點推動長三角軌道互聯(lián)互通和港口資源整合，重點優(yōu)化解決黃河流域生態(tài)環(huán)境的突出問題。二是應(yīng)深入實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局、高效互補(bǔ)協(xié)作；嚴(yán)格“三區(qū)三線”管控，推動國土空間規(guī)劃落地見效。三是應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動城鄉(xiāng)要素交換流動，優(yōu)化公共資源合理配置，重點解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、新就業(yè)群體的醫(yī)療和教育等民生關(guān)懷保障問題，滿足剛性和改善型住房需求，以縣域為基本單元深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

6.積極應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化。

“十五五”時期，既要看到中國人口結(jié)構(gòu)中人口老齡化、少子化等負(fù)面因素，同時也要看到高素質(zhì)人口規(guī)模提升的積極因素?！笆逦濉币?guī)劃重點要通過人口高質(zhì)量發(fā)展推動中國從人口大國向人力資本強(qiáng)國的方向邁進(jìn)?！笆逦濉币?guī)劃須重點關(guān)注應(yīng)對人口老齡化、少子化的公共服務(wù)舉措，目標(biāo)是建設(shè)系統(tǒng)性的養(yǎng)老保障體系和鼓勵生育、托育的保障體系；關(guān)注人力資本提升的推進(jìn)政策，目標(biāo)是推動不同教育水平下人力資本水平的提升，實現(xiàn)人力資本與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同配套，提升人力資本配置效率。

對此，一是應(yīng)系統(tǒng)研判“十五五”時期人口變化特征，推動公共服務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提質(zhì)擴(kuò)容，推動基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工程建設(shè)；加快推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴(kuò)容和區(qū)域均衡布局。二是應(yīng)完善生育支持政策和推進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展，設(shè)定“十五五”時期每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)預(yù)期目標(biāo)。三是應(yīng)推動幼兒教育、高中教育納入免費義務(wù)教育體系，健全和完善職業(yè)教育和終身教育政策體系，加強(qiáng)對不同年齡層勞動者群體的再培訓(xùn)和再就業(yè)教育。四是應(yīng)優(yōu)化就業(yè)促進(jìn)機(jī)制， 建立重點群體就業(yè)支持體系，強(qiáng)化公共就業(yè)服務(wù)，支持多種形式的靈活就業(yè)；擴(kuò)大新就業(yè)形態(tài)勞動者等重點群體的社會保險覆蓋面，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險省級統(tǒng)籌。

7.推進(jìn)重點領(lǐng)域防風(fēng)險促改革。

當(dāng)前，國際經(jīng)貿(mào)摩擦、產(chǎn)業(yè)鏈脫鉤斷鏈、貿(mào)易規(guī)則變化等全球經(jīng)貿(mào)體系問題頻發(fā)，世界各國通脹危機(jī)、債務(wù)危機(jī)等多重風(fēng)險挑戰(zhàn)疊加，結(jié)合中國房地產(chǎn)、金融、地方債務(wù)等風(fēng)險領(lǐng)域，“十五五”規(guī)劃需要重點關(guān)注以下幾個方面的問題：一是重點關(guān)注穩(wěn)房地產(chǎn)市場、穩(wěn)資本市場政策，目標(biāo)是實現(xiàn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，資本市場信心預(yù)期進(jìn)一步增長。二是關(guān)注防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，目標(biāo)是分階段、分目標(biāo)化解地方債務(wù)，建立風(fēng)險控制長效機(jī)制。三是關(guān)注優(yōu)化支持市場主體政策體系，目標(biāo)是重點建立促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策法規(guī)體系。四是關(guān)注擴(kuò)大高水平對外開放，目標(biāo)是建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制。五是重點關(guān)注加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，目標(biāo)是建立統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化的保護(hù)和系統(tǒng)治理體系。對此，一是應(yīng)增加房地產(chǎn)市場信貸支持力度，調(diào)整住房限購和房貸利率政策，收購存量商品房用作保障性住房；引導(dǎo)中長期資金入市，支持上市公司并購重組，完善資本市場基礎(chǔ)制度。二是應(yīng)建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制。三是應(yīng)健全政企常態(tài)化溝通機(jī)制，清理涉企歧視性政策。四是應(yīng)對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，擴(kuò)大制度型開放試點，合理減少外資準(zhǔn)入限制措施，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)和數(shù)字產(chǎn)品開放，推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)，實施支持高質(zhì)量共建“一帶一路”八項行動。五是應(yīng)推動污染治理，在“十五五”時期提高能源資源利用效率、非化石能源消費占比，降低單位GDP能源消耗和單位GDP二氧化碳排放，提升地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率，重點關(guān)注大氣、土壤、固體廢物、新污染物治理。

（本文作者倪紅福、林淑君均來自中國社會科學(xué)院大學(xué)。本文已被《高等學(xué)校文科學(xué)術(shù)文摘》2025年第9期摘錄，原文首發(fā)于《北京社會科學(xué)》2025年第7期，原題《“十五五”規(guī)劃面臨的發(fā)展環(huán)境、趨勢及重大問題》，約16000字）

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今年是“十四五”規(guī)劃的收官之年，也是“十五五”（2026—2030）規(guī)劃的謀劃之年，本專欄將立足城市和區(qū)域發(fā)展，關(guān)注新一輪發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇問題。