循環(huán)經濟是一種通過在產品生命周期結束時將其重新引入生產循環(huán)系統(tǒng)，從而最大限度延續(xù)產品、材料和資源的經濟價值，并盡量減少廢棄物產生的經濟發(fā)展模式。當前，在全球資源能源日益緊張和生態(tài)環(huán)境壓力不斷增大的背景下，加快實現(xiàn)循環(huán)經濟發(fā)展已成為各國城市與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略共識。

斯特拉斯堡大都市區(qū)自2010年開始探索循環(huán)經濟發(fā)展模式，最初專注于廢物減量化，2019年制定了詳細的循環(huán)經濟路線圖，將循環(huán)經濟原則融入公共采購和運營，促進了區(qū)域資源效率提升，但仍然存在諸多挑戰(zhàn)，如法規(guī)制定、政策協(xié)調和融資等方面的不足，以及缺乏對循環(huán)商業(yè)模式的激勵措施。2023年，經合組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）基于與大都會50多位利益相關者的政策對話，對加速本區(qū)域循環(huán)經濟轉型提出了關鍵治理建議。中國城市和區(qū)域可借鑒其經驗，通過強化源頭減量、綠色消費和生態(tài)設計、健全統(tǒng)計與評估體系等，進一步推動循環(huán)經濟高效發(fā)展。

斯特拉斯堡。視覺中國 資料圖

一、斯特拉斯堡及其循環(huán)經濟路線圖

斯特拉斯堡大都市區(qū)（Eurométropole of Strasbourg）位于法國大東部大區(qū)，毗鄰德國邊境，涵蓋33個市鎮(zhèn)。自2015年成立以來，本區(qū)域內總人口數(shù)呈增長態(tài)勢，老齡化趨勢也逐漸加劇。盡管經濟發(fā)展水平穩(wěn)步提升，尤其第三產業(yè)增長較為明顯，但GDP增速低于全國平均水平，且循環(huán)經濟和綠色經濟相關的就業(yè)崗位占比較小。近年來，斯特拉斯堡大都市區(qū)在減少家庭垃圾和推廣循環(huán)經濟方面取得了一定成效，通過與當?shù)剞r業(yè)部門合作處理生物垃圾，并計劃到2026年進一步推進可再生能源利用和廢水再利用。不過，斯特拉斯堡大都市區(qū)在資源使用和管理的統(tǒng)計信息方面尚存在不足，難以全面評估其物質消耗水平。盡管如此，該大都市區(qū)在循環(huán)經濟轉型上仍展現(xiàn)出穩(wěn)步推進的決心和潛力。

斯特拉斯堡大都市區(qū)自2010年開始探索循環(huán)經濟，最初專注于廢物減量化，推出了多項倡議。2019年，該大都市區(qū)制定了循環(huán)經濟路線圖，將循環(huán)經濟原則融入到公共采購和運營中，進而促進大都市區(qū)域的資源效率提升。目前，這一路線圖正在更新中，旨在將循環(huán)經濟議程拓展到更多領域。整體而言，斯特拉斯堡大都市區(qū)的循環(huán)經濟之旅經歷了三個關鍵階段（圖1）。

圖1   斯特拉斯堡大都市區(qū)循環(huán)經濟政策時間表

第一階段：廢物減量化。自2010年開始，斯特拉斯堡大都市區(qū)啟動了一系列減量化計劃。本地減量化計劃以減少生活垃圾為重點，圍繞減少生物廢物、推廣飲用自來水、學校開展廢物減量化教育等九個領域展開。到2015年，家庭廢物產量減少了7%，已達到計劃目標。2017年，法國生態(tài)轉型部授予斯特拉斯堡大都市區(qū)零廢棄物地區(qū)稱號，該稱號還開啟一個為期3年的自愿計劃，助力實現(xiàn)2015年法國《綠色增長能源轉型法》設定的廢物減量目標。2019年，斯特拉斯堡大都市區(qū)的家庭人均廢物相較2015年減少了15公斤。此外，斯特拉斯堡大都市區(qū)還啟動了“目標Z（Objective Z）”行動計劃，執(zhí)行期從2021年到2026年，具體包含八個主題和27項具體行動，計劃人均廢物減少6%。

第二階段：循環(huán)經濟路線圖。2019年，斯特拉斯堡大都市區(qū)發(fā)布了《循環(huán)經濟路線圖》（Circular Economy Roadmap），旨在通過減少物質消耗和無害廢物，推動區(qū)域循環(huán)經濟轉型。這一路線圖是在與多方協(xié)商后，由斯特拉斯堡大都市區(qū)經濟發(fā)展部門制定，并與法國循環(huán)經濟國家戰(zhàn)略保持一致。為確保其落實，斯特拉斯堡大都市區(qū)與法國生態(tài)轉型部于2020年簽署了廢物和循環(huán)經濟目標合同，重點推動生態(tài)設計、產業(yè)與區(qū)域生態(tài)、負責任消費等關鍵領域的發(fā)展。斯特拉斯堡大都市區(qū)還通過“致力于生態(tài)轉型的區(qū)域”這一標簽獲得了法國生態(tài)轉型部提供的循環(huán)經濟和環(huán)境政策支持。在該標簽下的各項評分中，本區(qū)域在循環(huán)經濟各領域評分中獲得1星評級，表明其在循環(huán)經濟轉型中的參與程度較低；同時，在氣候、空氣和能源領域則獲得了4星的高分評價，展現(xiàn)了其在可持續(xù)發(fā)展中的積極領導力。

第三階段：更新的循環(huán)經濟路線圖。2024年中期，斯特拉斯堡大都市區(qū)計劃更新其2019年的循環(huán)經濟路線圖，進一步整合循環(huán)經濟的目標、指標和行動，提升信息共享效率。同時，新路線圖將超越以往的廢物減量目標，推動更具前瞻性的循環(huán)經濟原則，如物質和能源流動核算。此外，由于政府更替，此次更新還將動員新的政治力量，強化斯特拉斯堡大都市區(qū)將循環(huán)經濟作為戰(zhàn)略優(yōu)先事項的政治承諾。

二、斯特拉斯堡發(fā)展循環(huán)經濟的挑戰(zhàn)和機遇

2023年10月，斯特拉斯堡大都市區(qū)的經濟發(fā)展部門基于經合組織的城市和區(qū)域循環(huán)經濟治理得分卡（OECD Scoreboard）進行了自我評估，識別出本區(qū)域循環(huán)經濟轉型中存在的多項挑戰(zhàn)，尤其是在法規(guī)、政策、融資、數(shù)據(jù)等得分較低的領域（圖2）。斯特拉斯堡應發(fā)揮推動、促進和支持三個維度的作用，加速推進循環(huán)經濟轉型進程。

圖2  斯特拉斯堡大都市區(qū)循環(huán)經濟發(fā)展自評估

就推動循環(huán)經濟發(fā)展而言，在職責和責任方面，當前公共采購和建設項目整體政策須與循環(huán)經濟更進一步整合，通過將循環(huán)經濟原則融入服務和基礎設施，為公共、私營和民間社會組織樹立榜樣。戰(zhàn)略愿景方面，盡管2019年制定的循環(huán)經濟路線圖正式確立了區(qū)域內循環(huán)經濟的戰(zhàn)略愿景并在實施方面取得了進展，仍需努力讓大都市地區(qū)的市政當局參與進來，并匹配人力和財政資源。意識和透明度方面，斯特拉斯堡有一個專門的網(wǎng)站來分享零目標行動計劃相關的信息，并為當?shù)仄髽I(yè)提供支持，不過商界很難識別出加速循環(huán)經濟轉型的工具，需要構建面向企業(yè)、市民、城市的一站式循環(huán)經濟網(wǎng)上信息系統(tǒng)。

就促進循環(huán)經濟發(fā)展而言，盡管成立了循環(huán)經濟工作組，在33個市鎮(zhèn)進行協(xié)調非常困難，需要通過建立循環(huán)論壇來討論共同需求、確定行動優(yōu)先順序、并設定共同目標。由于缺乏系統(tǒng)性方法，區(qū)域循環(huán)經濟戰(zhàn)略政策一致性受到了挑戰(zhàn)，需在大都市范圍內梳理現(xiàn)行政策戰(zhàn)略，并將其納入更新的循環(huán)路線圖。利益相關方參與方面，應根據(jù)不同利益相關者的影響力和對循環(huán)經濟路線圖的潛在貢獻組織網(wǎng)絡研討會。另外，盡管斯特拉斯堡支持不同規(guī)模的社區(qū)項目、試點和實驗，但這些舉措并沒有全面反映區(qū)域循環(huán)經濟途徑，要在社區(qū)范圍內設置城市循環(huán)解決方案試點的試驗空間，同時探索城市社區(qū)和工業(yè)共生發(fā)展的聯(lián)系和機會。

就支持循環(huán)經濟發(fā)展而言，公共和私人部門都面臨著遵守現(xiàn)有法規(guī)的困難，需制定具體、可量化、可實現(xiàn)和有時限的標準。資金方面，專門用于循環(huán)經濟的預算有限，有必要探索公私合作方式吸引私人投資。在能力建設方面，無法保證足夠和長期的專門人力資源來實施循環(huán)經濟行動，可通過為公職人員編制循環(huán)經濟培訓方案、與相關伙伴（如工商會、工藝美術商會）合作來解決。創(chuàng)新方面，可建立健全支持機制，使初創(chuàng)企業(yè)擴大規(guī)模，維持對循環(huán)產品和服務的需求。數(shù)據(jù)和評估方面，現(xiàn)有循環(huán)經濟信息共享有限、數(shù)據(jù)可用性面臨挑戰(zhàn)，需要建立一個開放、集中和最新的資源和材料管理數(shù)據(jù)庫，來維持中長期循環(huán)商業(yè)模式。

三、加快斯特拉斯堡大都市區(qū)循環(huán)經濟轉型的治理建議

為加速斯特拉斯堡大都市區(qū)的循環(huán)經濟轉型，OECD根據(jù)3Ps（People and firms，Policies，Places）分析框架，提出三項關鍵治理建議。

在人群和企業(yè)方面，向“以人為本”轉型，并加強各市鎮(zhèn)之間的“團結”。盡管斯特拉斯堡大都市區(qū)首先采取了廢物減量行動并于2019年制定了循環(huán)經濟路線圖，但目前的循環(huán)經濟策略主要自上而下推行，民間社會參與尚顯不足。作為連接和推動33個市鎮(zhèn)發(fā)展的核心機構，斯特拉斯堡大都市區(qū)在交通、水務、衛(wèi)生、家庭垃圾收集、住房和規(guī)劃等領域具有重要職能。預計2024年中期更新的路線圖將通過“以人為本”的方法，進一步增強公眾參與，并加強市鎮(zhèn)之間的團結，從而推動循環(huán)經濟全面落實。

在政策方面，通過循環(huán)經濟實現(xiàn)自給自足。全球地緣政治風險對原材料價格和供應的影響使得“事半功倍”成為企業(yè)和個人的迫切追求。斯特拉斯堡大都市區(qū)更新后的循環(huán)經濟路線圖應從單純的“廢物減量”轉向倡導“減少消費”，推動可持續(xù)的生態(tài)設計，如建立生態(tài)設計中心來開發(fā)創(chuàng)新技術項目，并鼓勵企業(yè)從線性“取—造—丟”模式轉變?yōu)檠h(huán)商業(yè)模式，如提供專門服務以提高資源效率，通過保障自給自足，進而適應循環(huán)經濟政策。

在場所方面，通過發(fā)展“循環(huán)經濟區(qū)域”提升斯特拉斯堡大都市區(qū)的吸引力。斯特拉斯堡大都市區(qū)可以利用現(xiàn)有工業(yè)共生集群的能力和專業(yè)知識，進行城市代謝分析；推動循環(huán)區(qū)域的發(fā)展（如實驗區(qū)和投資激勵措施），并實施土壤回收和閉環(huán)材料循環(huán)（如建筑設計用于材料回收和維修設施）。此外，斯特拉斯堡大都市區(qū)還可以通過城市更新項目進一步推動循環(huán)經濟土地規(guī)劃實施，促進循環(huán)經濟與綠色產業(yè)、商業(yè)和住宅協(xié)同發(fā)展。

四、對中國城市和區(qū)域發(fā)展循環(huán)經濟的啟示

循環(huán)經濟在歐盟已發(fā)展成為一種潮流趨勢，不僅政府大力推動，企業(yè)和社會也積極響應。在中國，盡管循環(huán)經濟發(fā)展取得了一定成效，黨的二十大報告和二十屆三中全會均強調要大力發(fā)展循環(huán)經濟，全面推進循環(huán)經濟轉型仍任重道遠。借鑒法國斯特拉斯堡歐盟大都市區(qū)循環(huán)經濟發(fā)展經驗，進一步推進中國城市和區(qū)域循環(huán)經濟轉型發(fā)展，助力加快實現(xiàn)“雙碳”目標和促進高質量發(fā)展。

一是樹立全社會的資源循環(huán)觀念。推動循環(huán)經濟轉型必須加快樹立全社會對“二次資源”循環(huán)的認識。要高度重視社會參與與環(huán)境教育，提高公眾對循環(huán)經濟的理解。通過舉辦講座、研討會等公共教育活動，利用各種新媒體手段大力普及循環(huán)經濟的理念，增強市民的參與意識。同時，建立在線意見征集平臺，讓公眾在生態(tài)環(huán)境治理中扮演更積極的角色。其次，加強多方利益相關者之間的溝通與合作是推進循環(huán)經濟發(fā)展的關鍵。政府應建立定期的互動機制和信息化平臺，促進企業(yè)、社會組織與政府的協(xié)同合作，并通過激勵措施推動社會力量參與循環(huán)經濟。最后，社區(qū)通過座談會等方式傾聽居民的意見，并為社區(qū)居民提供參與城市發(fā)展循環(huán)經濟的機會與培訓，形成協(xié)作共管模式。另外，要求生產企業(yè)發(fā)布環(huán)境績效報告，發(fā)揮環(huán)保非政府組織的作用，對生產企業(yè)進行環(huán)境監(jiān)督。

二是加強源頭減量和生態(tài)設計。源頭減量和生態(tài)設計不僅能顯著提高資源利用效率，還能在國際貿易中樹立綠色形象，增強話語權。中國生態(tài)工業(yè)園區(qū)可借鑒這一做法，加強工業(yè)生態(tài)鏈設計、技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。通過合理的設計和建設，將生產要素系統(tǒng)化，形成不同類型的工業(yè)生態(tài)鏈，并通過產業(yè)發(fā)展的共同需求基礎，推動鏈條升級和持續(xù)發(fā)展。鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新、強化基礎技術供給和數(shù)字化建設，以提高企業(yè)核心技術和生態(tài)化生產水平，從而增強核心競爭力。通過優(yōu)化園區(qū)產業(yè)結構、完善生態(tài)管理制度，推動制度驅動力的增強，確保園區(qū)生態(tài)化發(fā)展持續(xù)、規(guī)范。

三是多措并舉推動循環(huán)經濟發(fā)展。為了有效發(fā)展循環(huán)經濟，需要采取多種措施，特別是增強經濟和市場手段的作用。中國城市目前經濟手段相對不足，建議各級地方政府應設立專門的循環(huán)經濟發(fā)展部門，結合當?shù)貙嶋H制定相關政策法規(guī)，以解決循環(huán)經濟在發(fā)展過程中遇到的關鍵問題，如發(fā)展環(huán)境、市場機制和運營模式等。同時，要完善金融支持體系，推動金融機構更好地服務循環(huán)經濟，擴大國家政策性銀行在循環(huán)經濟領域的業(yè)務范圍，緩解企業(yè)資金壓力。普通商業(yè)銀行也應加強可持續(xù)發(fā)展理念，增加對循環(huán)經濟項目的資金投入。進一步開放資本市場，降低循環(huán)經濟企業(yè)的上市難度，激勵更多企業(yè)積極參與循環(huán)經濟發(fā)展。通過拓寬融資渠道和優(yōu)化綠色信貸模式，不斷促進循環(huán)經濟相關企業(yè)的成長與壯大。此外，還亟需建立健全風險擔保機制，支持綠色金融的健康發(fā)展。

四是建立科學的經濟基礎統(tǒng)計和監(jiān)測考核體系。科學研究和數(shù)據(jù)支持是循環(huán)經濟目標實現(xiàn)的基礎。中國城市雖有試點經驗，但缺乏全國性統(tǒng)計核算體系和準確的數(shù)據(jù)支持。建議在現(xiàn)有試點基礎上，進一步建立健全循環(huán)經濟的基礎統(tǒng)計和評價考核機制，推動中國城市與區(qū)域的循環(huán)經濟進程。具體地，一是將主要再生資源回收利用等指標納入統(tǒng)計部門統(tǒng)計體系，政府應設立專門的統(tǒng)計部門或組建專業(yè)團隊，負責循環(huán)經濟相關數(shù)據(jù)的收集、整理和分析，并在人員和經費上給予保障。二是鼓勵各行業(yè)協(xié)會充分利用行業(yè)組織優(yōu)勢，主動承擔起監(jiān)測和統(tǒng)計資源循環(huán)利用數(shù)據(jù)的任務，開展重要資源循環(huán)利用數(shù)據(jù)運行情況的監(jiān)測和統(tǒng)計。三是建立循環(huán)經濟評價考核機制，加大對各級政府和園區(qū)的考核力度，發(fā)布區(qū)域循環(huán)經濟發(fā)展指數(shù)，全面衡量各地區(qū)在資源回收利用、廢棄物管理、產業(yè)轉型等方面的表現(xiàn)，對其循環(huán)經濟發(fā)展情況開展定量評價，并將其納入政府績效評價體系。

[本報告基于2024年OECD區(qū)域發(fā)展文件《法國斯特拉斯堡大都市區(qū)的循環(huán)經濟》（The Circular Economy in the Eurométropole of Strasbourg, France）開展介評，并就其對于中國城市的借鑒價值予以分析，特此致謝。]