城市的發(fā)展不應(yīng)以單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為目標(biāo)，現(xiàn)代城市的繁榮是多元、可持續(xù)的，但多元目標(biāo)之間往往是相互沖突的，政策制定者需要在目標(biāo)間進(jìn)行取舍與權(quán)衡。阿姆斯特丹大都市區(qū)以荷蘭首府阿姆斯特丹為核心，涵蓋周邊城市，是30個(gè)城市、兩個(gè)?。ū焙商m省和弗萊福蘭?。┖桶⒛匪固氐そ煌▍^(qū)組成的非正式合作伙伴關(guān)系。其在區(qū)域尺度上提供了一個(gè)如何實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)的實(shí)踐案例。阿姆斯特丹大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)平臺于2023年發(fā)布了《2024年阿姆斯特丹大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)展望》報(bào)告，利用廣義繁榮分析框架，結(jié)合阿姆斯特丹大都市區(qū)遇到的困境，詳細(xì)介紹了大都市區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀與方向。本文基于該報(bào)告，介紹阿姆斯特丹大都市區(qū)的現(xiàn)狀、問題及應(yīng)對之策，并提出中國城市高質(zhì)量發(fā)展的政策建議，為中國城市發(fā)展提供參考。

阿姆斯特丹

一、阿姆斯特丹大都市區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

阿姆斯特丹大都市區(qū)占地1213平方公里，人口約260萬人，占荷蘭人口的15%以上。阿姆斯特丹大都市區(qū)是荷蘭經(jīng)濟(jì)的主要驅(qū)動(dòng)力，擁有兩個(gè)機(jī)場、海港、花卉拍賣會、世界一流的知識機(jī)構(gòu)、媒體公司和創(chuàng)意企業(yè)集群等，是荷蘭的金融中心。

圖1  阿姆斯特丹大都市區(qū)的七個(gè)子區(qū)域

阿姆斯特丹大都市區(qū)分為七個(gè)子區(qū)域（圖1），每個(gè)子區(qū)域并非行政區(qū)，而是子區(qū)域內(nèi)的城市為維護(hù)區(qū)域的均衡發(fā)展和共同利益，組成的聯(lián)盟，協(xié)調(diào)市政規(guī)劃，以制定有效的區(qū)域政策。區(qū)域間在可達(dá)性、就業(yè)市場、住房市場方面相互聯(lián)系、相互依賴，面臨的許多挑戰(zhàn)都需要采取區(qū)域性方法應(yīng)對。阿姆斯特丹大都市區(qū)的長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上依賴于阿姆斯特丹和阿姆斯特蘭-梅爾蘭登，這兩個(gè)子區(qū)域在2022年共占大都市區(qū)生產(chǎn)總值的72%，并擁有大都市區(qū)總就業(yè)人口的65%。

表1  阿姆斯特丹大都市區(qū)七個(gè)子區(qū)域基本狀況

數(shù)據(jù)來源：荷蘭統(tǒng)計(jì)局，經(jīng)作者整理

 二、阿姆斯特丹大都市區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

總體來看，阿姆斯特丹大都會區(qū)的人口、經(jīng)濟(jì)和就業(yè)增長速度均快于荷蘭平均水平。阿姆斯特丹大都市區(qū)近二十年人口持續(xù)增長，自2005年以來，大都市區(qū)的人口增長率每年為0.6％至1.4％，遠(yuǎn)高于荷蘭的人口增長率（每年為0.3％至1.0％）。大都市區(qū)人口吸引的人口不僅來自荷蘭，而且越來越多地受外國移民凈流入的推動(dòng)。其中，烏克蘭的難民（2022年移民凈額的29%）、亞洲的移民（2022年移民凈額的31%）是主要遷入群體。荷蘭中央統(tǒng)計(jì)局（CBS）和荷蘭環(huán)境規(guī)劃局（PBL）預(yù)計(jì)，由于外國人口的大量涌入，未來大都市區(qū)域的人口增長速度仍將快于荷蘭其他地區(qū)，也將快于過去二十年的增長速度。

圖2 大都市區(qū)人口變化來源分解（以每1000人人口變化計(jì)算）

阿姆斯特丹大都市區(qū)是荷蘭重要的經(jīng)濟(jì)引擎。2023年，人均生產(chǎn)總值7.7萬歐元，是荷蘭的兩倍多，生產(chǎn)總值達(dá)1939億歐元，約占荷蘭生產(chǎn)總值的20%，較2022年增長了1.2%，遠(yuǎn)超荷蘭0.1%的增長率水平。阿姆斯特丹大都市區(qū)的大多數(shù)行業(yè)在2015年至2022年期間平均表現(xiàn)良好，增加值在2015年至2022年期間平均每年增長3.1％，就業(yè)人數(shù)每年增長2.2％。同期，荷蘭的增加值每年增長2.2％，就業(yè)人數(shù)每年增長2.0％。

表2 2017年-2023年荷蘭及阿姆斯特丹大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況

數(shù)據(jù)來源：荷蘭統(tǒng)計(jì)局

1.地緣政治的不確定性

作為對國際發(fā)展高度依賴的小型開放經(jīng)濟(jì)體，地緣政治的不確定性是阿姆斯特丹大都市區(qū)當(dāng)前面臨的重要挑戰(zhàn)。烏克蘭和中東地區(qū)地緣政治局勢緊張，戰(zhàn)爭呈不斷升級的趨勢。極右翼在德國、法國和意大利崛起，成為對歐洲未來發(fā)展的新不確定性。而地緣政治以不同方式影響了的商業(yè)活動(dòng)。一方面，依賴進(jìn)口原材料和半成品的部門可能會因國際生產(chǎn)鏈的干擾（比如運(yùn)輸物資的船只必須繞道）而面臨日益嚴(yán)重的上游原料短缺和生產(chǎn)成本的被迫上漲。另一方面，由于國際沖突導(dǎo)致的國際制裁阻礙了產(chǎn)品和服務(wù)的出口。

2.住房危機(jī)

阿姆斯特丹大都市區(qū)作為荷蘭人主要的生活和工作地區(qū)，加上擴(kuò)大住房存量的機(jī)會有限，導(dǎo)致該地區(qū)的住房市場日益緊張。最主要的原因是家庭規(guī)模小型化，特別是單身人士以及老年人對住房需求不斷增加。導(dǎo)致阿姆斯特丹大都市區(qū)的房價(jià)漲幅遠(yuǎn)高于荷蘭其他地區(qū)。自1995年以來，這些價(jià)格已經(jīng)增長了超過五倍，而荷蘭平均增長了四倍。特別在阿姆斯特丹市房價(jià)增長近六倍。兩年一度的阿姆斯特丹大都市區(qū)住房情況調(diào)查結(jié)果顯示，大都市區(qū)中超過一半的住房由租金昂貴的出租房和自住房屋組成，中低收入家庭能夠負(fù)擔(dān)得起的房屋越來越少。購房價(jià)格上漲和住房市場緊縮導(dǎo)致了向大都市區(qū)以外地區(qū)搬遷的人數(shù)增加。2022年，大都市區(qū)遷出居民數(shù)（5.8萬人）超過了從荷蘭其他地區(qū)遷入的人數(shù)（4.8萬人）。

圖3  1995-2023年平均房價(jià)指數(shù)（1995年指數(shù)=100） 數(shù)據(jù)來源：荷蘭統(tǒng)計(jì)局

3.不平等現(xiàn)象加劇

從平均財(cái)富水平來看，阿姆斯特丹大都市區(qū)幾十年來一直是增長最快、最繁榮的地區(qū)之一，但繁榮并不意味著每個(gè)人都能同等地受益。表3顯示了阿姆斯特丹大都市區(qū)及其子區(qū)域的貧困家庭比例及收入不平等狀況，2022年大都市區(qū)有4.8%的家庭仍處于貧困水平，這些家庭無論在收入、健康、教育或是住房環(huán)境方面都較為困難。2011—2022年期間收入差距也不斷擴(kuò)大，整個(gè)大都市區(qū)平均收入相對中位數(shù)收入的比率由1.16上升至1.18，不平等的增長主要來源于阿姆斯特丹、南肯納默蘭這幾個(gè)區(qū)域。多數(shù)城市的基尼系數(shù)超過0.3，部分城市的基尼系數(shù)遠(yuǎn)超國際警戒線（0.4）。

表3 阿姆斯特丹大都市區(qū)貧困家庭比例及收入不平等狀況

注：本文通過顯示平均收入與中位數(shù)(標(biāo)準(zhǔn)化)收入的比率來衡量收入不平等。這個(gè)比率越大，收入分配就越不平等。

圖4 阿姆斯特丹大都市區(qū)各城鎮(zhèn)基尼系數(shù)

4.可持續(xù)性與環(huán)境挑戰(zhàn)

近年來歐洲綠色協(xié)議相關(guān)的法律法規(guī)不斷受到挑戰(zhàn)，在荷蘭近期達(dá)成的協(xié)議中，對未來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的決心也有所減弱。政策變化不僅削弱了政府的可靠性，還可能打擊企業(yè)家和消費(fèi)者的信心，2050年實(shí)現(xiàn)氣候中性目標(biāo)的成本將變得更高。在對阿姆斯特丹大都市區(qū)社區(qū)生活滿意度的調(diào)查中，居民對城市地區(qū)、高速公路沿線和工業(yè)區(qū)附近仍然存在的高濃度的顆粒物、煙塵等污染感到不滿。

三、大都市區(qū)增進(jìn)廣義繁榮框架下的發(fā)展策略

盡管阿姆斯特丹大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁，但面臨著不確定性、不平等、住房危機(jī)和可持續(xù)發(fā)展等多重挑戰(zhàn)。為解決這一矛盾，大都市區(qū)采用了廣義繁榮分析框架，在社會、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)，在不同區(qū)域間，在當(dāng)下與未來之間作出選擇與平衡，為大都市區(qū)的政策選擇提供依據(jù)。

廣義繁榮的概念不僅包括物質(zhì)進(jìn)步（繁榮和生產(chǎn)增長），還包括社會進(jìn)步（福利和社會凝聚力）以及良好的生活環(huán)境質(zhì)量（空間和環(huán)境質(zhì)量）。

1.平衡經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)

阿姆斯特丹大都市區(qū)的廣泛繁榮需要在經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)三個(gè)維度作出抉擇。將三個(gè)維度分別放置在三角形的三個(gè)頂點(diǎn)，從三角形內(nèi)部的起點(diǎn)出發(fā)（見圖5的左半部分），距離三個(gè)維度的目標(biāo)都有一段距離，這表明三個(gè)維度并非都能完全實(shí)現(xiàn)，需要在經(jīng)濟(jì)、社會和可持續(xù)發(fā)展之間作出取舍。例如，加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展努力將縮短與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的距離，可能會在短期內(nèi)影響經(jīng)濟(jì)增長（由于生產(chǎn)過程的必要調(diào)整、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可能發(fā)生轉(zhuǎn)移等），在沒有附加政策的情況下，可能會出現(xiàn)能源短缺，因?yàn)榈褪杖爰彝ピ谀茉瓷系闹С稣急认鄬^高，而能源價(jià)格在短期內(nèi)將會上漲。

圖5 廣義繁榮的三維分析框架。注：通過做出選擇，距離可以變得更?。ǜ螅?，這在較小的淺灰色中可見（較大的深灰色）三角形，其中起始位置和目標(biāo)之間的距離變小（變大）。資料來源：阿姆斯特丹自由大學(xué)

另一方面，通過“做大蛋糕”的策略，同時(shí)改善三個(gè)維度，讓三角形更小，優(yōu)于在三個(gè)維度之間取舍。起始點(diǎn)同這些目標(biāo)的距離并不是靜態(tài)的，在偏好變化、外部經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策的影響下，三個(gè)發(fā)展維度之間會出現(xiàn)新的平衡（見圖5的右半部分）。例如，為了有效推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，解決方案需要在社區(qū)層面進(jìn)行協(xié)商，比如決定如何給住房供暖。單個(gè)家庭行動(dòng)效率低，而通過政府、企業(yè)和社區(qū)的合作，可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，提高效率，降低成本。特別是對于經(jīng)濟(jì)困難群體，協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)能解決他們的融資問題。此外，利用余熱等節(jié)能手段，能進(jìn)一步減少資源浪費(fèi)，如通過利用余熱來提高供暖效率，讓可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)更容易實(shí)現(xiàn)。

2.平衡區(qū)域間發(fā)展

注重本地區(qū)的發(fā)展可能會以犧牲其他地區(qū)的發(fā)展為代價(jià)。例如，嚴(yán)格的環(huán)境政策可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的轉(zhuǎn)移，從而減少當(dāng)?shù)氐奈廴?，但這種轉(zhuǎn)移可能導(dǎo)致國外污染的增加，尤其是當(dāng)國外采用更加污染的生產(chǎn)方式時(shí)。另外，城市與鄉(xiāng)村之間同樣存在競爭，城市集聚效應(yīng)提高生產(chǎn)力，往往伴隨的是農(nóng)村地區(qū)的萎縮，并非所有地區(qū)都能從發(fā)展中受益。為此，大都市區(qū)通過建立智能專業(yè)化模式，其中各子區(qū)域根據(jù)各自的比較優(yōu)勢為地區(qū)做貢獻(xiàn)，從而使每個(gè)區(qū)域都能享受到發(fā)展的益處。但合作的附加價(jià)值并不自動(dòng)確保所有地區(qū)的利益都能得到改善，還需要進(jìn)一步的利益均衡。

3.平衡現(xiàn)在與未來

現(xiàn)在與未來之間的權(quán)衡集中在代際問題上，當(dāng)代人的發(fā)展影響著后代人的可能性，根本上來說就是要追求長期的發(fā)展。阿姆斯特丹大都市區(qū)在二氧化碳排放、能源消耗、廢物污染等方面做出巨大的努力。在過去的十年中，大都市區(qū)能源消耗導(dǎo)致的二氧化碳排放量有所下降，2010—2020年每1000名居民因天然氣和電力消耗而產(chǎn)生的二氧化碳排放量分別由2572噸、2938噸下降至1846噸、1721噸。為了限制污染能源的使用，同時(shí)滿足居民對能源的高需求，大都市區(qū)越來越多地使用可再生能源。利用可再生電力取代天然氣，對氣候的影響更小，同時(shí)能源成本上漲也推動(dòng)了能源消耗的下降，并且使家庭的生活選擇更具持續(xù)性，許多家庭通過安裝太陽能電池板發(fā)電、使用更加隔熱的地板和外墻。

四、阿姆斯特丹大都市區(qū)發(fā)展策略對中國的啟示

中國目前已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，亟需破解經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會融合發(fā)展的階段性難題。因此，中國相關(guān)城市可借鑒阿姆斯特丹大都市區(qū)的發(fā)展策略，將這些方法應(yīng)用在中國城市發(fā)展的探索道路中，引領(lǐng)城市朝著更加可持續(xù)發(fā)展。

1.借鑒廣義繁榮發(fā)展理念，把握經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡

GDP的增長不應(yīng)被視為唯一目標(biāo)。中國在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)更加關(guān)注社會福利、生態(tài)環(huán)境和居民生活質(zhì)量的提升。特別是要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平和環(huán)境保護(hù)之間找到平衡，避免單純依賴經(jīng)濟(jì)增長帶來的短期效益而忽視長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。政策上更加注重發(fā)展質(zhì)量而非僅僅追求數(shù)量，推動(dòng)綠色、低碳經(jīng)濟(jì)，減少資源消耗和污染，避免生態(tài)退化。同時(shí)，要縮小貧富差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，提升全體居民的福利，確保社會的包容性與公平性。

2.堅(jiān)持綠色轉(zhuǎn)型，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展

城市發(fā)展需要在多個(gè)方面進(jìn)行權(quán)衡，但是需要注意這些維度的指標(biāo)并不是非此即彼的關(guān)系，維護(hù)生態(tài)發(fā)展未必需要犧牲經(jīng)濟(jì)為代價(jià)，兩者可以協(xié)調(diào)發(fā)展，和諧共生、智慧雙贏是追求的最終目標(biāo)。例如，各個(gè)城市要持續(xù)貫徹以經(jīng)濟(jì)綠色增長為核心的發(fā)展模式，積極推動(dòng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對5G基站、光伏產(chǎn)業(yè)、綠色建筑、綠色交通的投資力度。在全球經(jīng)濟(jì)下行、海外需求收縮的背景下，數(shù)字化與綠色化的融合共生下產(chǎn)生的新基建具有較強(qiáng)的滲透效應(yīng)，能夠與社會治理、技術(shù)升級、生產(chǎn)運(yùn)營等諸多領(lǐng)域深度融合。

3.發(fā)揮地方比較優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域融合發(fā)展

在中國，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的發(fā)展差距依然較大。借鑒阿姆斯特丹大都市區(qū)的“智能專業(yè)化”模式，讓不同區(qū)域根據(jù)自身的比較優(yōu)勢貢獻(xiàn)力量，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，避免單一地區(qū)過度發(fā)展造成的資源浪費(fèi)和區(qū)域不平衡。一方面，尊重客觀規(guī)律，通過加強(qiáng)跨區(qū)域互動(dòng)和協(xié)調(diào)，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推動(dòng)科技合作與協(xié)同創(chuàng)新，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作，深化社會事業(yè)領(lǐng)域合作，提升城市群、都市圈一體化水平。另一方面，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要拆除阻礙市場發(fā)展、影響要素流動(dòng)的藩籬，形成比較優(yōu)勢充分發(fā)揮、要素自由流動(dòng)并能夠獲得最優(yōu)配置的大市場。

4.推動(dòng)包容性增長，兼顧效率與公平

確保所有人能夠平等地分享經(jīng)濟(jì)增長的成果是當(dāng)前城市發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)，城市發(fā)展必須以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在此背景下，城市發(fā)展不僅要注重提高生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)效益，更應(yīng)關(guān)注如何通過合理的政策設(shè)計(jì)和資源分配，確保低收入群體和邊緣群體能夠共享發(fā)展成果。例如，通過購買幫扶服務(wù)、提供技能培訓(xùn)等方式，幫助弱勢群體提升發(fā)展機(jī)會和能力。增加住宅用地供應(yīng)，大力改善住房條件，發(fā)展保障性住房。