75年來，以世界貿(mào)易組織（WTO）為核心的多邊貿(mào)易體系，通過制定規(guī)則，降低關(guān)稅及其他貿(mào)易壁壘，催生了一個(gè)前所未有的全球繁榮時(shí)代。

現(xiàn)在，這一自由貿(mào)易秩序正陷入前所未有的危機(jī)，曾經(jīng)大力倡導(dǎo)開放市場的美國，已經(jīng)背棄其對(duì)法治、自由貿(mào)易和多邊合作的承諾——不僅公然違反WTO原則和規(guī)定，單方面向貿(mào)易伙伴加征關(guān)稅，向多個(gè)工業(yè)部門提供巨額補(bǔ)貼，為了逃避懲罰，它還架空了WTO的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。今年3月，美國宣布暫停向該組織提交會(huì)費(fèi)。眼下，美國國會(huì)開始審議一項(xiàng)要求退出WTO的提案。

美國的不滿與背叛

美國人對(duì)世貿(mào)組織的不滿由來已久，將其視為全球主義對(duì)美國的干涉的兩黨政客大有人在。姑且將他們稱作“反WTO派”。

“反WTO派”反對(duì)的，首先是世貿(mào)組織的規(guī)則框架。雖說這是包括美國在內(nèi)的166個(gè)成員經(jīng)過多輪談判達(dá)成的共識(shí)，但在反對(duì)者看來，這些規(guī)則無非是在強(qiáng)制推行自由貿(mào)易，企圖“指導(dǎo)”并控制美國貿(mào)易，本質(zhì)上是對(duì)美國主權(quán)的無端干涉，其結(jié)果抑制了美國經(jīng)濟(jì)的增長，損害了企業(yè)和工人的利益，剝奪了美國在環(huán)境、健康和安全等諸多相關(guān)問題上的“政策空間”。

進(jìn)而，他們對(duì)世貿(mào)組織的爭端解決機(jī)制感到不滿，尤其是那些裁斷國際貿(mào)易爭端的法官們。用特朗普的話說，他們對(duì)美國“抱有偏見”，因?yàn)樗麄儙缀蹩偸亲龀霾焕诿绹牟脹Q?！胺碬TO派”指責(zé)法官的種種行為超出了世貿(mào)組織協(xié)定賦予他們的職權(quán)范圍，而這種越權(quán)行為的最大受害者就是美國?？傊绹尤胧蕾Q(mào)組織就是一個(gè)錯(cuò)誤，它甚至比犯罪更糟糕。

于是，美國采取了一系列針對(duì)性措施，來削弱WTO的爭端解決機(jī)制。2016年以來，美國一直阻撓WTO上訴機(jī)構(gòu)的法官任命。該機(jī)構(gòu)由七名法官組成，負(fù)責(zé)審理涉及WTO裁決的爭端上訴案件，但到2019年底只剩下一位，低于最少三人議事的規(guī)定人數(shù)，此后便一直停擺。這樣一來，任何被WTO裁決違規(guī)的國家只要簡單地提出上訴，就能無限期拖延裁決的執(zhí)行，也就是所謂“上訴至空無”。而美國正是最頻繁上訴的WTO成員，占了上訴案件的約38%。特朗普1.0之后，拜登政府雖然嘴上致力于國際合作與法治，卻不妨礙它違背WTO原則，繼續(xù)閑置上訴機(jī)構(gòu)。

WTO爭端解決機(jī)制對(duì)于貿(mào)易規(guī)則的執(zhí)行至關(guān)重要，其合規(guī)率一直非常高。隨著這一機(jī)制的弱化乃至失能，全球貿(mào)易秩序也面臨空前的挑戰(zhàn)和威脅。目前，WTO三分之二的裁決都因“上訴至空無”而失效了，各國提交WTO裁斷的請(qǐng)求也越來越少——約為上訴機(jī)構(gòu)解散前的三分之一。與此同時(shí)，越來越多的國家效仿美國，采取了違反WTO原則的貿(mào)易保護(hù)主義措施。國際貿(mào)易體系日益趨于無政府狀態(tài)。

既然如此，美國可以退出WTO嗎？

美國可以退群嗎

在回答之前，我們先看看國際法、美國憲法及其法律是怎么規(guī)定的。

1994年12月，烏拉圭回合談判結(jié)束后，美國眾議院以288票對(duì)146票、參議院以76票對(duì)24票分別通過了《烏拉圭回合協(xié)議法》，將美國在該談判中作出的貿(mào)易承諾制定為美國法律。也因此，美國作為1947年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）23個(gè)創(chuàng)始締約國之一，成為世貿(mào)組織的創(chuàng)始成員國。

毫無疑問，美國可以自行選擇退出WTO。1995年《世貿(mào)組織協(xié)定》(全稱《關(guān)于成立世貿(mào)組織的馬拉喀什協(xié)定》）第十五條第一款規(guī)定：“任何成員均可退出本協(xié)定。此類退出應(yīng)適用于本協(xié)定和各項(xiàng)多邊貿(mào)易協(xié)定，并應(yīng)自世貿(mào)組織總干事收到書面退出通知之日起六個(gè)月后生效?！币簿褪钦f，假如美國國會(huì)通過退群決議，那么這個(gè)決定會(huì)在六個(gè)月后生效，WTO任何條款均不得阻礙該決定的執(zhí)行。

所以美國退出WTO所產(chǎn)生的法律問題，并不在國際法層面，而主要涉及美國憲法及其國內(nèi)法：退群需要獲得國會(huì)批準(zhǔn)嗎，還是總統(tǒng)發(fā)布行政命令就可以了？

關(guān)于外貿(mào)和關(guān)稅，美國憲法第一條第八款第一項(xiàng)和第三項(xiàng)規(guī)定：“國會(huì)有權(quán)征收和收取稅收、關(guān)稅、進(jìn)口稅和消費(fèi)稅”，以及“規(guī)范與外國的商業(yè)往來”。憲法并未提及總統(tǒng)關(guān)于外貿(mào)的任何權(quán)力，但根據(jù)美國最高法院的裁決，總統(tǒng)擁有制定外交政策并代表國家進(jìn)行談判的廣泛的固有權(quán)力。此外，憲法第二條第二款賦予總統(tǒng)“締結(jié)條約”的權(quán)力，但需經(jīng)參議院三分之二多數(shù)批準(zhǔn)。

所以盡管《世貿(mào)組織協(xié)定》和烏拉圭回合各項(xiàng)協(xié)定在國際法上通常被視為條約，但對(duì)美國來說，這只是一項(xiàng)行政協(xié)議，需經(jīng)眾議院和參議院多數(shù)票批準(zhǔn)，而非條約所需的參議院三分之二多數(shù)票批準(zhǔn)。正如國會(huì)研究處指出的，“普遍認(rèn)為，美國可通過‘國會(huì)-行政協(xié)議’的方式與他國簽訂貿(mào)易協(xié)定，此類協(xié)議由總統(tǒng)談判，并由國會(huì)事前或事后批準(zhǔn)?！?/p>

特朗普認(rèn)為，根據(jù)當(dāng)前美國法律，他在國際貿(mào)易問題上擁有廣泛的單方面決策權(quán)。的確如此。而其中大部分權(quán)力——甚至可以說全部權(quán)力——都是由國會(huì)授權(quán)給行政部門的。 自羅斯福新政時(shí)期通過《1934年互惠貿(mào)易協(xié)定法》以來，國會(huì)通過《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》《1974年貿(mào)易法》《1977年國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》以及其他相關(guān)法律，已將大量貿(mào)易事務(wù)的裁量權(quán)授予行政部門，尤其是在關(guān)稅的談判與實(shí)施方面。

具體到退出WTO的問題上，美國《烏拉圭回合協(xié)議法》第125條明確規(guī)定，每五年由國會(huì)對(duì)一項(xiàng)聯(lián)合決議進(jìn)行投票，以決定美國是否應(yīng)繼續(xù)留在WTO。據(jù)該法案第125(b)條，“僅在且僅當(dāng)”兩院通過相關(guān)聯(lián)合決議時(shí)，國會(huì)對(duì)《世貿(mào)組織協(xié)定》的批準(zhǔn)才會(huì)失效。2000年和2005年，關(guān)于退出WTO的決議投票均未通過。2020年也有類似決議提交國會(huì)，但未進(jìn)行投票。

下一個(gè)可以提出退群的年份就是今年——2025年。從程序上講，《烏拉圭回合協(xié)議法》第124條要求，美國貿(mào)易代表（USTR）每五年提交一份關(guān)于美國參與WTO的情況報(bào)告，此后國會(huì)有一個(gè)90天的窗口期，在此期間，議員們可以提出要求退出WTO的決議。該決議享有優(yōu)先權(quán)，也就是說國會(huì)必須盡快進(jìn)行審理和表決。

總之，美國有權(quán)退出世貿(mào)組織。但它是否應(yīng)該這樣做？退出后會(huì)怎樣？3月3日，美國貿(mào)易代表辦公室依法發(fā)布報(bào)告，不出意外地批評(píng)了WTO所謂“持續(xù)性系統(tǒng)性缺陷”，但并未建議退群。不過，隨后美國公然拒絕支付其拖欠的會(huì)費(fèi)，進(jìn)一步使問題復(fù)雜化。

加入WTO有什么好處

沒有什么國際法或是國內(nèi)法要求美國必須加入世貿(mào)組織。事實(shí)上，WTO所有成員均為自愿成員，并且根據(jù)WTO協(xié)議隨時(shí)可以退出。盡管如此，迄今為止還沒有任何成員選擇退群；相反，申請(qǐng)加入的國家和地區(qū)倒是絡(luò)繹不絕——據(jù)最新數(shù)據(jù)，目前有22個(gè)國家和地區(qū)正在申請(qǐng)加入。之所以（申請(qǐng)）加入，有很多原因，但最主要的是——可觀的經(jīng)濟(jì)利益。

首先是貿(mào)易繁榮。今天世界貿(mào)易總量約為關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT，WTO的前身）成立之初的 44 倍，亦即從1950年到2023 年增長了4400%；貿(mào)易總額則達(dá)到了1950年的 370 倍。WTO成立30年來，全球貿(mào)易繼續(xù)增長，2023年超過31萬億美元，是1995年的5倍。

顯然，過去75年全球貿(mào)易繁榮得益于GATT/WTO多邊貿(mào)易機(jī)制的建立與發(fā)展——關(guān)稅削減大大降低了貿(mào)易成本；法治則提供了貿(mào)易的安全性和可預(yù)測性。不僅在理論上，“（各國）通過降低關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘、提高透明度和可預(yù)測性來降低貿(mào)易成本，從而對(duì)貿(mào)易產(chǎn)生積極影響”，而且在實(shí)證中，“GATT/WTO成員之間的貿(mào)易額平均增加了171%，成員與非成員之間的貿(mào)易額則平均增加了88%”。

具體到美國，據(jù)彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所的研究，1950年以來，美國通過參與基于規(guī)則的多邊貿(mào)易體系獲益近2.6萬億美元。這些收益使美國的GDP增長了10%，平均下來，每人7800美元，每戶19500美元。研究認(rèn)為，“如果不是2008年金融危機(jī)以來的政治風(fēng)向阻礙了貿(mào)易擴(kuò)張，這些數(shù)字還會(huì)更大”。

值得一提的是，這絕非零和游戲。美國獲益，其他WTO成員也沒吃虧；反過來，其他成員在同一時(shí)期的貿(mào)易收益，也并沒有以犧牲美國利益為代價(jià)。所有成員都通過參與WTO而受益。這一結(jié)論并非信口開河，而是經(jīng)過量化確認(rèn)的：德國貝塔斯曼研究所對(duì)WTO的前25年進(jìn)行量化研究，發(fā)現(xiàn)在此期間每位成員都從其成員資格中受益，其獲益占比大致相當(dāng)于在世界貿(mào)易中的份額——其中美國獲益最多，其次是中國，再次德國，這與它們的經(jīng)濟(jì)影響力大小相符。

其次是就業(yè)。一項(xiàng)由“商業(yè)圓桌會(huì)議”委托進(jìn)行的研究則發(fā)現(xiàn)，對(duì)外貿(mào)易撐起了美國逾4000萬個(gè)就業(yè)崗位，每5個(gè)就業(yè)崗位中就有1個(gè)與進(jìn)出口相關(guān)。在成為WTO成員的頭25年里，美國基于貿(mào)易的就業(yè)崗位增長速度是就業(yè)總體增長的4倍還多。到2022年，各類進(jìn)出口相關(guān)企業(yè)雇用了制造業(yè)80%以上的工人，創(chuàng)造了制造業(yè)四分之三以上的新增凈就業(yè)崗位。美國所有50個(gè)州都實(shí)現(xiàn)了可直接歸因于貿(mào)易的凈就業(yè)增長。

貿(mào)易是一種交換，買家以低于本地的價(jià)格換取對(duì)方的商品和服務(wù)，賣家則得到高于其本地售價(jià)的進(jìn)賬，從而雙方都獲利。美國在WTO體系中獲益，既源自基于規(guī)則的貿(mào)易本身，也來自貿(mào)易帶來的競爭和競爭帶來的創(chuàng)新動(dòng)力。與華盛頓的某些言論相反，近年來美國經(jīng)濟(jì)并未陷入自由落體式下滑，更談不上因貿(mào)易導(dǎo)致。從2019年底至2024年第二季度，美國經(jīng)濟(jì)增長超過10%，而G7其余成員中表現(xiàn)最好的意大利和加拿大增長率還不及美國一半。盡管許多美國選民不以為然，但近年的美國經(jīng)濟(jì)一直行進(jìn)在正確的軌道上。

WTO規(guī)則并不強(qiáng)制開放，但客觀上促進(jìn)了開放。而過去半個(gè)多世紀(jì)一來，所有高增長經(jīng)濟(jì)體都有一個(gè)共同特征，就是“充分利用了全球經(jīng)濟(jì)”。將美國的問題歸結(jié)于外國競爭，進(jìn)而采取提高關(guān)稅的貿(mào)易保護(hù)主義措施，在政治敘事上或許是蠱惑人心的，但在經(jīng)濟(jì)邏輯上，一個(gè)拒絕競爭的國家將失去競爭力，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模亦將萎縮，不管在絕對(duì)意義上還是在相對(duì)意義上。

假如美國退出WTO

從美國的角度看，退出WTO，將立即產(chǎn)生兩個(gè)后果：其一，美國商品和服務(wù)在全球貿(mào)易中將面臨前所未有的歧視。WTO關(guān)于非歧視的原則不再適用于與美國的貿(mào)易，“美國制造”也不再自動(dòng)享有最惠國待遇。也就是說，其他WTO成員不再受制于過去75年來在多邊貿(mào)易體系下對(duì)美國做出的承諾，可以隨意提高對(duì)美關(guān)稅、重新實(shí)施非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，而無須擔(dān)心WTO的裁判懲罰。它們還可以自由地向其他貿(mào)易伙伴提供優(yōu)惠，而無需立即無條件地給予美國同等優(yōu)惠；同樣也可以自由地優(yōu)待本國產(chǎn)品，而歧視從美國進(jìn)口的類似產(chǎn)品。

其二，美國的專利、商標(biāo)、版權(quán)和其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)將失去必要保護(hù)，也享受不到WTO未來可能達(dá)成的任何貿(mào)易減讓帶來的好處。事實(shí)上，美國最大的貿(mào)易伙伴正在沒有美國參與的情況下，通過新的貿(mào)易安排尋求新的市場，建立自己的經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系。這些新安排不會(huì)考慮美國的關(guān)切，卻有可能影響美國的貿(mào)易。

也許有人會(huì)說，美國與貿(mào)易伙伴簽署包含反貿(mào)易歧視條款的自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）就好了——的確，如果能夠與每一位貿(mào)易伙伴締結(jié)FTA的話。但事實(shí)是，美國僅與20個(gè)國家和地區(qū)簽署了14個(gè)FTA，僅覆蓋美國出口的約40%，也就是說，如果美國退群，約60%的美國出口將袒露在沒有法律保護(hù)的貿(mào)易荒野之中。

即使特朗普2.0加速談判新的FTA（目前并沒有這樣的跡象），這類新協(xié)定所能帶來的好處也無法與WTO框架下已經(jīng)實(shí)現(xiàn)和可能實(shí)現(xiàn)的利益相提并論。新協(xié)定或關(guān)稅同盟建立后，貿(mào)易會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移而不是增長，并且可能是從效率更高的外部轉(zhuǎn)到效率低的新安排內(nèi)部，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)學(xué)家所謂的“福利減少”。

總之，一旦剝除了WTO成員的身份，美國將不得不獨(dú)自應(yīng)對(duì)全球貿(mào)易動(dòng)蕩。在無法可依的情況下，它想要維護(hù)自身利益，所能依賴的就只有經(jīng)濟(jì)力量和政治手段了。顯然，在華盛頓首都環(huán)線內(nèi)，多數(shù)人覺得這就夠了，例如參議院喬什·霍利不但主張退出WTO，還要“廢除”WTO。

那么，美國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力夠嗎？作為孤家寡人，它可以左右貿(mào)易伙伴的行動(dòng)，乃至脅迫它們嗎？特朗普2.0業(yè)已采取系列單邊措施，對(duì)包括美國盟友在內(nèi)的其他WTO成員征收巨額關(guān)稅，并設(shè)置了其他貿(mào)易壁壘。短期內(nèi)，“解放日關(guān)稅”確實(shí)一石千浪，似乎印證了美國人一直以來的一種幻覺——美國可以自行其是，乃至迫使其他國家屈從于它的意志。

但隨著上述單邊措施的施展，一個(gè)基本事實(shí)也會(huì)逐漸清晰起來：美國的經(jīng)濟(jì)影響力并不像特朗普及其團(tuán)隊(duì)認(rèn)為的那樣強(qiáng)大。世界經(jīng)濟(jì)就其結(jié)構(gòu)與構(gòu)成而言，已今非昔比。美國在全球經(jīng)濟(jì)和全球貿(mào)易中的所占的份額較戰(zhàn)后都縮小了，其中貿(mào)易占比已降至15%以下。雖然它仍是全球最大的進(jìn)口國，但也只占到全球進(jìn)口總額的約13%。換句話說，美國市場雖然重要，但對(duì)其他國家來說，并非不可或缺，全球87%的進(jìn)口發(fā)生在美國之外。

人們?cè)鴵?dān)心，執(zhí)著于關(guān)稅的特朗普再次當(dāng)選美國總統(tǒng)，會(huì)令全球航運(yùn)股暴跌。后來這被證明是多慮了，因?yàn)槊绹皇侨蛸Q(mào)易中一個(gè)“較大”而非“巨大”的組成部分。事實(shí)上，在特朗普1.0的關(guān)稅實(shí)驗(yàn)中，全球海運(yùn)貿(mào)易最終也只是減少了0.5%。正如近日英國《金融時(shí)報(bào)》一篇文章指出的，世界在改變，美國卻沒變，“迄今為止，‘特朗普震撼’給人的最大震撼在于，它的影響那么小”。如果美國退出多邊貿(mào)易機(jī)制，其經(jīng)濟(jì)影響力將進(jìn)一步減弱。

在FTA談判中，美國固然可以通過關(guān)稅、制裁等手段迫使較小的貿(mào)易伙伴讓步，但事實(shí)證明，它并沒有足夠的經(jīng)濟(jì)籌碼來迫使較大的貿(mào)易伙伴，如中國和歐盟，讓步。

從WTO的角度看，最好的情況當(dāng)然是，美國留下來并遵守其條約承諾，同時(shí)在多邊貿(mào)易機(jī)制改革中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。畢竟，30年前若非美國在強(qiáng)權(quán)和法治中選擇了后者，WTO及其所代表的基于規(guī)則的國際貿(mào)易體系也不可能建立。然而，當(dāng)今的政治現(xiàn)實(shí)基本排除了這種最好的情況。

上文提到，自特朗普1.0以來，美國在對(duì)外貿(mào)易中傾向于使用強(qiáng)權(quán)，不斷破壞它曾參與打造的國際貿(mào)易規(guī)則體系。特朗普2.0正在推行的政策更是對(duì)《世貿(mào)組織協(xié)定》基本承諾及其精神的公然違反。例如，“解放日關(guān)稅”違反了關(guān)貿(mào)總協(xié)定第二條“禁止單方面提高已設(shè)定上限關(guān)稅”。又如，美英上月達(dá)成的雙邊協(xié)議，并未適用于WTO所有成員，違反了有關(guān)最惠國待遇的非歧視條款。

既然如此，那么從WTO的角度來看，美國退群并不算最壞的情況，盡管這勢必令該組織進(jìn)一步邊緣化。畢竟，群里還有其他165位成員，它們中的絕大多數(shù)還是希望保留基于規(guī)則的貿(mào)易體系，而不是退回叢林時(shí)代。正如WTO前副總干事阿倫·沃爾夫所說，“如果WTO不存在，那么（我們）就必須創(chuàng)建它”，美國退出之時(shí)，或許也是三大非美貿(mào)易集團(tuán)——?dú)W盟、全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）和中國聯(lián)合起來，重申對(duì)WTO原則支持之時(shí)。