2025年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），提出“到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見成效”。作為中國最大城市之一上海，大都市包含了“城-鎮(zhèn)-村”三級自然聚落的復雜系統(tǒng)，“城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型”階段，上海是否應(yīng)將眼光放到城區(qū)之外，包括鎮(zhèn)、村的郊區(qū)？

基于政策、數(shù)據(jù)、文獻的整理和分析，并結(jié)合對社會學家、城市研究學者陳映芳教授的采訪，澎湃研究所研究員嘗試解析此問題。

城市大開發(fā)的特征和條件

2020年，時任住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書記、部長王蒙徽曾指出，“隨著我國經(jīng)濟發(fā)展由高速增長階段進入高質(zhì)量發(fā)展階段，過去‘大量建設(shè)、大量消耗、大量排放’和過度房地產(chǎn)化的城市開發(fā)建設(shè)方式已經(jīng)難以為繼”；應(yīng)“由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從‘有沒有’轉(zhuǎn)向‘好不好’”。

在其看來，中國2020年之前階段，城市開發(fā)建設(shè)的特征和問題，是“大規(guī)模增量建設(shè)”和“過度房地產(chǎn)化”。

陳映芳將這個階段稱為“城市大開發(fā)”時代。在其2009年著作《都市大開發(fā)：空間生產(chǎn)的政治社會學》）中，她及其學生團隊記錄、研究了在大開發(fā)最熱火朝天的階段，在上海大量動遷、郊區(qū)開發(fā)、安置、新城建設(shè)過程中的社會群體和社會過程、后果。

城市大開發(fā)時代，是伴隨改革開放后，市場經(jīng)濟體制建立，國內(nèi)勞動力市場逐步開放和流動而到來的。特別是以下三個制度性、戰(zhàn)略性變化，成為城市大開發(fā)出現(xiàn)的條件。

一是，國家城市發(fā)展方針的變化。20世紀80年代的城市發(fā)展方針是“小城鎮(zhèn)化”。1980年，中央提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。社會學家費孝通（1984）提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”思想，成為改革開放初期農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主流思想之一。

20世紀80年代末期，小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略地位受到質(zhì)疑。1989年，國家的城市發(fā)展方針中“積極發(fā)展小城市”的表述消失。小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略被認為不利于突破城鄉(xiāng)二元體制，缺乏規(guī)模經(jīng)濟、聚集經(jīng)濟效應(yīng)，難以擔負國家現(xiàn)代化使命；同時，城市化越來越被認為是一種值得追求的目標和價值，城市化率等指標被提出。20世紀90年代至2015年左右，“城市化”成為中國的城市發(fā)展戰(zhàn)略。

二是，分稅制改革。1994年，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》正式施行，地方財政包干體制正式退出歷史舞臺，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市開始實行分稅制財政管理體制。分稅制建立了中央與地方之間關(guān)系的穩(wěn)定互動框架，同時也客觀上，使地方政府逐漸走向以土地征用、開發(fā)和出讓為主的發(fā)展模式，從而催生了土地財政和土地金融，形成了以土地為中心的城市擴張模式，加速了城鎮(zhèn)化。

三是，房地產(chǎn)業(yè)興起并成為支柱產(chǎn)業(yè)。1998年，中央發(fā)布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，決定自當年起停止住房實物分配，建立住房分配貨幣化、住房供給商品化、社會化的住房新體制。在中國沿襲了近50年的福利分房制度結(jié)束，房地產(chǎn)市場化，極大推動了住房建設(shè)和房地產(chǎn)業(yè)。

由此，20世紀90年代后期開始，全國普遍進入急速城市化和城市開發(fā)階段。在此20多年間，特大城市和大中城市的地域規(guī)模迅速擴大，中國城市化取得了巨大改變，城鎮(zhèn)化率從1995年的29%激增至2024年的67%。

中國城鎮(zhèn)化率（1980-2024） 。數(shù)據(jù)來源：WIND。周燕玲制

大開發(fā)時代，大規(guī)模拆、建是城市的主要特征。1995年至2019年間，上海市共動遷征收房屋11797.16萬平方米，涉及約136.3萬戶。同時，城市向郊區(qū)快速擴展，城市邊界不斷外拓。以浦東為例，在高強度開發(fā)下，城市化面積從開發(fā)之初的幾十平方公里拓展到目前的近800平方公里。

上海市房屋征收情況（1995-2019）。數(shù)據(jù)來源：《上海統(tǒng)計年鑒2020》 曹靖東 制

“城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型”的信號和條件

近年，社會經(jīng)濟條件發(fā)生變化，正在進入后城市大開發(fā)階段。

首先，國家城市發(fā)展方針，從原先的“城市化”開始逐步轉(zhuǎn)向“城鎮(zhèn)化”和“城鄉(xiāng)融合”。2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020》發(fā)布。2017年，黨的十九大報告提出實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。

2024年，黨的二十屆三中全會報告中，“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”作為單章標題，并以此統(tǒng)籌“新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，明確了“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”在推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位。同年，國務(wù)院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，更加強調(diào)大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進。

其次，房地產(chǎn)業(yè)正在急劇轉(zhuǎn)型中。2019年開始，中央密集強調(diào)“房子是用來住的，不是用來炒的”（簡稱“房住不炒”）。2021年，史上最嚴格針對地產(chǎn)商的金融政策“三條紅線”全面實施，加之“集中供地”等新政策出臺，整個行業(yè)感受到巨大震動。

從2020年的高點137281萬立方米開始，中國土地供應(yīng)面積已經(jīng)連續(xù)四年呈現(xiàn)下降態(tài)勢，累計已下滑67.2%，2024年達到近十年土地供應(yīng)面積最低值45042萬立方米。2024年全國土地出讓收入為4.87萬億元，同比下降16%，連續(xù)三年累計下降超44%。截至2025年4月，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資額連續(xù)33個月負增長。

2023年，根據(jù)《中國建設(shè)報》相關(guān)報道，由住建系統(tǒng)承擔的房屋建筑和市政設(shè)施普查，涉及全國6.6億棟城鄉(xiāng)房屋建筑。這引起了中國房地產(chǎn)建設(shè)是否過剩，有多少處于空置的討論。

再次，土地財政難以為繼，消費稅改革在即。

同時，受疫情、房地產(chǎn)業(yè)調(diào)整導致的土地收入下降、經(jīng)濟下行等影響，地方財政壓力凸顯，地方債務(wù)加速累積。據(jù)WIND數(shù)據(jù)，2019年6月，全國地方政府債務(wù)余額突破20萬億元，2021年11月突破30萬億元，2023年10月突破40萬億元，2025年3月突破50萬億元。

為拓展地方稅源、填補地方財政，中國將推進消費稅改革，優(yōu)化央地財政關(guān)系。2024年，中共二十屆三中全會決定“推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”。這意味著分稅制改革以來的財稅格局將迎來深刻調(diào)整，地方政府可能從“土地財政”向“消費財政”轉(zhuǎn)變。人（才）越來越成為資產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展的動力，和地方政府競爭的目標。

可見，之前支撐城市大開發(fā)的三項關(guān)鍵制度性條件（總體城市發(fā)展方針、房地產(chǎn)業(yè)、央地財稅制度）都已經(jīng)或正在發(fā)生重大變化，此外，經(jīng)濟社會形勢、技術(shù)環(huán)境、社會心態(tài)也涌現(xiàn)諸多不同，“城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型”已是大勢所趨。

正如陳映芳所強調(diào)：無論是“大開發(fā)”還是“后開發(fā)”，它們都不只是單一的經(jīng)濟制度或市場現(xiàn)象，也不只是某一行業(yè)的興衰狀況……它們本質(zhì)上都具有社會體制的屬性，而每個社會體制的形成和運行，都涉及國家與社會、地方與中央、經(jīng)濟與政治、市場與社會生活等方方面面的關(guān)系構(gòu)成。

后城市大開發(fā)時代，上海要重視郊區(qū)建設(shè)、更生

《意見》指出，“城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型”后應(yīng)更注重“促進城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升”。在后城市大開發(fā)時代，應(yīng)避免大規(guī)模新增建設(shè)，注重“存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重”。

對上海來說，繼續(xù)推進“城市更新”之外，后城市大開發(fā)時代，還有哪些啟示？

事實上，作為中國最大城市之一的上海，包含了“城-鎮(zhèn)-村”三級自然聚落的復雜都市系統(tǒng)，而不是僅存有城市（建成區(qū)），還有生態(tài)更為復雜，包括鎮(zhèn)、村不同聚落樣態(tài)的郊區(qū)。

伴隨工業(yè)外遷和城區(qū)建設(shè)居民動遷，上海郊區(qū)成為城市大開發(fā)的產(chǎn)物。但在大開發(fā)和土地金融時代，郊區(qū)的地位也是微妙。郊區(qū)似乎更多被視為“土地蓄水池”，處于“等待被開發(fā)”的狀態(tài)，發(fā)展處于不確定性中；城市對郊區(qū)的資源和發(fā)展權(quán)控制較強。這也是上海郊區(qū)“發(fā)展滯后”“景觀滯后”，成為公共設(shè)施和服務(wù)的“洼地”的重要原因。

因此，隨著“城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型”，“城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化”應(yīng)首要優(yōu)化“城-郊”關(guān)系或“城-鎮(zhèn)-村”結(jié)構(gòu)，推進上海城鄉(xiāng)、城郊基本公共資源和基礎(chǔ)設(shè)施均等化，加強郊區(qū)建設(shè)、更新。

農(nóng)村是鄉(xiāng)村振興所關(guān)注的主要對象。鎮(zhèn)地處城鄉(xiāng)之間，是較成熟的商業(yè)聚落形態(tài)，已擁有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和公共服務(wù)資源，對鄉(xiāng)村地區(qū)的帶動具備天然優(yōu)勢，是“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”的切口之一。此外，鎮(zhèn)還包括古鎮(zhèn)，是重要的歷史文化資源，也不同程度具有文化旅游經(jīng)濟價值。

值得注意的是，后城市大開發(fā)時代，包括城、鎮(zhèn)、村在內(nèi)的上海城市建設(shè)發(fā)展的核心在于人。這不僅體現(xiàn)在“以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”中，可能改變央地和地方間競爭方針的消費稅改革中，還體現(xiàn)在上?！叭嗣癯鞘腥嗣窠?，人民城市為人民”的重要理念中。

陳映芳在其城市大開發(fā)研究、轉(zhuǎn)型社會研究中，始終關(guān)注“人的生活”“人的命運”問題。她進一步提出了“生活秩序”概念，以統(tǒng)攝“人-城”關(guān)系中居住者的、在地的生活狀況，包括居住生活、日常生活、社交/公共生活等。對后開發(fā)時代下上海郊區(qū)建設(shè)展望，她提出以“更生”替代“更新”——更新、發(fā)展的目的是“居住者的生活”。甚至，在向后開發(fā)時代轉(zhuǎn)變的“社會過程”中，生活者也應(yīng)“作為社區(qū)主體，將一步步登上前臺，與城市管理者、城市規(guī)劃專業(yè)人員一起，共同來重新規(guī)劃、生產(chǎn)他們的生活空間，據(jù)此逐步建立起‘好的生活秩序’”。

可見，在中國人口開始減少、結(jié)構(gòu)性問題凸顯的階段，上海城市建設(shè)發(fā)展工作應(yīng)服務(wù)上海吸引人、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)這一大局，并努力形成年齡、階層、職業(yè)多元協(xié)調(diào)的社會生態(tài)。特別是在廣闊的郊區(qū)為各類城市經(jīng)濟社會運行所需的勞動者提供合適的居所?；A(chǔ)設(shè)施資源等公共品供給應(yīng)以常住人口為基礎(chǔ)，有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)融合發(fā)展的問題也應(yīng)充分調(diào)查、了解居住者感受和需求。

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