當(dāng)前地方政府債務(wù)的宏觀態(tài)勢與潛在風(fēng)險(xiǎn)

近年來，全國的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到了有效控制，但整體債務(wù)規(guī)模仍呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢。截至2025年3月末，全國地方政府債務(wù)余額已逾50萬億元。如果考慮各類隱性債務(wù)，實(shí)際債務(wù)總額可能會更加龐大。地方債務(wù)的形成，一方面有客觀的歷史背景，比如支持大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需求、應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力所采取的逆周期調(diào)節(jié)措施等，另一方面也與現(xiàn)行體制機(jī)制因素相關(guān)，包括地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不完全匹配、地方政府間競爭等。

值得注意的是，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分布并非均勻分布，而是表現(xiàn)出顯著的區(qū)域分化特征?？傮w來說，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一、人口持續(xù)凈流出的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更為突出。這些地區(qū)還面臨財(cái)政收入增長緩慢與剛性支出需求持續(xù)擴(kuò)大的雙重制約，導(dǎo)致債務(wù)償還能力相對脆弱，更易陷入“借新還舊”的惡性循環(huán)。相較之下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口持續(xù)流入的中心城市及都市圈，盡管其債務(wù)絕對規(guī)模可能較大，但憑借相對雄厚的財(cái)政實(shí)力與更具活力的經(jīng)濟(jì)增長，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體上處于相對可控的水平。

當(dāng)前的地方債務(wù)化解措施，例如發(fā)行再融資債券進(jìn)行債務(wù)置換、推動(dòng)債務(wù)重組，以及國有資產(chǎn)處置等，在短期內(nèi)確實(shí)發(fā)揮了緩釋風(fēng)險(xiǎn)的積極作用。但這些措施更多地側(cè)重于技術(shù)層面，如果要徹底化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還需要從根本上解決地方政府財(cái)政支出效率偏低，缺乏可持續(xù)“造血”能力等核心問題。

效率困境：欠發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的深層機(jī)制

欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之所以更為嚴(yán)峻，其根本原因是財(cái)政投入的效率問題。在這些區(qū)域，受制于多重因素，債務(wù)資金往往難以充分發(fā)揮其應(yīng)有的效益，導(dǎo)致投入與產(chǎn)出比例失衡，債務(wù)規(guī)模隨之累積攀升。具體而言，主要有幾方面的經(jīng)濟(jì)因素會導(dǎo)致這種效率困境：

第一是規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的缺失。欠發(fā)達(dá)地區(qū)通常人口密度較低，產(chǎn)業(yè)布局分散，導(dǎo)致公共服務(wù)供給與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以形成有效的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而推高了單位投入成本，并加重了后續(xù)的運(yùn)營維護(hù)負(fù)擔(dān)。例如，在人口密度較低的地區(qū)建設(shè)公路或?qū)W校，其服務(wù)覆蓋的人口規(guī)模有限，人均成本遠(yuǎn)高于人口密度高的中心城市。

第二是投資項(xiàng)目的分散化與低效重復(fù)建設(shè)。部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)展壓力下，可能出現(xiàn)不切實(shí)際的投資沖動(dòng)，項(xiàng)目規(guī)劃缺乏充分的科學(xué)論證，呈現(xiàn)“遍地開花”式的分散布局。這種資源配置方式難以形成具有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群，部分項(xiàng)目甚至存在低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，進(jìn)一步削弱了投資回報(bào)率。

第三是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致投資吸納與回報(bào)能力不足。大量債務(wù)資金被投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，如果缺乏充滿活力的產(chǎn)業(yè)作為支撐，這些基礎(chǔ)設(shè)施便可能面臨“建成即閑置”的風(fēng)險(xiǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施的核心價(jià)值在于其對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支撐與促進(jìn)作用，若無產(chǎn)業(yè)的有效承接，巨額投資便難以轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的稅收收入和就業(yè)機(jī)會。

第四是人口外流引致的市場規(guī)模萎縮。欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍面臨人口持續(xù)外流的挑戰(zhàn)，這進(jìn)一步削弱了區(qū)域內(nèi)的消費(fèi)能力與創(chuàng)新活力，導(dǎo)致市場規(guī)模萎縮，從而加大了通過投資拉動(dòng)內(nèi)需的難度。

這些因素的疊加效應(yīng)削弱了欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政支出的整體效率以及債務(wù)資金的使用效益。如果債務(wù)的累積未能相應(yīng)地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮和財(cái)政收入的穩(wěn)步增長，反而可能加劇財(cái)政困境，形成一種負(fù)向反饋循環(huán)。

經(jīng)濟(jì)集聚：提升財(cái)政效率的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力

與欠發(fā)達(dá)地區(qū)所面臨的效率困境形成對照，經(jīng)濟(jì)集聚，也就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及各類生產(chǎn)要素在地理空間上向特定區(qū)域（例如中心城市、都市圈、城市群等）集中的過程，能夠顯著提升財(cái)政投入的效率，從而為地方政府債務(wù)的化解提供根本性的支持。這里面主要有這些原因：

第一是公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與成本分?jǐn)傂?yīng)。城市區(qū)域由于人口密度較高，使得交通、能源供應(yīng)、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的建設(shè)與運(yùn)營能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而大幅降低人均服務(wù)成本。比如，一條城市軌道交通線路能夠服務(wù)數(shù)百萬居民，其單位運(yùn)輸成本遠(yuǎn)低于在廣袤鄉(xiāng)村地區(qū)提供同等便捷度的交通服務(wù)。財(cái)政資金投向此類區(qū)域，能夠以相對較低的成本滿足更大規(guī)模居民的需求。

第二是知識溢出效應(yīng)與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力的增強(qiáng)。 在城市里面，高密度的人際互動(dòng)、企業(yè)間的緊密合作與良性競爭，能夠有效催生創(chuàng)新思維，加速技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)升級。這種獨(dú)特的知識溢出效應(yīng)是城市的核心競爭力之一，能夠顯著提升區(qū)域的整體生產(chǎn)效率。政府財(cái)政對創(chuàng)新研發(fā)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持，在城市環(huán)境中更容易獲得成功。

第三是要素配置效率的優(yōu)化與市場深度的拓展。中心城市通常擁有規(guī)模更大、結(jié)構(gòu)更多元化的勞動(dòng)力市場與資本市場，這有助于促進(jìn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。企業(yè)能夠更便捷地獲取所需的人力資源，勞動(dòng)者也能更容易地尋找到與其技能相匹配的就業(yè)崗位。同時(shí)，金融、咨詢等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在城市的高度集中，為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了高效的專業(yè)支撐，使得財(cái)政投入能夠更順暢地轉(zhuǎn)化為市場活力。

第四是產(chǎn)業(yè)集群的協(xié)同效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)集聚促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)集群的形成，即在某一特定領(lǐng)域內(nèi)，大量相互關(guān)聯(lián)的企業(yè)、供應(yīng)商、服務(wù)機(jī)構(gòu)及研發(fā)機(jī)構(gòu)在地理上實(shí)現(xiàn)集中布局。產(chǎn)業(yè)集群能夠帶來共享基礎(chǔ)設(shè)施、深化專業(yè)化分工、加速技術(shù)擴(kuò)散、促進(jìn)相互學(xué)習(xí)等諸多協(xié)同效應(yīng)，從而提升整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)作效率與綜合競爭力。政府通過債務(wù)資金支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，往往能夠取得事半功倍的成效。

第五是土地資源的集約利用與價(jià)值提升。 經(jīng)濟(jì)集聚可以促使土地資源得到更為集約和高效的利用。單位土地面積上承載的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密度更高，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也相應(yīng)更大。這不僅為地方政府帶來了更為可持續(xù)的土地相關(guān)財(cái)政收入，也為各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展提供了必要的空間載體。

第六是稅基的擴(kuò)大與財(cái)政可持續(xù)性的增強(qiáng)。 經(jīng)濟(jì)集聚所帶來的產(chǎn)業(yè)繁榮、就業(yè)增長和居民收入水平的提高，將直接擴(kuò)大地方政府的稅收基礎(chǔ)，從而增強(qiáng)其財(cái)政的可持續(xù)性。一個(gè)充滿經(jīng)濟(jì)活力的城市經(jīng)濟(jì)體，能夠?yàn)檎峁┓€(wěn)定增長的財(cái)政收入來源，進(jìn)而提升其償債能力并為未來發(fā)展儲備財(cái)政資源。

可以看出，如果把包括債務(wù)融資在內(nèi)的財(cái)政資源，更優(yōu)先地配置于具有良好發(fā)展前景和顯著集聚效應(yīng)的城市及區(qū)域，能夠最大限度地發(fā)揮資金的使用效益，進(jìn)而構(gòu)建“投資驅(qū)動(dòng)增長—增長擴(kuò)大稅基—稅基保障償債”的良性循環(huán)機(jī)制。

構(gòu)建債務(wù)化解新范式：以空間效率提升為核心導(dǎo)向

地方政府債務(wù)的化解方案，除了對債務(wù)本身的處置，還應(yīng)更深層次地聚焦于通過提升財(cái)政支出效率，來培育地方政府的內(nèi)生增長動(dòng)力與可持續(xù)發(fā)展能力。在這個(gè)意義上，地方政府債務(wù)化解的根本在于提升財(cái)政投入的整體效率，而推動(dòng)更高水平的城市化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素向優(yōu)勢區(qū)域的戰(zhàn)略性集中，是提升財(cái)政支出效率、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)機(jī)制。以往的經(jīng)驗(yàn)表明，欠發(fā)達(dá)地區(qū)之所以面臨較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其深層原因在于財(cái)政支出效率低下，未能將債務(wù)資金有效地轉(zhuǎn)化為持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)能。因此，從根本上化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，以經(jīng)濟(jì)集聚來提高空間經(jīng)濟(jì)效率，通過提升財(cái)政資金的使用效益，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，從而在發(fā)展過程中逐步消化和解決債務(wù)問題。

（作者鐘輝勇系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，中國發(fā)展研究院副研究員。本專欄主要關(guān)注財(cái)政和金融問題，由上海高校智庫——上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院供稿，將在澎湃新聞陸續(xù)刊發(fā)。）