農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開農(nóng)業(yè)設(shè)施、道路，特別是在推動“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，“將先進(jìn)技術(shù)、現(xiàn)代裝備、管理理念等引入農(nóng)業(yè)，將基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸覆蓋”的新階段。

2025年3月-5月，澎湃研究所研究員在上海郊區(qū)農(nóng)村調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)存在一些農(nóng)業(yè)設(shè)施存放、農(nóng)村道路現(xiàn)狀無法滿足農(nóng)村生產(chǎn)生活需求的現(xiàn)象?；趯?個村干部、3個鎮(zhèn)城建口的基層管理者和1位學(xué)者的訪談，及現(xiàn)場走訪，本文初步揭示、剖析這一現(xiàn)象。

存放農(nóng)用設(shè)施的工具棚，該不該存在？

田間窩棚是指農(nóng)民為存放農(nóng)作物、農(nóng)具、設(shè)施等而建設(shè)的簡易棚屋。

早前，田間窩棚有農(nóng)戶（特別是外來務(wù)農(nóng)者）居住，除了占用耕地，也違規(guī)使用水電等。2012年開始，上海陸續(xù)開始“整治田間窩棚”。2014年，上海農(nóng)委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市田間窩棚整治工作的意見》，以“塑造與上海國際大都市地位相匹配的美麗鄉(xiāng)村形象”等。

近年來，由于土地分類管理、土地使用監(jiān)管力度趨嚴(yán)，住人的以及在耕地上隨意搭建的田間窩棚已大量減少。考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)確實需要存放農(nóng)具、設(shè)施設(shè)備及物料的空間，基層政府盡可能在“整治田間窩棚”和允許農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施工具正常存放和使用之間，尋求解決方案和平衡。

上海某鎮(zhèn)農(nóng)辦主任介紹：“如果（為了）放農(nóng)具、肥料，在田埂邊上、路邊，或者草地、林地、園地，只要不是耕地，切用一小塊搭一個小棚存放，是不會出什么問題的。但在永農(nóng)（永久基本農(nóng)田）上搭一個平方米以上就是違法用地了?！边@多為農(nóng)民散戶搭建的非占用耕地的“小窩棚”。

而若涉及農(nóng)民合作社等的較大規(guī)模農(nóng)業(yè)設(shè)施存放需求，可使用申請備案“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”這一政策通道。2019年，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，2025年上海又新發(fā)布了一版《關(guān)于優(yōu)化本市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)工作的通知》。所謂“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”就是專門用來建設(shè)一些建筑，以存放、或運(yùn)作那些“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施”的。

然而在實行過程中“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”申請政策，對農(nóng)戶來說也有不便處。一是有時會面臨“停辦”。澎湃研究所研究員調(diào)研的5個村分布在上海2個區(qū)，這兩個區(qū)均由于各自區(qū)內(nèi)有關(guān)權(quán)責(zé)分工、流程調(diào)整，或規(guī)劃等原因，導(dǎo)致該政策分別在近年不同的時段暫停執(zhí)行。

二是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地建設(shè)要求高，成本大。另一個鎮(zhèn)的規(guī)建辦主任說，“正兒八經(jīng)的設(shè)施農(nóng)用地，可能涉及一兩千平方用地，實施這樣的一個項目，要投入大量資金，按照消防、安全等規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建筑……不是所有的合作社、大戶都能承擔(dān)的。”

上海遠(yuǎn)郊某村一農(nóng)民合作社就遇到了這樣的問題。據(jù)該村村委書記介紹，該合作社下經(jīng)營有600多畝地，自2017年承包后，逐漸添置了插秧機(jī)、播種機(jī)等的機(jī)器設(shè)備，還購買了無人機(jī)噴灑肥料和農(nóng)藥，有的器械購置還得到政府補(bǔ)貼。2023年，該合作社在臨近耕地上搭建了幾十平方米的棚屋，用來存放農(nóng)機(jī)農(nóng)具，因為添置多了，“東西貴，外面風(fēng)吹日曬雨淋容易老化，心疼的”。但此后，數(shù)次被“衛(wèi)片”（即衛(wèi)星在全國范圍內(nèi)拍攝的土地照片）拍到，要求查核整改。

2025年5月，上海郊區(qū)某村一農(nóng)民合作社存放農(nóng)具農(nóng)機(jī)的棚屋。本文圖片均由周燕玲攝

上述棚屋內(nèi)置放的農(nóng)機(jī)、農(nóng)具。

該村的村干部對這個合作社的棚屋表示理解，也嘗試過其他辦法，包括尋求“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”申請政策通道，但被告知區(qū)里該政策“停了”。即便政策恢復(fù)，也不知道合作社會否、能否承擔(dān)相應(yīng)規(guī)范化建筑資金。

澎湃研究所研究員還就此案例詢問其他區(qū)的鎮(zhèn)級規(guī)建管理人員，在該基層管理者看來，這屬于“工具棚”，“不違法違規(guī)”，應(yīng)允許存在，因為面積小也不需要走“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”備案。但大家都無法解決該工具棚正式、合法性問題，衛(wèi)片會一直拍到，被作為疑似違規(guī)用地現(xiàn)象，派發(fā)到基層要求核查處理。

村道過窄，有礙生產(chǎn)生活，拓寬難

俗話說，“要致富、先修路”。道路的通達(dá)程度對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和人民生活非常重要，特別是在四輪汽車大量普及的今天，對農(nóng)村來說也是如此。

農(nóng)村公路，標(biāo)準(zhǔn)偏低、路幅偏窄，大部分路面寬度只有3.5米，難以會車。在國家公路網(wǎng)絡(luò)體系之外的農(nóng)村道路（農(nóng)村范圍內(nèi)用于村間、田間道路交通運(yùn)輸?shù)牡缆罚┐嬖诘?a >問題則更加明顯。

澎湃研究所研究員在農(nóng)村走訪時發(fā)現(xiàn)，大量農(nóng)村道路路面寬度為2米左右，有的不及2米，不僅難以會車，連一輛車的通行都要“很小心”。

2025年5月，上海郊區(qū)某村的村道，其寬幅與路邊停放的小汽車基本相當(dāng)。

農(nóng)村道路狹窄已經(jīng)造成村民生活不便。在一個郊區(qū)某村，村委書記告訴澎湃研究所研究員，有一戶人家門口的村道，最窄處不及2米，因為擔(dān)心年邁的老人生病，“路太窄，120車都進(jìn)不來”，在村委的協(xié)調(diào)下，將門口村道拓寬了約30-40cm。但其后，該拓寬部分被“衛(wèi)片拍下”，認(rèn)為這涉嫌非法占用耕地，要求整改。村委只得挖掉道路拓寬部分，改填土石，以滿足整改要求，同時也能勉強(qiáng)行車（如下圖所示）。

2025年5月，上海郊區(qū)某村，黃色硬化道路為村道，最窄處不及2米。

村道問題也易引發(fā)基層矛盾。另一個村的村委書記說起他親歷的一件事。一村民將一處村道擴(kuò)寬“幾平方米”，以便這條僅夠單行的路能夠在某段“會車”，但被“衛(wèi)片”拍下。上級部門要求村委拆除。村委趕往處理，卻被“老百姓圍住，不讓動”。

村道拓寬難，除了資金、標(biāo)準(zhǔn)等難點外，還至少面臨兩個限制：

第一，村道拓寬不得占用耕地。自然資源部2021年發(fā)布的《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》明確：對占用永久基本農(nóng)田（即“永農(nóng)”）建設(shè)農(nóng)村道路的，判定為“非糧化違法違規(guī)用地”；同時，嚴(yán)格控制新增農(nóng)村道路建設(shè)用地使用一般耕地，確需使用的，應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)并符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，要求落實耕地“進(jìn)出平衡”。這也是前述案例擴(kuò)寬村路被拍“衛(wèi)片”的政策依據(jù)。

第二，村道拓寬缺乏規(guī)劃依據(jù)。有的農(nóng)村道路兩邊不涉及耕地或永久基本農(nóng)田，但其拓寬缺乏合法流程支持，即便申請也難以獲批，存在政策空白。據(jù)前述鎮(zhèn)農(nóng)辦主任介紹，所有的建設(shè)項目（包括道路）須以規(guī)劃為依據(jù)和前提，而農(nóng)村原本就沒有規(guī)劃道路，除非有“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”之類的項目提供規(guī)劃，但這類項目不是普遍的。

電子化行政下如何實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)

上述農(nóng)用設(shè)施棚和村道，都屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的基本設(shè)施，同時也是近年國家對鄉(xiāng)村趨緊的規(guī)劃使用和管制（特別是“衛(wèi)片執(zhí)法”）過程中，較多引發(fā)糾紛和爭議的領(lǐng)域。

衛(wèi)片執(zhí)法，指通過衛(wèi)星遙感等技術(shù)可以將一個地區(qū)的土地、礦產(chǎn)利用情況形成衛(wèi)片，將該地區(qū)同一地域前后兩個不同時期的衛(wèi)片進(jìn)行疊加對比后，反映出該地區(qū)土地、礦產(chǎn)利用變化情況，對發(fā)生變化的地塊逐一進(jìn)行核查，重點是檢查新增建設(shè)用地/礦情況，發(fā)現(xiàn)和查處違法用地/礦，督促整改查處，對違法用地嚴(yán)重的市、縣開展約談、問責(zé)等。

近年來，由于“糧食安全”的重要性不斷升級，也因隨技術(shù)力量的豐富和完善，中央利用“衛(wèi)片執(zhí)法”手段直接且強(qiáng)勢地介入到農(nóng)村日常生產(chǎn)生活，且還在不斷強(qiáng)化。正如上海一遠(yuǎn)郊村委書記發(fā)現(xiàn)的，“這兩年（‘衛(wèi)片’）拍得特別詳細(xì)、頻繁，我這里每月要有十幾個單子。”

同時，國家規(guī)劃較多側(cè)重于耕地保護(hù)，但對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)中的人的活動、農(nóng)業(yè)設(shè)施工具使用缺乏系統(tǒng)考慮和合理支持。

華東師范大學(xué)法學(xué)院教授、行政法學(xué)專家凌維慈認(rèn)為，以耕地保護(hù)為目的土地利用規(guī)劃是自上而下“計劃式”的，衛(wèi)片則是保障其實現(xiàn)的執(zhí)法監(jiān)測手段。衛(wèi)片執(zhí)法作為一種“自動化行政”，往往會將行政裁量壓縮到極小，“最大的問題是無法應(yīng)對現(xiàn)實社會中的各種各樣的情形”，同時由于要不斷“核查、走很長的流程”，“社會成本也會很高”。但在既有體制不變的情況下，中央要實現(xiàn)糧食安全、生態(tài)安全等國家目標(biāo)，這似乎也是一種不得已的選擇。

至于衛(wèi)片執(zhí)法引致的國家（公共）和個體之間權(quán)利、利益的沖突，凌維慈認(rèn)為，應(yīng)正視衛(wèi)片監(jiān)測只是土地管理部門執(zhí)法的輔助工具，不能直接作為認(rèn)定違法和處罰的依據(jù)。此外，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃尤其是村莊規(guī)劃的制定和實施過程中，需要完善“意見聽取”等“綜合協(xié)調(diào)各方利益的程序”，設(shè)置一些便于基層操作的申訴、反饋、或調(diào)整等利益再互動協(xié)調(diào)的機(jī)制。

澎湃研究所研究員認(rèn)為，這可能是衛(wèi)片執(zhí)法可待優(yōu)化的方向，即在規(guī)劃前注重“意見聽取”，規(guī)劃后優(yōu)化自下而上的、可行性的反饋調(diào)整機(jī)制，以更好協(xié)調(diào)各方合理利益。

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