八一三會戰(zhàn)又稱第二次淞滬戰(zhàn)爭，自1937年8月13日開始，11月13日上海淪陷，宣告淞滬會戰(zhàn)結束。淞滬會戰(zhàn)期間，“上海的死亡人數(shù)較一·二八時期多33倍，受傷人數(shù)較一·二八時多13倍……在上海建設計劃中已初具規(guī)模的新市區(qū)，也被戰(zhàn)火燒成一片廢墟?！变翜麜?zhàn)徹底葬送了“大上海計劃”，使得原本欣欣向榮的上海社會陷入危局中。如何維持戰(zhàn)爭中的上海社會秩序成為市政府考慮的難題。社會局在11月上旬的一份《周工作報告》對了解社會局的戰(zhàn)時職能有著重要價值。根據(jù)報告，社會局一周具體工作如下：

1.調查工廠礦產被敵損毀情形。2.評定征用物品價格，為軍事需要，中央令地方征用五金銅鐵等材料，由社會局進行估價。3.墊付軍事征工工資，經工務局函請征集127名水電工趕赴前線修建工事40余天，工資等共計2427.12元，由市政府墊付500元，工務局墊付1000元，社會局墊付927.12元。4.健全本市工會組織。5.民食調節(jié)會結束，因各地新谷豐收，本市存糧充足，故停辦。6.催辦短期民眾學校，社會局為宣傳戰(zhàn)時常識，曾令各紅學籌辦短期民眾學校，由社會局編輯教材大綱。7.中等學校特許備案。8.調查本市新設私立大學情形。9.第二批救亡團體核準備案。10.戰(zhàn)后停業(yè)出版物限期登記。11.全運會純銀獎品呈獻政府。12.旅日歸國僑民分別遣送回籍。13.出席上海市救濟委員會成立大會。14.出席紅十字會國際委員會常會。15.遵照慰問出征軍人家屬籌。16.救濟總會撥給本市補助費。17.檢呈救濟工作概況備查。18.救濟委員會工作情形。

在戰(zhàn)爭緊急態(tài)勢下，上海社會局職能從常規(guī)社會管理全面轉向戰(zhàn)爭資源統(tǒng)籌，既承擔著評定軍事征用物資價格、墊付前線工人工資、調查工廠損毀等戰(zhàn)時經濟調控任務，又深度介入工會重組、民眾教育、救亡團體備案等社會動員工作。同時以跨部門協(xié)作形式參與救濟委員會運作，協(xié)調僑民遣返、軍屬慰問及國際救濟資源調配。《周工作報告》展示了社會局在戰(zhàn)爭后期的部分工作，但是實際工作遠不止此。自淞滬會戰(zhàn)爆發(fā)以來，社會局積極參與戰(zhàn)時救濟和管理工作，為支援前線抗戰(zhàn)、維持上海社會穩(wěn)定作出了巨大貢獻。

《上海市社會局每周工作報告》

經濟統(tǒng)制

戰(zhàn)爭期間的經濟統(tǒng)制是國家應對危機、維持社會秩序的必要舉措。相較于一·二八事變的局部應對，淞滬會戰(zhàn)爆發(fā)后上海市政府的舉措要有力得多。南京國民政府與上海市政府通過飭發(fā)《戰(zhàn)時糧食管理條例》《事糧資敵治罪暫行條例》《設置盤所辦法》《戰(zhàn)時酒精汽油混合燃料暫行辦法》《中央信托局戰(zhàn)時兵險辦法》等系列法規(guī)，社會局主要參與組織了上海糧食和煤炭的統(tǒng)制管理。（《上海市社會局關于軍政制發(fā)有關配合戰(zhàn)時軍政行動的各項法令、辦法、措施等文件》）

社會局局長潘公展曾言，上海戰(zhàn)時最嚴重的問題即“難民之救濟及糧食之供需”。因此，社會局首先對上海米糧買賣進行統(tǒng)制管理，最初采取的措施是聯(lián)合市商會和米糧同業(yè)公會等團體組織于8月16日正式成立民食調節(jié)會。在對社會局的呈文中，民食調節(jié)會表示目前民食調節(jié)工作已相當成功，并且將于8月23日開辦糧食市場，登記存糧數(shù)目。上海在戰(zhàn)爭初期曾爆發(fā)過短期的民食恐慌，部分奸商將米價抬高到18元1石。為保障民食安全和社會安定，社會局限定每石糧價在15元以內，并函請淞滬警備司令部發(fā)給米船通行證，以利糧運，而維民食。幸虧上海在戰(zhàn)前有相當余糧，不致因一時戰(zhàn)事陷入米荒，但社會局并沒有掉以輕心。此時恰逢九月新谷豐登之際，經查嘉興、嘉善縣內糧食堆積，民食調節(jié)會特委托永大糧號前往采辦，每縣暫先采購2萬石。產地米糧出境須有政府發(fā)給護照才會放行，社會局為運糧隊開具證明。（《上海市社會局為本市米商至各地采辦食米具函各地行政當局準予放行并予保護》）由于糧食屬于戰(zhàn)略物資，運輸過程中還有可能被地方政府截留，此時便需要社會局出面協(xié)調疏通。9月上旬，常熟縣政府扣押12艘來滬的米船，合計米糧2490余石，為此社會局等機關團體積極同江蘇省糧食燃料調節(jié)處交涉，以維持上海糧食運輸渠道暢通。盡管前線戰(zhàn)火紛飛，但在社會局和民食調節(jié)會的積極籌劃下，上海的糧食安全基本得到保障。社會局主管農工商業(yè)的第二科科長吳桓如在10月上旬對記者表示：“（10月2日）止登記客秈洋秈等共十萬另六千包，麥一百另九萬包……米糧可無缺乏之虞?！?1月7日，民食調節(jié)委員會以新谷上市、民食不缺為由，宣告調節(jié)會結束工作。但為防止有不法商販乘機抬高物價，社會局仍嚴令市商會負責督同各米業(yè)團體妥善辦理民食問題。

經過社會局和民食調節(jié)會的統(tǒng)制管理，上海糧食問題已基本得到解決。但燃料（如煤球木炭等）仍舊缺乏，故而有人提議燃料也需要“調節(jié)”。8月下旬，燃料業(yè)為平穩(wěn)燃料價格，由三同業(yè)公會組織燃料調節(jié)委員會，經由社會局批準備案方告成立。9月，為維持居民燃料，社會局、公用局、警察局、招商局和兩路局共同組建上海市煤炭消費管理委員會，督促維護煤炭事業(yè)。通過統(tǒng)制煤炭消費運輸，既可以便利煤炭運輸，維持居民燃料，又能夠避免出現(xiàn)奸商資敵的現(xiàn)象。據(jù)稱南洋煤球場囤貨居奇，違背戰(zhàn)時管理政策，煤炭同業(yè)公會請社會局徹查此事，以維持戰(zhàn)時經濟秩序。直到在上海淪陷前一日，社會局還考慮到糧食、燃料菜蔬等物為人民日常生活必需，除飭各米業(yè)團體及燃料菜蔬管理委員會設法運滬調劑外，嚴查各販賣者無故抬高物價。

難民救濟

盡管“由于戰(zhàn)爭引發(fā)的劇烈人口遷移和缺乏完整、精確的難民人數(shù)統(tǒng)計，歷史學界始終無法精確計算出戰(zhàn)時上海的難民總數(shù)”，但普遍估計上海難民“不下百余萬人”。在淞滬會戰(zhàn)期間，難民救濟主要通過四大系統(tǒng)展開：上海市救濟委員會、慈聯(lián)會戰(zhàn)區(qū)難民委員會、國際救濟組織（紅十字會等）及同鄉(xiāng)會網(wǎng)絡。其中，社會局深度參與了上海市救濟委員會的組建與運作。

盧溝橋事變發(fā)生后，上海慈善團體已著手籌備救濟工作。鑒于上海局勢日趨緊張，社會局為整合分散力量于1937年8月9日召集各界成立上海市救濟委員會，局長潘公展親任主席委員。淞滬會戰(zhàn)前一日該會即組建5座收容所，收容難民500余人。上海戰(zhàn)事發(fā)生后，難民四處流離，潘公展先令學校作為收容所，后又與游藝場所接洽收容難民。戰(zhàn)事剛發(fā)生，市政府就撥款10萬救濟傷兵與難民，其中6萬作為救濟難民費用，4萬作為救濟傷兵費用，由社會局與衛(wèi)生局負責撥發(fā)給主管機構。潘公展“特商請市政府分電江蘇浙江兩省府轉電各地縣政府，如有本市所遣送之難民過境，妥為照料保護。又該會直接電達浙江各縣縣商會及慈善團體，請隨時加以收容，并輾轉遣送各地”。此時社會局積極協(xié)同各團體辦理難民救濟，并代表市政府逐日前往各收容所視察。

7月底，潘公展率社會局職員進駐慈聯(lián)會仁濟善堂辦公，直接指揮前線救濟。但好景不長，社會局兩位職員在辦理難民救濟途中受到日軍空襲，職員范熙當場殉職。因此，自8月15日起潘公展和社會局職員就不再到仁濟善堂辦理難民救濟事項。失去官方指導的慈聯(lián)會遂自立戰(zhàn)區(qū)難民委員會，由黃涵之、屈映光、趙樸初等民間人士接續(xù)救濟事務。（《上?？谷站韧鍪贰罚?/span>1937年9月7日，南京國民政府頒布《非常時期救濟難民辦法大綱》，規(guī)定院轄市應“由市長就所屬各機關及慈善團體，并請當?shù)剀娋瘷C關指派若干人為委員，以社會局長為主任委員”。該辦法對戰(zhàn)時難民救濟組織、工作范圍、經費來源、獎懲制度等做了詳細規(guī)定。據(jù)此，上海市救濟委員會于10月1日改組為非常時期難民救濟委員會上海分會，潘公展繼續(xù)擔任主席委員，協(xié)同戒嚴司令部、市民協(xié)會等機構統(tǒng)籌救濟。

《上海市救濟委員會救濟難民》

戰(zhàn)時教育后勤管理

抗戰(zhàn)期間，上海社會局為維系教育命脈，使一般青年兒童不因戰(zhàn)火而荒廢光陰，于1937年8月30日頒布《戰(zhàn)區(qū)學生借讀辦法》，規(guī)定公私立學校學生可跨校借讀，借讀期滿后成績須轉回原校。潘公展強調“本市雖處抗戰(zhàn)前線，但教育為國家之根本，務期不因抗戰(zhàn)而停頓”，并效仿普法戰(zhàn)爭時期巴黎堅守教育的先例推進戰(zhàn)時教學。為保障師資，社會局開展小學教員資格檢定，同時嚴令未在10月10日前開課的學校退還學費，已開學者亦須返還缺課學生費用。然而并非所有學校愿意在戰(zhàn)火中辦學，也并非所有家庭都愿意孩子冒著被轟炸的威脅去上課，因此許多學校并未如期開學，但在此之前就已經收取了學費。為此社會局嚴令未在10月10日前開課的學校退還學費，已開學的學校也要退還未能如期上學的學生費用。

與一·二八事變類似，此次戰(zhàn)爭同樣導致了大量工人失業(yè)。經實業(yè)部批準，上海市政府令社會局指導失業(yè)工人救助委員會辦理工人救濟工作，擬先登記男工一萬名為限，分技術及普通兩種，并設收容所分批予以收容。經登記合格者，每日發(fā)給補助費1角。值此全面抗戰(zhàn)之際，社會局為整合社會力量，特指導各業(yè)工會健全組織，使各工會領導工友努力生產。社會局第三科登記股主任藍思勉與市黨部民訓科主任周復農協(xié)商共同辦理此事。11月初，社會局奉令鼓勵工廠復業(yè)，以增加生產、減少失業(yè)。盡管如此，上海工人失業(yè)問題依舊嚴重，但并不能因此否認社會局救濟失業(yè)工人的努力。

戰(zhàn)爭中對前線的支援固然十分重要，后方秩序的維護和管理同樣不能忽視。9月初，社會局、中國特種教育協(xié)會和上海市學生戰(zhàn)時服務團考慮到戰(zhàn)時服務人員知識技能的需要，特開辦防毒救護師資訓練班，科目暫定防毒與救護兩種，培訓時期為兩周，每天上課2小時。防毒一課由同濟大學等大學化學教授擔任主講，救護講師由費昆年醫(yī)博士擔任。第一期結束后，社會局為繼續(xù)養(yǎng)成防護師資人員，特開辦防毒救護師資訓練班，聘請化學教授、醫(yī)學專家邵家麟和關實之等人進行培訓，前兩期學員共計150余人。第三期開辦科目分防空、防毒和救護三門，培訓時期為兩周，每天上課2小時。為提高青年學生戰(zhàn)時生存能力，社會局特籌備戰(zhàn)時教育，特令全市學校增設“戰(zhàn)時常識”一課。

此外，社會局為擴大抗日宣傳、鼓舞士氣，特舉辦戰(zhàn)時教育播音。戰(zhàn)時播音以中小學生為對象，9月21日至10月2日的廣播內容包括“中小學救亡歌曲、中小學生戰(zhàn)時自修指導、中小學生時事常識、青年戰(zhàn)時服務之指導、中小學生戰(zhàn)時常識、日本侵略我國之現(xiàn)狀、民族英雄之故事、日本對華侵略史”。后為提高民眾抗日信心，增強民眾抗日激情，市廣播電臺請社會局廣播戰(zhàn)時教育，自10月18日起，每天上午十一時三十分開始播報，第一周播報內容如下：“戰(zhàn)時應該怎樣教育兒童、戰(zhàn)時女子應有之覺悟、戰(zhàn)時應該怎樣訓練青年、戰(zhàn)時大學生應有之覺悟、戰(zhàn)時民眾應該怎樣做后援工作、戰(zhàn)時民眾應該怎樣改進日常生活”。（《上海市社會局舉辦戰(zhàn)時教育播音辦法》）

在后勤物資準備方面，社會局積極推動各團體、學校參與后勤工作。中國婦女慰勞將士自衛(wèi)抗戰(zhàn)會函請社會局勸導女校女生織制御寒物品，社會局分別訓令民立、中國、道中等各女校學生從速織制。為推動公債募捐，社會局聯(lián)同救國公債婦女組在浦東大廈召開會議，由社會局第五科科長蔣建白任主席。由于國人向來忽視了廢銅爛鐵的作用，使得敵人趁機收購作為戰(zhàn)備物資。為避免資敵，社會局特組織學生參與獻鐵，要求各學校積極參加，使“前線戰(zhàn)士無后顧之憂”。不僅如此，社會局還主動捐贈物資。鑒于在抗戰(zhàn)以來民間多有向政府獻銀的義舉，社會局為鼓勵此舉，特將局內所藏價值1400余元的26件獎品悉數(shù)捐給中央銀行。

戰(zhàn)爭爆發(fā)之前，上海市銅鐵機器行業(yè)等就有遷往漢口和內地的打算，軍委會甚至已經計劃好了內遷計劃，但戰(zhàn)火猝起以至于內遷受挫。上海市銅鐵機器業(yè)公會向社會局求助，經社會局多方協(xié)調接洽，最終辦妥。上海市翻砂廠業(yè)同業(yè)公會也曾就內遷一事致函社會局，請社會局飭令上海市工廠內遷監(jiān)督委員會嚴格審核內遷工廠證明，以杜絕蒙混過關的現(xiàn)象。（《上海市社會局關于戰(zhàn)時工廠企業(yè)遷移內地的訓令調查統(tǒng)計及搬運等有關事宜》）

《淞滬戰(zhàn)區(qū)難民逃亡》

管理救亡運動

淞滬會戰(zhàn)前夕，社會局局長潘公展在游藝界救亡大會上強調市民們應“信仰政府、埋頭準備”，警告質疑政府者“大則亂國策、小則亂人心”。為統(tǒng)合救亡力量，上海市各界抗敵后援會應時成立，其《統(tǒng)一抗敵救國團體辦法》規(guī)定：凡登記團體募捐須向社會局提交方案及捐簿，經核準加蓋局印方得實施。

為進一步控制上海市的抗日救亡運動。社會局與市黨部等決定對上海市的救亡團體進行審查，以達到排除異己的目的。經社會局市黨部審核，第一批33家抗敵救國團體進行登記，經審核批準備案者25家，未獲批準者8家；第二批共有19家抗敵救國團體進行登記，經審核批準備案者12家，未獲批準者7家。青年學生作為國家中堅力量，同樣應當將其統(tǒng)一組織起來支援上海的抗日救亡運動。其實早在上海戰(zhàn)事發(fā)生之前，受華北危局影響，上海市社會局就考慮到應集中力量準備戰(zhàn)時后方服務，為此特領導成立上海市學生戰(zhàn)時服務團，社會局局長潘公展任團長。戰(zhàn)事發(fā)生后，社會局要求全市初中學生應全部加入童子軍戰(zhàn)時服務團，高中以上學生應加入學生戰(zhàn)時服務團。同時規(guī)定未經黨政機關批準備案的學生團體一律不準成立。此舉表面原因是避免救國力量分散，實際上是為限制左翼勢力影響。

輿論管控同樣是救亡運動的一部分。為控制報刊媒體宣傳，社會局延續(xù)了此前的媒體監(jiān)管職能。戰(zhàn)時，社會局遵照《修正出版法》辦理上海新聞紙雜志登記，凡未辦理登記手續(xù)，或在《修正出版法》發(fā)布前登記但還未發(fā)給登記證的一律在10月20日之前辦理登記。已出版者需要附送4份出版物，以便審查。此次共登記檢查40家刊物，經非常時期新聞紙雜志審查委員會審查，認為《共產同盟機關報》等報刊有反動嫌疑，由社會局奉令查禁該社。

結語

總體來看，社會局在1932年前上海構建了一套較為完整的社會行政制度，但此制度是基于一個安定和平的上海而設置的。八一三會戰(zhàn)使得整個上海社會陷入戰(zhàn)爭危機，社會局如何調適成為穩(wěn)定戰(zhàn)時社會的重要因素。從實際工作來看，社會局在支援前線、難民收容、秩序維穩(wěn)、戰(zhàn)時后勤等方面出力甚多，很大程度上維系了戰(zhàn)時上海城市社會的脆弱平衡。社會局作為上海社會行政治理的核心機構，在戰(zhàn)爭環(huán)境下展現(xiàn)了行政體系從“日常”向“非?！钡钠D難調適。通過《周工作報告》記錄和社會局實際工作，可以看出戰(zhàn)時社會行政絕非簡單的秩序維護，而是戰(zhàn)爭危機、政府管控與社會力量互動的產物。

參考文獻

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