2018年8月31日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于第七次修改個(gè)人所得稅法的決定。與此前幾次個(gè)稅改革相比，新個(gè)稅法改革力度大，涉及面廣，切合中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，更好地保障了社會(huì)的公平性。個(gè)人所得稅與每位公民息息相關(guān)，因此本次個(gè)稅改革引發(fā)了社會(huì)各界的關(guān)注和熱烈的討論。本文依據(jù)新個(gè)人所得稅法，討論目前中國(guó)實(shí)行的全國(guó)統(tǒng)一的個(gè)人所得稅制的隱性區(qū)域不平等問(wèn)題，希望為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的政策討論貢獻(xiàn)一份力量，為中國(guó)個(gè)人所得稅制的后續(xù)改革提供新的思路。

本次個(gè)稅改革，主要有以下幾個(gè)方面的調(diào)：

第一，收緊無(wú)住所居民個(gè)人判斷標(biāo)準(zhǔn)。新個(gè)稅法第一條明確引入了居民個(gè)人和非居民個(gè)人的概念。相比之前以無(wú)住所個(gè)人是否在中國(guó)境內(nèi)居住滿1年的判定標(biāo)準(zhǔn)，新稅法183天的標(biāo)準(zhǔn)大幅收緊了居民個(gè)人的時(shí)間判定標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，新個(gè)稅法也細(xì)分了居民個(gè)人和非居民個(gè)人的稅收規(guī)定。

第二，建立綜合與分類相結(jié)合的稅制并優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。居民個(gè)人的四項(xiàng)勞動(dòng)性所得合并為綜合所得，并適用統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率，按月征稅改為按年征稅。同時(shí)，新個(gè)稅法適當(dāng)簡(jiǎn)并了應(yīng)收稅所得分類，并適當(dāng)調(diào)整了各檔稅率的級(jí)距。

第三，建立綜合所得稅前扣除機(jī)制，提高基本減除，增加專項(xiàng)附加扣除。個(gè)人綜合所得扣除項(xiàng)目不再保留專門的附加減除費(fèi)用，而是將基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)提高到5000元/月。除此之外，還增加了贍養(yǎng)老人、子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息和租金六大專項(xiàng)附加扣除。

第四，引入納稅人識(shí)別號(hào)，完善自行申報(bào)與扣繳申報(bào)機(jī)制，并增加反避稅條款。針對(duì)個(gè)人不按獨(dú)立交易原則轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)、在境外避稅地避稅等行為，賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)按合理方法進(jìn)行納稅調(diào)整的權(quán)力。

可以看到，新的個(gè)稅制度更加合理與優(yōu)化。然而在這些調(diào)整中，除了專項(xiàng)扣除中的住房租金扣除按地區(qū)分為三檔，其余條款都是全國(guó)統(tǒng)一。絕大部分人認(rèn)為這種全國(guó)統(tǒng)一的稅率稅制，體現(xiàn)了公平性。然而在深入的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考下，事實(shí)并非如此。全國(guó)統(tǒng)一的稅率稅制恰恰會(huì)導(dǎo)致一種隱性的區(qū)域不平等。

統(tǒng)一稅率的隱性區(qū)域不平等

在討論個(gè)稅制度的區(qū)域不平等之前，我們需要明白名義收入，真實(shí)收入與生活成本這幾個(gè)概念與它們之間的關(guān)系。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，名義收入就是公民所獲得的所有賬面收入的總和。假如一個(gè)人的收入只有工資性收入，那么這個(gè)人的名義收入即為他的工資。真實(shí)收入，則是名義收入的購(gòu)買力或者能夠購(gòu)買的商品和服務(wù)。真實(shí)收入是剔除了各地生活成本與物價(jià)水平的差異之后的收入水平。

目前，中國(guó)的個(gè)稅法是按照名義收入確定稅率與稅額，并且是全國(guó)統(tǒng)一使用同一個(gè)稅率結(jié)構(gòu)。這種全國(guó)統(tǒng)一的稅收制度，忽略了一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)事實(shí)。那就是，在高收入地區(qū)，人們面臨的生活成本往往也較高。例如，2017年，上海的人均可支配收入為58988元（數(shù)據(jù)來(lái)源：2018中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒），為全國(guó)最高；然而上海的生活成本指數(shù)為92（數(shù)據(jù)來(lái)源：《全球城市生活成本2017》調(diào)查），也為全國(guó)最高。因此，雖然上海的名義工資很高，但是由于同樣很高的生活成本，與其它地區(qū)的生活水平差異可能并不如名義工資的差異那么大。在這種情況下，完全根據(jù)名義工資來(lái)確定稅額存在著一種隱性的不公平。舉個(gè)例子，A與B收入同為月工資1萬(wàn)元，A生活在上海B生活在重慶，兩人應(yīng)繳的個(gè)人所得稅完全一樣。然而由于生活成本的差異，B的生活水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于A。兩個(gè)生活水平完全不同的人卻繳納一樣數(shù)額的個(gè)人所得稅，這就造成了一種隱性的區(qū)域不平等。

事實(shí)上，這種隱性的區(qū)域不平等在世界各國(guó)都有一定程度的存在。例如，美國(guó)的聯(lián)邦稅也是依照全國(guó)統(tǒng)一的累計(jì)超額稅率對(duì)全美各州征收個(gè)人所得稅。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家真正意識(shí)到這一隱性的不平等現(xiàn)象并進(jìn)行深入的研究卻是最近幾年的事情。美國(guó)伊利諾伊大學(xué)的教授David Albouy在2009年的一篇Journal of Political Economy的文章中（The Unequal Geographic Burden of Federal Taxation）首次提出了美國(guó)聯(lián)邦稅的隱性地區(qū)不平等問(wèn)題并量化了其造成的經(jīng)濟(jì)與福利損失。

該文章認(rèn)為，美國(guó)實(shí)行的全國(guó)統(tǒng)一的聯(lián)邦稅降低了高生產(chǎn)力地區(qū)的長(zhǎng)期就業(yè)率以及美國(guó)整體的生產(chǎn)效率，導(dǎo)致了社會(huì)總福利的損失。該文章闡述到，由于美國(guó)各城市的工資和生活成本差別較大，平均名義工資較高的城市，生活成本往往也較高。而美國(guó)的聯(lián)邦稅是依照名義工資計(jì)算稅款的，平均名義工資高的地區(qū)在有著與其余地區(qū)相同真實(shí)工資的情況下，卻要繳納更多的稅，并且沒有享受到更高的福利。這會(huì)導(dǎo)致城市間稅收分配不平等，使得大城市工資與房?jī)r(jià)相對(duì)下降，勞動(dòng)力由此流向平均名義工資較低的城市甚至是農(nóng)村，由此產(chǎn)生的就業(yè)地理分布效率低下，總體上降低了社會(huì)福利。事實(shí)上，在這種稅收體系下，大城市的中產(chǎn)階級(jí)在補(bǔ)貼小城市的中產(chǎn)階級(jí)，而這并不是政府的初衷。依據(jù)一般均衡模型，該文章估算得出，這樣的稅收結(jié)構(gòu)導(dǎo)致高工資地區(qū)的長(zhǎng)期就業(yè)率降低了13％，土地和住房?jī)r(jià)格降低了21％和5％，整體損失的經(jīng)濟(jì)效率大約為每年280億美元。

事實(shí)上，在美國(guó)的稅收體制中，州稅的存在以及各種基于當(dāng)?shù)厣畛杀镜亩愂崭＠?，例如按揭利息扣除，已?jīng)大大緩解了這一隱性的地區(qū)不公平。然而David Albouy在綜合考慮了這些因素之后依然發(fā)現(xiàn)如此大的地區(qū)不平等和福利損失。而在中國(guó)的個(gè)稅體系中，極少有這些基于當(dāng)?shù)厣畛杀镜亩愂崭＠?。在此次個(gè)稅改革之后，也僅僅在住房租金專項(xiàng)扣除上考慮了地區(qū)差異?？梢韵胂螅谥袊?guó)這種全國(guó)統(tǒng)一的個(gè)稅體系下會(huì)造成更大的經(jīng)濟(jì)效率與福利損失。

事實(shí)上，在中國(guó)還有一個(gè)更為嚴(yán)重的問(wèn)題，那就是中國(guó)有大量沒有當(dāng)?shù)貞艨诘耐鈦?lái)務(wù)工人員。大量的外地工人為城市提供了廉價(jià)的勞動(dòng)力，促使城市憑借人口紅利不斷發(fā)展。尤其是一線城市，外來(lái)務(wù)工人數(shù)是個(gè)十分龐大的數(shù)目。以上海為例，2016年上海常住人口為2419.7萬(wàn)人，而戶籍人口僅有1450萬(wàn)人（數(shù)據(jù)來(lái)源：2017年上海統(tǒng)計(jì)年鑒）。而那些在高生活成本地區(qū)生活的外來(lái)務(wù)工人員，繳納著比其他地區(qū)的外來(lái)務(wù)工人員更高的個(gè)人所得稅，卻無(wú)法享受與當(dāng)?shù)厥忻裢瑯拥纳鐣?huì)保障福利，例如醫(yī)療保障、住房補(bǔ)貼、兒女受教育機(jī)會(huì)等。這無(wú)疑會(huì)造成了更大的經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)福利的損失。

未來(lái)改革的方向

個(gè)人認(rèn)為，本次中國(guó)個(gè)人所得稅制改革的最大亮點(diǎn)無(wú)疑是增加了專項(xiàng)附加扣除，根據(jù)每個(gè)家庭的實(shí)際情況進(jìn)行所得稅的調(diào)整。并且，本次改革后，個(gè)人所得稅制初步開始考慮區(qū)域差異，即按照區(qū)域生活成本的差異實(shí)行住房租金扣除。這些改革，體現(xiàn)了不同家庭納稅能力的差異，更是中國(guó)個(gè)人所得稅制度逐步實(shí)現(xiàn)地區(qū)公平化的良好開端。

個(gè)人所得稅為政府提供了穩(wěn)定的財(cái)政收入，保障了優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，并一定程度上通過(guò)財(cái)富再分配減少了社會(huì)不公平。然而正如本文所闡述，目前的個(gè)人所得稅制存在著隱性的地區(qū)不平等，并帶來(lái)了社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效率的損失。那么未來(lái)的改革方向，應(yīng)該繼續(xù)在保障公平和效率上努力。一方面，個(gè)稅征收與扣除標(biāo)準(zhǔn)可以更多地放權(quán)于地方政府，使之能夠針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，將各項(xiàng)專項(xiàng)扣除標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化靈活化。在教育支出、醫(yī)療支出、老人贍養(yǎng)費(fèi)用、按揭利息等各個(gè)方面實(shí)行區(qū)域差異化對(duì)待，充分考慮當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平與長(zhǎng)期發(fā)展方向，制定合理的符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的專項(xiàng)扣除標(biāo)準(zhǔn)，保障公平。另一方面，要兼顧公平與效率，充分考慮稅收的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施與完整和諧法制法規(guī)的建設(shè)，促進(jìn)可見的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)注中國(guó)各地區(qū)以及社會(huì)各階層的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)效率的最大化。同時(shí)，戶籍制度的改革與個(gè)人所得稅制的改革息息相關(guān)，涉及到千千萬(wàn)萬(wàn)外出務(wù)工人員的切身利益，政府在后續(xù)的改革中要做到高瞻遠(yuǎn)矚，充分考慮不同政策之間的相互關(guān)聯(lián)與影響，制定出最合理而有效的改革方案。

（暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)研究院本科生曹美連為本文做了資料搜集和前期工作。）