在深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的過(guò)程中，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”一直是最為社會(huì)各界高度關(guān)注的問(wèn)題。2018年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，對(duì)國(guó)家監(jiān)察制度作出根本法上的規(guī)定。2018年3月20日，根據(jù)憲法制定的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》獲得全國(guó)人大通過(guò)，其中的諸多內(nèi)容，特別是第七章“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，對(duì)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題作出制度回應(yīng)。近期中央辦公廳印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)則》）是在此基礎(chǔ)上的進(jìn)一步制度建構(gòu)。

《監(jiān)察法》第七章規(guī)定的“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”主要包括“人大監(jiān)督”“外部監(jiān)督”和“內(nèi)部監(jiān)督”。而《規(guī)則》主要是在“內(nèi)部監(jiān)督”層面的制度建設(shè)。作為內(nèi)部監(jiān)督的重要程序性規(guī)則，《規(guī)則》是與《監(jiān)察法》第五章“監(jiān)察程序”直接銜接的，是對(duì)《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察程序的細(xì)化?！兑?guī)則》中的“線(xiàn)索處理”“談話(huà)函詢(xún)”“初步審核”“審查調(diào)查”“審理”“監(jiān)督管理”等各章節(jié)的內(nèi)容，都是依據(jù)《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定作出的進(jìn)一步具體化?？梢哉f(shuō)，《規(guī)則》是以中央黨內(nèi)法規(guī)對(duì)憲法和監(jiān)察法的落實(shí)，這一點(diǎn)，充分體現(xiàn)在《規(guī)則》第一條“根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)法律，結(jié)合紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作實(shí)踐”制定依據(jù)的表述中。

對(duì)公權(quán)力施以全面的、體系化的約束，是現(xiàn)代憲法的基本精神，也是一個(gè)國(guó)家政體正當(dāng)性的體現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上指出，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。他還指出，“任何權(quán)力都要有個(gè)制約，這是一條法則”。這些表述，深刻闡述了“限制公權(quán)力”這一現(xiàn)代法治和現(xiàn)代政治的基本原理，也是《規(guī)則》制定的重要原理。

《規(guī)則》第六條再次明確“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是黨和國(guó)家自我監(jiān)督的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”，“自我監(jiān)督”是關(guān)鍵字眼。如何做到和做好“自我監(jiān)督”，按照習(xí)近平總書(shū)記的話(huà)說(shuō)，是哥德巴赫猜想，古今中外，沒(méi)有成功的先例。而監(jiān)察體制改革，就是要解決這個(gè)“哥德巴赫猜想”。基于人性的弱點(diǎn)，沒(méi)有人對(duì)于權(quán)力的腐蝕是天然免疫的，監(jiān)察機(jī)關(guān)也不是保險(xiǎn)箱。因此，習(xí)近平總書(shū)記在中央紀(jì)委歷次全會(huì)上一再?gòu)?qiáng)調(diào)要解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)委”的問(wèn)題，要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“清理好門(mén)戶(hù)”，防止“燈下黑”。 監(jiān)督別人的人首先要監(jiān)管好自己，而自我監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，相當(dāng)程度上要依賴(lài)程序。通過(guò)嚴(yán)格的工作程序和工作規(guī)則，強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部制約，通過(guò)流程控制，健全執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的工作機(jī)制，從源頭上防止紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力被濫用。從這個(gè)意義上說(shuō)，《規(guī)則》的出臺(tái)，是在新的歷史條件下，通過(guò)程序和機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督目標(biāo)的重要制度建設(shè)。

在《監(jiān)察法》規(guī)定的“內(nèi)部監(jiān)督”制度取得重大進(jìn)展的同時(shí)，我們還應(yīng)該從更宏觀(guān)和全面的視角去思考“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題，推動(dòng)“人大監(jiān)督”和“外部監(jiān)督”的常規(guī)化，建構(gòu)全面立體的監(jiān)督體系。近期，已有一些地方監(jiān)委向本級(jí)人大常委會(huì)做專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，這是落實(shí)《監(jiān)察法》的舉措，也是落實(shí)我國(guó)憲法規(guī)定的根本政治制度——人民代表大會(huì)制度的舉措。我國(guó)憲法第三條規(guī)定了國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，這是人民代表大會(huì)制度的基本內(nèi)容和民主集中制原則的基本要求。解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題，不能脫離我國(guó)根本的政治制度和組織原則。2018年12月，國(guó)家監(jiān)察委聘請(qǐng)了第一屆特約監(jiān)察員，體現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自覺(jué)接受外部監(jiān)督的誠(chéng)意，是加強(qiáng)外部監(jiān)督的重要舉措。這些舉措，與《規(guī)則》一起構(gòu)成了加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員監(jiān)督的最新制度建設(shè)。

落實(shí)憲法法律，加強(qiáng)自我監(jiān)督，改革永遠(yuǎn)在路上。

（作者系國(guó)家監(jiān)委特約監(jiān)察員，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，原題為《對(duì)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的制度回應(yīng)》））