毛澤東主席在1945年《論聯(lián)合政府》中指出，“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力”。一座能把民眾力量有效調(diào)動(dòng)起來(lái)的城市注定不會(huì)平庸。品讀新加坡⑤一座城市的力量如何被最大程度激發(fā)？展示了新加坡組織動(dòng)員社會(huì)各方力量的經(jīng)驗(yàn)、方法與成效，揭示了新加坡雖然人口數(shù)量規(guī)模有限但卻釋放出驚人的力量。

新加坡風(fēng)光  視覺(jué)中國(guó) 資料圖

其實(shí)，一流的城市治理，既要能夠把城市整體力量激發(fā)出來(lái)，又要具備足夠的智慧和方法來(lái)推動(dòng)改革與發(fā)展，尤其是對(duì)于那些難啃卻必須要啃的硬骨頭來(lái)說(shuō)更是如此。上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所認(rèn)為，新加坡在推進(jìn)改革發(fā)展進(jìn)程中有兩大致勝法寶，首先一條就是能夠在充分理解運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行精準(zhǔn)平衡，這是世界上很多城市想學(xué)新加坡但卻很難學(xué)得到位的內(nèi)容領(lǐng)域，值得我們細(xì)細(xì)品味、認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒。

熟諳新加坡的鄭永年教授曾指出，從事物的正反兩面看，新加坡在東西方的發(fā)展中找到了這樣一個(gè)均衡點(diǎn)，既有社會(huì)保障、公共住房、醫(yī)療、教育，又沒(méi)有走西方的福利路線；學(xué)習(xí)了西方的選舉，但又避免了西方的民粹主義；保證了經(jīng)濟(jì)的自由，同時(shí)保證了社會(huì)的穩(wěn)定。筆者高度認(rèn)同鄭永年教授的觀點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，新加坡在“既要、又要、還要”中找到最優(yōu)解的功夫絕對(duì)是世界一流、爐火純青。

這里的平衡不等于中國(guó)人常說(shuō)的“和稀泥”或上海人說(shuō)的“搗糨糊”，也不是委屈湊合、是非規(guī)則模糊，更不是一個(gè)四不像（什么都想要，但是什么都沒(méi)得到）。它要求城市要有自己獨(dú)立、清晰的想法，對(duì)事物課題有著深入透徹的通盤(pán)思考并有長(zhǎng)遠(yuǎn)視角，既能夠兼顧多種要素、多方訴求，同時(shí)又能找到每一方的合理位置，并確定好各自清晰的運(yùn)行規(guī)則，最終形成整體的良性循環(huán)。而且，伴隨著環(huán)境條件的變化，這種平衡也要與時(shí)俱進(jìn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整。

精準(zhǔn)平衡說(shuō)起來(lái)容易，做好卻非常難。這需要投入大量的知識(shí)、判斷、智慧和方法，需要找到“最佳的配方和邏輯把控力”。正是在這個(gè)意義上，向來(lái)不善于自夸的李光耀才有底氣說(shuō)：“新加坡更像一個(gè)奇跡。當(dāng)你來(lái)到這里，你會(huì)發(fā)現(xiàn)加入了一個(gè)稱(chēng)得上杰出的體制，普通的團(tuán)隊(duì)創(chuàng)造不出來(lái)這樣的體制。”

其實(shí)，治理本來(lái)就是平衡的技術(shù)兼藝術(shù)，每個(gè)城市、每個(gè)國(guó)家的決策都是在平衡多變量、多目標(biāo)之下實(shí)施的。但是新加坡的厲害之處在于，它往往能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)平衡，有能力找到比較理想的黃金平衡點(diǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)整體效益的最大化和最優(yōu)化。 

1、在追求增長(zhǎng)和平等、競(jìng)爭(zhēng)與公平之間取得平衡

你是想要一個(gè)平等的低增長(zhǎng)社會(huì)，還是一個(gè)高增長(zhǎng)的不平等社會(huì)，然后利用部分增長(zhǎng)幫助低收入民眾？一邊是高度競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)，另一邊是過(guò)度平等的社會(huì)，在這兩個(gè)目標(biāo)之間如何做選擇？新加坡的答案顯然已超出了簡(jiǎn)單二分法。

新加坡歷任領(lǐng)導(dǎo)層深知，沒(méi)有增長(zhǎng)，所有事情都會(huì)出問(wèn)題。然而，正如李光耀所說(shuō)，如果每個(gè)人得到的報(bào)酬都是一樣的，類(lèi)似于大鍋飯制度下的做法，則誰(shuí)都不會(huì)力爭(zhēng)上游，那么社會(huì)將不會(huì)繁榮，進(jìn)步將是最小的。但是，在一個(gè)高度競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)，如果贏者通吃、輸者幾乎沒(méi)得吃，則這個(gè)社會(huì)的頂層與底層懸殊太大，社會(huì)必將出現(xiàn)分裂、動(dòng)蕩，社會(huì)凝聚力也將喪失。

因此，新加坡認(rèn)為，破解這種困境的關(guān)鍵是要解決社會(huì)公平這一基本問(wèn)題。其中的均衡點(diǎn)在于，這里的公平不是為了公平的結(jié)果，而是為了生活中公平的機(jī)會(huì)。新加坡的一整套制度設(shè)計(jì)都是圍繞這個(gè)均衡點(diǎn)展開(kāi)，既通過(guò)提高競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)造了財(cái)富，又沒(méi)有把成功者的收入過(guò)多地配置給其他人，盡可能不打擊其力爭(zhēng)上游、取得成功的積極性，同時(shí)社會(huì)底層的人也沒(méi)覺(jué)得自己被忽略，相反生活工作還很有盼頭。這種精準(zhǔn)平衡的水平確實(shí)令人刮目相看。 

2、在促進(jìn)個(gè)人奮斗和確保社會(huì)托底之間找到平衡

前面的系列文章中已有論述，新加坡的理念是不希望社會(huì)個(gè)體由于背景條件等非個(gè)人因素而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)，同時(shí)也不希望個(gè)人因?yàn)樯鐣?huì)保護(hù)得太好而喪失奮斗動(dòng)力。那么，新加坡如何實(shí)現(xiàn)其中的平衡關(guān)系？

新加坡的思路是，不管你來(lái)自什么樣的背景條件（尤其是來(lái)自于社會(huì)底層），首先要保障機(jī)會(huì)平等和基礎(chǔ)公平。這座城市竭盡全力給每個(gè)人提供“能夠有尊嚴(yán)地活著”的機(jī)會(huì)和條件，希望每個(gè)人都有機(jī)會(huì)相對(duì)公平地站在人生賽跑的起點(diǎn)上，同時(shí)，在賽跑過(guò)程中獲得必要的助力和支持。

在確保社會(huì)托底的條件下，新加坡的制度設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)個(gè)人奮斗、對(duì)各自的人生負(fù)責(zé)，盡可能激發(fā)社會(huì)個(gè)體的積極性。用李光耀的話來(lái)說(shuō)，你會(huì)發(fā)展成什么樣要靠你自己。比如，新加坡中央公積金制度的設(shè)計(jì)，就沒(méi)有采用世界上很多國(guó)家實(shí)施的現(xiàn)收現(xiàn)付、寅吃卯糧的做法，而是采取“完全積累模式”：每一代人都對(duì)自己的需求負(fù)責(zé)，每個(gè)人儲(chǔ)蓄自己的養(yǎng)老金，不把付款的責(zé)任推給下一代人。參保者的養(yǎng)老金水平取決于個(gè)人收入和儲(chǔ)蓄，而不是主要依靠社會(huì)再分配。 

3、在社會(huì)托底保護(hù)與避免社會(huì)福利化之間找到平衡

新加坡知道，做好社會(huì)托底保護(hù)工作，需要巨大的社會(huì)資源投入，才能充分保障托底能夠托得住，而且托的能級(jí)水平較高。但是，如果操作不慎或者尺度過(guò)大，則很容易滑入福利社會(huì)的陷阱。

李光耀每次提到西方福利社會(huì)時(shí)都心有余悸。在他看來(lái)，在西方福利社會(huì)中，政府履行了家長(zhǎng)的基本職責(zé)，人們依賴(lài)國(guó)家照顧他們的基本需要，施舍變成了一種生活方式。自由主義者積極鼓勵(lì)人們向政府索取津貼，絲毫不覺(jué)得羞愧，這導(dǎo)致國(guó)家福利費(fèi)用過(guò)度增加，人們追求成就和成功的干勁也大大被削弱了。

以西方社會(huì)作為一面參照的鏡子，新加坡努力在社會(huì)托底保護(hù)與避免社會(huì)福利化之間找到一個(gè)合適的均衡點(diǎn)。對(duì)此，李光耀保持著絕對(duì)清醒，“社會(huì)提供的福利總量永遠(yuǎn)要適可而止，不然會(huì)導(dǎo)致人民都不想工作了。決定每一件事情，我們都采取務(wù)實(shí)的態(tài)度，考慮到可能會(huì)出現(xiàn)的濫用和浪費(fèi)。要是我們通過(guò)提高稅率，重新分配做過(guò)了頭，表現(xiàn)卓越者將停止發(fā)奮圖強(qiáng)。我們的困難在于如何求取準(zhǔn)確的平衡?！笔聦?shí)證明，新加坡在這方面的平衡工作頗為精準(zhǔn)、頗有成效。 

4、在培養(yǎng)優(yōu)秀者和鼓勵(lì)平庸者進(jìn)步之間取得平衡

不同于周邊資源豐富的印度尼西亞、馬來(lái)西亞等大國(guó)，新加坡是一個(gè)只有700多平方公里的島國(guó)城市，唯一的資源也是最重要的資源就是人力資源。如何不斷地提高城市人力資源的質(zhì)量，多年來(lái)新加坡動(dòng)足了腦筋，投入了巨大精力，取得了顯著成效?！肮σ圆懦?、業(yè)由才廣”在新加坡身上得到淋漓盡致的體現(xiàn)。

李光耀說(shuō)，“我知道人才是做好一項(xiàng)工作最寶貴和最關(guān)鍵的資源，不僅僅是在最頂層，而是層層都要有能人來(lái)支撐?！薄拔覀冎猿晒?，是因?yàn)槲覀兠靼?，擁有人才是成功的關(guān)鍵?！币虼宋覀兛吹?，新加坡的制度設(shè)計(jì)突出強(qiáng)調(diào)圍繞“吸引人才、培養(yǎng)人才和唯才是舉”展開(kāi)。

但是，人與人之間客觀上存在著能力、境遇甚至運(yùn)氣等諸多差異，能級(jí)再高的社會(huì)也有優(yōu)秀者和平庸者之分。新加坡對(duì)此的思路是，一個(gè)社會(huì)若要成功，必須在扶持先進(jìn)與鼓勵(lì)后進(jìn)之間實(shí)現(xiàn)平衡：既求賢若渴、唯才是用，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“天生我材必有用”，每個(gè)人都可以發(fā)光發(fā)熱。這種思路背后的支撐邏輯是，在同一個(gè)社會(huì)里，人們之間既需要競(jìng)爭(zhēng)，也需要合作。用李光耀的表述則是，“即便對(duì)于一個(gè)成功的、充滿競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)而言，仍然要維持平衡，以打造一個(gè)有凝聚力、有同情心的社會(huì)。要在這兩種社會(huì)之間尋求平衡，需要很好的判斷力，需要形成一種協(xié)議或社會(huì)契約。”

新加坡在培養(yǎng)優(yōu)秀者和鼓勵(lì)平庸者進(jìn)步之間依托的均衡點(diǎn)是，無(wú)論貧富貴賤，大家都身份平等。基于此設(shè)計(jì)的制度，努力確保社會(huì)不撕裂、保持團(tuán)結(jié)和諧。帶著這樣的背景知識(shí)，我們便不難理解新加坡提出的口號(hào)是“不讓一個(gè)人掉隊(duì)”（Leave no Singaporean behind），通過(guò)各種辦法鼓勵(lì)平庸者進(jìn)步，確保較不成功者的需要也能得到照顧。我們捫心自問(wèn)，這樣的社會(huì)還是很充滿魅力和吸引力的吧？ 

5、在引進(jìn)外來(lái)人口的得與失中實(shí)現(xiàn)平衡

用李光耀的話來(lái)說(shuō)，新加坡只是世界版圖中位于馬來(lái)半島南端的一個(gè)小紅點(diǎn)。它很小，但同時(shí)也很大。作為全球熱帶區(qū)域?yàn)閿?shù)不多的國(guó)際大都市，其經(jīng)濟(jì)影響力和功能影響力在世界范圍內(nèi)卻很大。多年來(lái)，由于新加坡本地人口數(shù)量有限，引進(jìn)外來(lái)人口議題一直是新加坡面臨的復(fù)雜挑戰(zhàn)，因?yàn)樗婕暗目剂恳蛩胤浅６唷?/p>

一方面，新加坡當(dāng)然明白，世界發(fā)展的規(guī)律是，最歡迎移民的國(guó)家必然會(huì)占有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，新加坡的現(xiàn)實(shí)情況是，外來(lái)人口是新加坡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力。如果不引進(jìn)外勞，中小型企業(yè)遲早會(huì)垮。這些中小型企業(yè)占了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中非常大的比例，為就業(yè)市場(chǎng)制造了新加坡大部分的工作，一旦垮臺(tái)，對(duì)本地低薪工友的沖擊肯定更大。另外，本地生育率未能達(dá)到人口替代水平，再不引進(jìn)外來(lái)移民與外籍客工，城市自身也會(huì)有非常大的困難。

另一方面，大量引進(jìn)外來(lái)人口容易引起新加坡本地人的反感。本來(lái)面積就狹小，人口快速增加必將造成本地公共資源（如交通、住宿、公共服務(wù)等）緊張。而且，開(kāi)放的移民政策也會(huì)帶來(lái)一些風(fēng)險(xiǎn)，新的移民可能來(lái)自不同種族，可能受教育水平偏低，也可能技術(shù)不熟練，等等。另外，從人性角度來(lái)看，處處見(jiàn)到長(zhǎng)相、口音、行為舉止與自己不太一樣的人，客觀上會(huì)讓人感到不是那么自在。

更深的考量因素在于，就算新加坡人最終愿意包容更多外來(lái)移民，社會(huì)對(duì)容納外來(lái)移民超出了一定限度后，本地原有的文化和精神面貌就會(huì)顯著地受外來(lái)因素影響，而這正是新加坡最不希望看到的結(jié)果。

把所有這些外來(lái)人口因素通盤(pán)放在一起，新加坡必須要找到一個(gè)比較理想的均衡點(diǎn)。就目前成效來(lái)看，新加坡做得很不錯(cuò)，不僅是簡(jiǎn)單地放松或者收緊外來(lái)人口政策，它還積極調(diào)整改變城市自身的容量、融合和共識(shí)能力，最大限度地放大優(yōu)點(diǎn)、規(guī)避缺點(diǎn)。 

6、在市場(chǎng)機(jī)制和公共性機(jī)制之間實(shí)現(xiàn)巧妙的平衡

在新加坡，該政府退出交給市場(chǎng)的領(lǐng)域，政府會(huì)毫不遲疑地讓給市場(chǎng)；該需要政府出手的領(lǐng)域，政府會(huì)毫不退縮地出手。很多受西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論浸染的人們以為，計(jì)劃和市場(chǎng)的邊界是非常清晰的，但真實(shí)生活遠(yuǎn)比理想模型復(fù)雜得多。

比如，好多人認(rèn)為住房、醫(yī)療、教育等群眾需求旺盛的領(lǐng)域，只要實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，所有問(wèn)題都會(huì)迎刃而解，然而，事實(shí)并不是這樣。環(huán)顧世界，真正把住房、醫(yī)療和教育這三大領(lǐng)域問(wèn)題解決得很好的國(guó)家中，新加坡被公認(rèn)為是全世界學(xué)習(xí)的楷模。

筆者以為，其中最重要的原因是，新加坡在深入理解規(guī)律和邏輯的基礎(chǔ)上，在市場(chǎng)機(jī)制和公共性機(jī)制之間實(shí)現(xiàn)了非常巧妙的平衡，確保整座城市的初心不變質(zhì)、不變味、不走樣，這是新加坡的厲害之處。

首先，新加坡認(rèn)為，先天條件不佳的人如想在社會(huì)發(fā)展中不掉隊(duì)，能夠?qū)崿F(xiàn)自我價(jià)值甚至能夠向上流動(dòng)，最需要獲得的社會(huì)支持，無(wú)外乎居住、醫(yī)療、教育以及生存保障等內(nèi)容。它們構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)保護(hù)領(lǐng)域，也是一個(gè)社會(huì)能夠保證機(jī)會(huì)平等和起點(diǎn)公平的最基本領(lǐng)域。因此，這些領(lǐng)域再怎么實(shí)行市場(chǎng)機(jī)制，由于本身牽涉到復(fù)雜的公共性問(wèn)題，政府都絕不應(yīng)缺位，相反，必須發(fā)揮好規(guī)劃、引領(lǐng)和導(dǎo)向的基礎(chǔ)作用。

其次，新加坡的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)顯示，在公共服務(wù)領(lǐng)域恰當(dāng)?shù)匾胧袌?chǎng)機(jī)制，可以達(dá)到意想不到的效果。比如針對(duì)容易產(chǎn)生的醫(yī)療浪費(fèi)，同時(shí)也為了更有效地匹配群眾需求，新加坡規(guī)定，政府醫(yī)院的病房根據(jù)其舒適程度的不同，實(shí)施差別化津貼政策，用市場(chǎng)化杠桿撬動(dòng)市民因需付費(fèi)：一個(gè)在政府醫(yī)院接受治療的病人所付的醫(yī)藥費(fèi)，可以獲得高達(dá)80%的津貼，看他所選擇的病房類(lèi)別而定。隨著收入的增加，越來(lái)越少病人選擇享有最高津貼的廉價(jià)病房，他們轉(zhuǎn)而住進(jìn)更舒適卻享有較少津貼的病房。通過(guò)明顯區(qū)分不同類(lèi)別病房的舒適程度，鼓勵(lì)人們住進(jìn)他們負(fù)擔(dān)得起的病房。實(shí)際上，這就是由病人來(lái)斷定自己的支付能力。

另外，值得一提的是享譽(yù)世界的新加坡政府保障房體系。盡管組屋是一個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)，但是新加坡政府也恰當(dāng)?shù)匾肓耸袌?chǎng)機(jī)制，使其內(nèi)部也能夠形成一個(gè)比較有效的交易市場(chǎng)和交易機(jī)制，大大提升了政府組屋的配置效率和市場(chǎng)吸引力。同時(shí)，組屋居民家庭也能夠分享到房屋資產(chǎn)增值紅利，最后形成皆大歡喜的局面。對(duì)比中國(guó)原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，福利分房缺少這樣的市場(chǎng)機(jī)制，我們不禁感嘆，新加坡的城市治理水平的確走在了世界前列。

上述只是列舉了筆者個(gè)人認(rèn)為比較重要的一些精準(zhǔn)平衡案例。事實(shí)上，新加坡之所以優(yōu)秀，就是因?yàn)?strong>找到精準(zhǔn)均衡點(diǎn)已經(jīng)變成了這座城市的基本能力，它存在于城市運(yùn)營(yíng)管理、改革發(fā)展的方方面面。在這個(gè)意義上，我們似乎對(duì)李光耀的一段話又有了更深刻的理解：1987年8月13日，李光耀在丹戎巴葛的國(guó)慶日晚宴上發(fā)表講話，“新加坡之所以能在競(jìng)爭(zhēng)非常激烈的世界生存，全靠一個(gè)字——‘精’?！?/strong>